新医改透露的“新”动向 ——专家解读医改意见亮点
千呼万唤终出来，14日，《关于深化医药卫生体制改革的意见(征求意见稿)》全文公布，向社会公开征求意见。
历经两年多时间的“长跑”，医改意见为13亿人看病就医描绘了一幅怎样的蓝图？透露了我国医药卫生发展的哪些“新”动向？就人们关注的这些问题，记者采访了曾参与《征求意见稿》讨论、起草的专家及业内人士。
政府主导
维护百姓健康政府责无旁贷
[医改意见]《征求意见稿》指出，要坚持政府主导，强化政府在基本医疗卫生制度中的责任，加强政府在制度、规划、筹资、服务、监管等方面的职责，维护公共医疗卫生的公益性，促进公平公正。同时明确要强化政府责任和投入，不断提高全民健康水平，促进社会和谐。
[新闻背景]上世纪80年代，我国曾一度对卫生医疗机构实行放权、让利、搞活，实行鼓励创收和自我发展的政策，以增加医疗服务供给，缓解“看病难、住院难、手术难”等突出矛盾。
, http://www.100md.com
但随之出现的是，政府投入不足，医疗机构趋利明显，医药费用迅速上涨，老百姓负担加重。据了解，我国卫生总费用由1980年的143.2亿元猛增到2006年的9843.3亿元，增长了68倍，同期政府和社会投入由78.8%下降到50.7%，个人支出由21.2%增加到49.3%。
[专家解读]国务院发展研究中心社会发展研究部部长葛延风：强化政府责任是《征求意见稿》中一个明确的方向。政府很好地肩负起规划的责任，医疗资源的布局就会更合理；政府投入责任不断强化，群众的医疗负担就会逐步降低。
倾向基层
完善医疗服务体系农村和社区是重点
[医改意见]《征求意见稿》提出，将建立农村三级医疗卫生服务网络，积极推进农村医疗卫生基础设施和能力建设，大力改善农村医疗卫生条件，提高医疗卫生服务质量。《征求意见稿》同时提出，完善以社区卫生服务为基础的新型城市医疗卫生服务体系。
, 百拇医药
[新闻背景]一些基层医院几天等一个病人，而病人在城市大医院却是几天也排不上号。大医院门庭若市，社区医院则门可罗雀。
医疗资源分布的不平衡，导致“看病难”突出。据了解，全国80%的医疗资源集中在大城市，其中30%又集中在大医院。农民缺医少药的状况还没有真正改变，不少群众长途跋涉，异地就医，增加了就医困难，也加大了经济负担。
[专家解读]中国中医科学院广安门医院肿瘤科主任林洪生：大力发展农村医疗服务体系和城市社区医疗服务体系，不仅是平衡卫生资源的分布，更重要的是有利于缓解老百姓“看病难”之苦。如果基层医疗机构、二级医院、三级医院都能明确分工，各司其职，一些多发病常见病在基层就能解决，老百姓就不用进大医院了。
但她同时表示，农村和基层卫生机构不仅要以方便、廉价吸引老百姓，保证服务质量、提升服务能力和水平更为关键。
全民覆盖
, http://www.100md.com
多层次的医疗保障体系覆盖城乡居民
[医改意见]《征求意见稿》指出，要加快建立和完善以基本医疗保障为主体，其他多种形式补充医疗保险和商业健康保险为补充，覆盖城乡居民的多层次医疗保障体系。城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗和城乡医疗救助共同组成基本医疗保障体系，分别覆盖城镇就业人口、城镇非就业人口、农村人口和城乡困难人群。
[新闻背景]我国44.8%的城镇人口和79.1%的农村人口没有任何医疗保障，绝大多数居民靠自费看病，承受着生理、心理和经济三重负担。2003年，中国农民的年人均收入为2622元，而平均一次住院要花去2236元。
因没有医疗保障，城乡低收入人群常常会因为经济负担过重而放弃住院。调查发现，城乡低收入人群应住院而未住院的比例达到41%。
2003年开始，国家组织在全国农村建立新型农村合作医疗制度，目前已覆盖全国农村地区90%以上的人口。与此同时，城镇居民基本医疗保险试点也已在200多个城市推开。城乡医疗救助制度也基本建立。
, 百拇医药
[专家解读]清华大学经济管理学院经济系主任白重恩：《征求意见稿》中最重要的内容之一就是健全医疗保障体系，并且也已经着手在做了。“这点确实抓住了问题的症结。因为医疗费用高，往往是一个人生病全家都被拖垮，如果有比较好的医疗保障体系，‘看病贵’就能有所缓解。这项制度是在看病就医方面给老百姓吃了一颗‘定心丸’。”
他说，新农合制度、城镇职工医疗保险、城镇居民医疗保险，这三者为实现医疗保障的全民覆盖奠定了基础。实现“全覆盖”关键还要逐步提高保障水平，更加有效地发挥功能。
均等化
城乡居民均享受公共卫生服务
[医改意见]《征求意见稿》明确政府在提供公共卫生和基本医疗服务中的主导地位。公共卫生服务主要通过政府筹资，向城乡居民均等化提供。健全城乡公共卫生服务体系，向城乡居民提供疾病防控、计划免疫、妇幼保健、健康教育等基本公共卫生服务。
, http://www.100md.com
[新闻背景]一段时间来，我国卫生工作中的“重医轻防”“重城轻乡”等弊端明显，我国基层公共卫生机构功能弱化，县级以下公共卫生机构只有三分之一能够维持正常运转，另有三分之一甚至瘫痪。2003年的“非典”暴露出我国公共卫生体系存在的严重缺陷。
[专家解读]葛延风：基本公共卫生服务的均等化，这意味着我国居民将不受年龄、地域、职业等限制，均能享受到同等的公共卫生服务。健全公共卫生服务体系，是实现“重治疗”向“重预防”转变的前提，坚持预防为主，是提高全民健康水平、提高卫生投入绩效的最重要手段。
公益性
为公立医院改革标定航向
[医改意见]《征求意见稿》提出，推进公立医院管理体制改革。从有利于强化公立医院公益性和政府有效监管出发，积极探索政事分开、管办分开的多种实现形式。同时明确，公立医院要遵循公益性质和社会效益原则，坚持以病人为中心，优化服务流程，规范用药检查和医疗行为，深化运行机制改革。
, http://www.100md.com
[新闻背景]公立医院是我国医疗机构的主体，但面临着经费不足、自谋生路的压力。据了解，目前政府每年投入约占公立医院经费的15%，其余部分都得靠挣钱自筹。
医院为了生存和发展，必然出现一些“趋利”行为，“公益性”弱化。一些公立医院中，药品收入占到了总收入的半壁江山。大处方、大检查等现象屡见不鲜。而且医院的趋利动机也在一定程度上导致了医患关系的紧张。
[专家解读]葛延风：坚持公立医院的“公益性”原则是《征求意见稿》一个明确的方向。“如果医院只想着赚钱、盈利，群众‘看病贵’问题就难以解决。”
他同时指出，由于公立医院的改革比较复杂，《征求意见稿》中提出了一个稳妥的做法，那就是近期先开展试点，然后通过实践、在总结经验的基础上找到符合国情的方案。
林洪生：作为一名医务人员，我支持公立医院坚持“公益性”。如果公立医院不用费心去自筹经费，医务人员就会有更多的精力投入到治疗病人、提高业务，也就会更多考虑患者的利益，医患关系也将得到缓解。
, 百拇医药
建立基本药物制度
减轻群众药费负担
[医改意见]《征求意见稿》中提出，建立国家基本药物制度。基本药物由国家实行招标定点生产或集中采购，直接配送，减少中间环节，在合理确定生产环节利润水平的基础上统一制定零售价，确保基本药物的生产供应，保障群众基本用药。
[新闻背景]成本只有几十元钱的药品，经过定价、销售等环节后，到患者手里可以高达几百元。近年来，药价虚高成为群众反映最强烈的问题之一。尽管多次降价，但老百姓感觉并不明显。据了解，2007年，在医药纠风专项治理工作中全国分3批降低了726个品种药品价格，降价金额达100亿元。
[专家解读]林洪生：生产环节的混乱无序和使用环节的不规范是导致药价虚高的重要原因。
建立国家基本药物制度，实行招标定点生产或集中采购，这将规范药品的生产，保障基本药物的供应，同时还将减少药品流通的中间环节，有利于挤掉药价中的水分。
, 百拇医药
同时，还要逐步改革以药补医的机制，切断医生、医院与药品销售商之间的利益链条，以降低老百姓的药费负担。
(周婷玉、王茜、顾瑞珍、吴晶、赵超)
资料链接
历次医改的主要内容
1980年之前，通过政府的统一规划、组织和大力投入，我国形成了包括医疗、预防、保健、康复、教学、科研等在内的比较完整的、布局合理的医疗卫生服务体系。在城市，形成了市、区两级医院和街道门诊部(所)组成的三级医疗服务及卫生防疫体系；在农村，形成了以县医院为龙头、以乡(镇)卫生院为枢纽、以村卫生室为基础的三级医疗预防保健网络。
1984年8月，卫生部起草了《关于卫生工作改革若干政策问题的报告》，提出“必须进行改革，放宽政策，简政放权，多方集资，开阔发展卫生事业的路子，把卫生工作搞好。”从此医改启动，核心思路是放权让利、扩大医院自主权，基本上是复制国企改革的模式。
, 百拇医药
1992年9月，国务院下发的《关于深化卫生改革的几点意见》提到，拓宽卫生筹资渠道，完善补偿机制。鼓励采取部门和企业投资、单位自筹、个人集资、银行贷款、社团捐赠、建立基金等多种形式，多渠道筹集社会资金，用于卫生建设。遵循价值规律，改革医疗卫生服务价格体系，调整收费结构，保证基本医疗预防保健服务，放开特殊医疗预防保健服务价格。
1997年，《中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》发布，提出改革城镇职工医疗保障制度。建立社会统筹与个人账户相结合的医疗保险制度，逐步扩大覆盖面，为城镇全体劳动者提供基本医疗保障。保险费用由国家、用人单位和职工个人三方合理负担。职工社会医疗保险实行属地管理，同时政府要切实解决好医疗机构的补偿问题。积极稳妥地发展和完善合作医疗制度。要在政府的组织和领导下，坚持民办公助和自愿参加的原则。筹资以个人投入为主，集体扶持，政府适当支持。力争到2000年在农村多数地区建立起各种形式的合作医疗制度，并逐步提高社会化程度；有条件的地方可以逐步向社会医疗保险过渡。
, 百拇医药
1998年，《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》发布，决定在全国范围内进行城镇职工医疗保险制度改革。城镇所有用人单位，包括企业(国有企业、集体企业、外商投资企业、私营企业等)、机关、事业单位、社会团体、民办非企业单位及其职工，都要参加基本医疗保险。乡镇企业及其职工、城镇个体经济组织业主及其从业人员是否参加基本医疗保险，由各省、自治区、直辖市人民政府决定。
2000年，国务院体改办、国家计委、国家经贸委、财政部、劳动保障部、卫生部等八部门发布《关于城镇医药卫生体制改革的指导意见》，提出建立新的医疗机构分类管理制度。将医疗机构分为非营利性和营利性两类进行管理。非营利性医疗机构在医疗服务体系中占主导地位，享受相应的税收优惠政策。营利性医疗机构医疗服务价格放开，依法自主经营，照章纳税。解决当前存在的以药养医问题，必须切断医疗机构和药品营销之间的直接经济利益联系。要在逐步规范财政补助方式和调整医疗服务价格的基础上，把医院的门诊药房改为药品零售企业，独立核算、照章纳税。
2008年1月8日，卫生部党组书记、副部长高强透露，深化医药卫生体制改革的基本思路和政策框架已经形成，近期将广泛征求社会各方面意见。
2008年9月10日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，审议《关于深化医药卫生体制改革的意见》，决定再次向社会公开征求意见。 (王维波), 百拇医药
历经两年多时间的“长跑”，医改意见为13亿人看病就医描绘了一幅怎样的蓝图？透露了我国医药卫生发展的哪些“新”动向？就人们关注的这些问题，记者采访了曾参与《征求意见稿》讨论、起草的专家及业内人士。
政府主导
维护百姓健康政府责无旁贷
[医改意见]《征求意见稿》指出，要坚持政府主导，强化政府在基本医疗卫生制度中的责任，加强政府在制度、规划、筹资、服务、监管等方面的职责，维护公共医疗卫生的公益性，促进公平公正。同时明确要强化政府责任和投入，不断提高全民健康水平，促进社会和谐。
[新闻背景]上世纪80年代，我国曾一度对卫生医疗机构实行放权、让利、搞活，实行鼓励创收和自我发展的政策，以增加医疗服务供给，缓解“看病难、住院难、手术难”等突出矛盾。
, http://www.100md.com
但随之出现的是，政府投入不足，医疗机构趋利明显，医药费用迅速上涨，老百姓负担加重。据了解，我国卫生总费用由1980年的143.2亿元猛增到2006年的9843.3亿元，增长了68倍，同期政府和社会投入由78.8%下降到50.7%，个人支出由21.2%增加到49.3%。
[专家解读]国务院发展研究中心社会发展研究部部长葛延风：强化政府责任是《征求意见稿》中一个明确的方向。政府很好地肩负起规划的责任，医疗资源的布局就会更合理；政府投入责任不断强化，群众的医疗负担就会逐步降低。
倾向基层
完善医疗服务体系农村和社区是重点
[医改意见]《征求意见稿》提出，将建立农村三级医疗卫生服务网络，积极推进农村医疗卫生基础设施和能力建设，大力改善农村医疗卫生条件，提高医疗卫生服务质量。《征求意见稿》同时提出，完善以社区卫生服务为基础的新型城市医疗卫生服务体系。
, 百拇医药
[新闻背景]一些基层医院几天等一个病人，而病人在城市大医院却是几天也排不上号。大医院门庭若市，社区医院则门可罗雀。
医疗资源分布的不平衡，导致“看病难”突出。据了解，全国80%的医疗资源集中在大城市，其中30%又集中在大医院。农民缺医少药的状况还没有真正改变，不少群众长途跋涉，异地就医，增加了就医困难，也加大了经济负担。
[专家解读]中国中医科学院广安门医院肿瘤科主任林洪生：大力发展农村医疗服务体系和城市社区医疗服务体系，不仅是平衡卫生资源的分布，更重要的是有利于缓解老百姓“看病难”之苦。如果基层医疗机构、二级医院、三级医院都能明确分工，各司其职，一些多发病常见病在基层就能解决，老百姓就不用进大医院了。
但她同时表示，农村和基层卫生机构不仅要以方便、廉价吸引老百姓，保证服务质量、提升服务能力和水平更为关键。
全民覆盖
, http://www.100md.com
多层次的医疗保障体系覆盖城乡居民
[医改意见]《征求意见稿》指出，要加快建立和完善以基本医疗保障为主体，其他多种形式补充医疗保险和商业健康保险为补充，覆盖城乡居民的多层次医疗保障体系。城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗和城乡医疗救助共同组成基本医疗保障体系，分别覆盖城镇就业人口、城镇非就业人口、农村人口和城乡困难人群。
[新闻背景]我国44.8%的城镇人口和79.1%的农村人口没有任何医疗保障，绝大多数居民靠自费看病，承受着生理、心理和经济三重负担。2003年，中国农民的年人均收入为2622元，而平均一次住院要花去2236元。
因没有医疗保障，城乡低收入人群常常会因为经济负担过重而放弃住院。调查发现，城乡低收入人群应住院而未住院的比例达到41%。
2003年开始，国家组织在全国农村建立新型农村合作医疗制度，目前已覆盖全国农村地区90%以上的人口。与此同时，城镇居民基本医疗保险试点也已在200多个城市推开。城乡医疗救助制度也基本建立。
, 百拇医药
[专家解读]清华大学经济管理学院经济系主任白重恩：《征求意见稿》中最重要的内容之一就是健全医疗保障体系，并且也已经着手在做了。“这点确实抓住了问题的症结。因为医疗费用高，往往是一个人生病全家都被拖垮，如果有比较好的医疗保障体系，‘看病贵’就能有所缓解。这项制度是在看病就医方面给老百姓吃了一颗‘定心丸’。”
他说，新农合制度、城镇职工医疗保险、城镇居民医疗保险，这三者为实现医疗保障的全民覆盖奠定了基础。实现“全覆盖”关键还要逐步提高保障水平，更加有效地发挥功能。
均等化
城乡居民均享受公共卫生服务
[医改意见]《征求意见稿》明确政府在提供公共卫生和基本医疗服务中的主导地位。公共卫生服务主要通过政府筹资，向城乡居民均等化提供。健全城乡公共卫生服务体系，向城乡居民提供疾病防控、计划免疫、妇幼保健、健康教育等基本公共卫生服务。
, http://www.100md.com
[新闻背景]一段时间来，我国卫生工作中的“重医轻防”“重城轻乡”等弊端明显，我国基层公共卫生机构功能弱化，县级以下公共卫生机构只有三分之一能够维持正常运转，另有三分之一甚至瘫痪。2003年的“非典”暴露出我国公共卫生体系存在的严重缺陷。
[专家解读]葛延风：基本公共卫生服务的均等化，这意味着我国居民将不受年龄、地域、职业等限制，均能享受到同等的公共卫生服务。健全公共卫生服务体系，是实现“重治疗”向“重预防”转变的前提，坚持预防为主，是提高全民健康水平、提高卫生投入绩效的最重要手段。
公益性
为公立医院改革标定航向
[医改意见]《征求意见稿》提出，推进公立医院管理体制改革。从有利于强化公立医院公益性和政府有效监管出发，积极探索政事分开、管办分开的多种实现形式。同时明确，公立医院要遵循公益性质和社会效益原则，坚持以病人为中心，优化服务流程，规范用药检查和医疗行为，深化运行机制改革。
, http://www.100md.com
[新闻背景]公立医院是我国医疗机构的主体，但面临着经费不足、自谋生路的压力。据了解，目前政府每年投入约占公立医院经费的15%，其余部分都得靠挣钱自筹。
医院为了生存和发展，必然出现一些“趋利”行为，“公益性”弱化。一些公立医院中，药品收入占到了总收入的半壁江山。大处方、大检查等现象屡见不鲜。而且医院的趋利动机也在一定程度上导致了医患关系的紧张。
[专家解读]葛延风：坚持公立医院的“公益性”原则是《征求意见稿》一个明确的方向。“如果医院只想着赚钱、盈利，群众‘看病贵’问题就难以解决。”
他同时指出，由于公立医院的改革比较复杂，《征求意见稿》中提出了一个稳妥的做法，那就是近期先开展试点，然后通过实践、在总结经验的基础上找到符合国情的方案。
林洪生：作为一名医务人员，我支持公立医院坚持“公益性”。如果公立医院不用费心去自筹经费，医务人员就会有更多的精力投入到治疗病人、提高业务，也就会更多考虑患者的利益，医患关系也将得到缓解。
, 百拇医药
建立基本药物制度
减轻群众药费负担
[医改意见]《征求意见稿》中提出，建立国家基本药物制度。基本药物由国家实行招标定点生产或集中采购，直接配送，减少中间环节，在合理确定生产环节利润水平的基础上统一制定零售价，确保基本药物的生产供应，保障群众基本用药。
[新闻背景]成本只有几十元钱的药品，经过定价、销售等环节后，到患者手里可以高达几百元。近年来，药价虚高成为群众反映最强烈的问题之一。尽管多次降价，但老百姓感觉并不明显。据了解，2007年，在医药纠风专项治理工作中全国分3批降低了726个品种药品价格，降价金额达100亿元。
[专家解读]林洪生：生产环节的混乱无序和使用环节的不规范是导致药价虚高的重要原因。
建立国家基本药物制度，实行招标定点生产或集中采购，这将规范药品的生产，保障基本药物的供应，同时还将减少药品流通的中间环节，有利于挤掉药价中的水分。
, 百拇医药
同时，还要逐步改革以药补医的机制，切断医生、医院与药品销售商之间的利益链条，以降低老百姓的药费负担。
(周婷玉、王茜、顾瑞珍、吴晶、赵超)
资料链接
历次医改的主要内容
1980年之前，通过政府的统一规划、组织和大力投入，我国形成了包括医疗、预防、保健、康复、教学、科研等在内的比较完整的、布局合理的医疗卫生服务体系。在城市，形成了市、区两级医院和街道门诊部(所)组成的三级医疗服务及卫生防疫体系；在农村，形成了以县医院为龙头、以乡(镇)卫生院为枢纽、以村卫生室为基础的三级医疗预防保健网络。
1984年8月，卫生部起草了《关于卫生工作改革若干政策问题的报告》，提出“必须进行改革，放宽政策，简政放权，多方集资，开阔发展卫生事业的路子，把卫生工作搞好。”从此医改启动，核心思路是放权让利、扩大医院自主权，基本上是复制国企改革的模式。
, 百拇医药
1992年9月，国务院下发的《关于深化卫生改革的几点意见》提到，拓宽卫生筹资渠道，完善补偿机制。鼓励采取部门和企业投资、单位自筹、个人集资、银行贷款、社团捐赠、建立基金等多种形式，多渠道筹集社会资金，用于卫生建设。遵循价值规律，改革医疗卫生服务价格体系，调整收费结构，保证基本医疗预防保健服务，放开特殊医疗预防保健服务价格。
1997年，《中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》发布，提出改革城镇职工医疗保障制度。建立社会统筹与个人账户相结合的医疗保险制度，逐步扩大覆盖面，为城镇全体劳动者提供基本医疗保障。保险费用由国家、用人单位和职工个人三方合理负担。职工社会医疗保险实行属地管理，同时政府要切实解决好医疗机构的补偿问题。积极稳妥地发展和完善合作医疗制度。要在政府的组织和领导下，坚持民办公助和自愿参加的原则。筹资以个人投入为主，集体扶持，政府适当支持。力争到2000年在农村多数地区建立起各种形式的合作医疗制度，并逐步提高社会化程度；有条件的地方可以逐步向社会医疗保险过渡。
, 百拇医药
1998年，《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》发布，决定在全国范围内进行城镇职工医疗保险制度改革。城镇所有用人单位，包括企业(国有企业、集体企业、外商投资企业、私营企业等)、机关、事业单位、社会团体、民办非企业单位及其职工，都要参加基本医疗保险。乡镇企业及其职工、城镇个体经济组织业主及其从业人员是否参加基本医疗保险，由各省、自治区、直辖市人民政府决定。
2000年，国务院体改办、国家计委、国家经贸委、财政部、劳动保障部、卫生部等八部门发布《关于城镇医药卫生体制改革的指导意见》，提出建立新的医疗机构分类管理制度。将医疗机构分为非营利性和营利性两类进行管理。非营利性医疗机构在医疗服务体系中占主导地位，享受相应的税收优惠政策。营利性医疗机构医疗服务价格放开，依法自主经营，照章纳税。解决当前存在的以药养医问题，必须切断医疗机构和药品营销之间的直接经济利益联系。要在逐步规范财政补助方式和调整医疗服务价格的基础上，把医院的门诊药房改为药品零售企业，独立核算、照章纳税。
2008年1月8日，卫生部党组书记、副部长高强透露，深化医药卫生体制改革的基本思路和政策框架已经形成，近期将广泛征求社会各方面意见。
2008年9月10日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，审议《关于深化医药卫生体制改革的意见》，决定再次向社会公开征求意见。 (王维波), 百拇医药