农村药品代购：除弊兴利方有为
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问题不容忽视
强化监督管理
在农村两网建设中，确保农村群众安全用药、便宜用药、放心用药一直是相关政府部门努力追求的目标。而农村药品代购模式是目前农村药品供应网建设中的一种重要做法，在加强农村药品市场监管和保障群众用药安全等方面发挥了一定的积极作用。然而，从实际运行来看，农村药品代购工作的效果仍不甚理想，与实施代购的初衷仍有不小差距，其在制度、运行、监管和实际效果等方面尚有值得商讨的地方。
问题不容忽视
现行的农村药品代购模式，大多以行政推动，乡镇卫生院集中批发采购药品，再销售给所辖范围内的村卫生室、个体诊所。笔者认为，代购过程中存在的以下问题不容忽视。
, 百拇医药
部分乡镇卫生院的代购资格值得商榷 《药品管理法》对药品经营销售单位的条件作出了严格、明确、具体的规定，对于药品销售的仓储、保管、运输、销售等环节有着一系列的硬件和软件要求。目前，乡镇卫生院作为农村药品代购的主体单位，各项硬、软件条件与要求还存在不小的差距。对照《药品管理法》的规定，有的乡镇卫生院甚至远达不到经营药品的条件，也不可能取得《药品销售许可证》。严格意义上讲，不具备相应资格的乡镇卫生院作为农村药品代购的主体是违法的。
代购模式实质与市场竞争原则有所背离 市场经济的重要特征就是鼓励合法竞争，这样可在很大程度上避免价格垄断，提高管理服务水平。乡镇卫生院是县、镇、村三级医疗卫生网络中的重要环节，部分承担着区域内卫生管理的职能，在此前提下实施药品代购，乡镇卫生院既是政策执行者，更是利益获得者，其“垄断经营”条件基本具备，没有了竞争的压力，基层卫生室也丧失了比较选择权，以至于在稳定农村药品价格，保障服务质量甚至药品质量方面失去了制度基础。
药品质量在代购过程中难以得到保证 乡镇卫生院的主要职能是基本医疗和预防保健，人员结构以医疗、保健专业为主，具有正规药学专业背景的从业人员极少，从事药品工作的人员中不少人无学历、无职称。由于经济条件所限，很多乡镇卫生院药品仓储条件不符合规定，缺少必要的设备配置，且采购管理不规范，药品养护不到位等问题不同程度地存在，药品质量很难得到保证。从笔者接触和了解的一些乡镇卫生院来看，其中不少药品从业人员仅知道药价，识得药名，对于基本的药品知识知之甚少，药品仓库结构简单，药品仓储条件不尽如人意。
, 百拇医药
代购主体的逐利行为普遍 乡镇卫生院为辖区内卫生室代购药品的初衷是加强药品流通管理，方便群众用药，而各地在代购中加价或加收管理费的做法普遍存在。现行体制下的乡镇卫生院大多是自我发展、自负盈亏，目前其生存发展的压力普遍较大。同时，随着这几年民营化浪潮的袭卷，全国不少乡镇卫生院已改制成民有民营、国有民营，或者公私合营。尽管改革促进了卫生院综合效益的提升，但其民有、民营的性质很难回避。以上这些就注定了许多乡镇卫生院出于自身利益考虑追求利润最大化，代购过程中出现诸如随意加价、变相加价、强推强卖等情况难以避免，甚至以次充好、以假乱真等违法违规行为也有发生，在无形中增加了药品流通环节，增加了药品成本，也使群众看病贵的问题加剧。
强化监督管理
由此可见，加强农村药品代购工作势在必行。笔者就此提出以下几点建议：
严格加强购药渠道的监督管理 首先，应加强乡镇卫生院代购药品的软硬件条件建设，使其符合《药品管理法》的有关规定。对于乡镇卫生院的药品购进渠道，药品监管部门应在要求其严格依法做事的前提下，充分遵循市场原则，同时要积极履行监督管理的职责，确保负责代购的乡镇卫生院从合法、规范、实力强、信誉好的企业购进药品。另外，有关部门对乡镇卫生院的代购资格应实施动态管理，对购药渠道混乱的单位，应随时取消其代购资格，从源头上把住药品质量关。
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大力规范招标采购行为 建立包括药监、卫生、物价、工商以及卫生院和卫生室代表在内的招标工作小组，每年定期举行药品集中招标采购，对各药品经营企业的资质、价格、服务进行综合评估和统一招标，并及时公开、公布有关招标内容，广泛接受各界监督。通过公开招标确定一家或数家药品经营企业，签订合作协议，明确双方责任和义务。有关职能部门应主动介入，及时查处不符合规定的药品采购行为。
引入竞争机制实行动态管理 对于镇级代购点应建立健全竞争激励机制，可对辖区内卫生室、保健站、诊所实行划片管理。针对药品的委托代购，应面向辖区内所有乡镇卫生院招标，实现质优者中标。对其代购资格实行动态管理，围绕药品质量、价格、服务等基本条件，对负责药品代购的单位进行评议，对不符合要求的单位，取消其代购资格，这样可促使各代购单位努力在价格、服务、管理上进行竞争，有利于药品代购工作的稳定有序推进。
严厉打击不当谋利行为 2002年国务院下发的《关于进一步加强农村卫生工作的决定》明确指出，“乡(镇)卫生院为村级卫生机构统一代购药品，代购方不得以谋利为目的。”因此，在药品代购行为中，除委托与被委托双方合理分担必要的代购费用外，严禁对药品加价。如果发生不合理加价，要严格按涉嫌营利性销售药品查处。药监部门应从实际出发，与物价部门联手加强代购药品的价格监督，在实行乡村卫生服务一体化的地方，一般代购药品不得加价；在未实行乡村卫生服务一体化的地方，应明确加价空间。
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农村药品配送式供应可供参考 笔者以为，在农村建立一套上下协调、突出竞争、严格监管、保障服务的药品配送式供应模式，既可以解决中间环节过多层层加价的问题，又可以解决仓储运输条件不足、购药渠道混乱等问题，更有利于有关部门加强对购药源头的监管，保证人民群众用药安全。
一是建立组织、健全制度。由地方政府牵头，建立包括药监、卫生、工商、物价、财政、广电等政府部门，以及镇卫生院、村卫生室代表在内的地方药品配送工作委员会，明确各自职责。对于集中招标确定供应企业的重要决策，要建立一套详细科学的议事规则和操作办法。要建立健全药品供应环节监督管理的制度，畅通举报投诉渠道，确保涉及药品供应工作的每个环节都有监督。
二是鼓励竞争、规范操作。代购药品事关重大，在其运行管理的制度设计上必须严密科学，否则很可能会造成暗箱操作，滋生腐败。因此，在决策议事、运行操作、监督检查的环节上，必须始终坚持公开透明、鼓励竞争、规范有序的原则。比如在招标确定供应企业时，应该坚持公开招标，选择声誉好、产品质优价廉的企业。供应企业最好要有两家以上，这样便于相互竞争，实行优胜劣汰，促进药品供应质量和服务的提升。要发动媒体、群众和社会各界加强对药品供应环节的监督，营造全社会共同关注的舆论监督氛围。
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三是方便快捷、体现服务。药品配送机制建立后，供货企业可酌情定期不定期直接送货上门，遇有特殊药品和紧急问题要随叫随到，保证时限。也可以以镇为单位，每旬按需求进行集中配送上门。整个过程要体现方便、快捷和服务。用户对于供货企业的评价可作为来年重新招标的重要依据，这样就强化了对供货企业的监督和制约。
四是严格监管、定期考核。有关部门要主动介入到药品供应的各个环节，通过定期检查、不定期抽查以及举报检查等方法，大力加强对药源、质量、价格等方面的监管，及时发现并查处违法违规案件。要定期对供药企业进行考核，实行优胜劣汰，将竞争机制引入药品配送企业审批过程，不分所有制性质，不分本地外地，严格按软、硬件条件及信誉审批与考核。要建立新闻发布、信息通报等制度，及时公布运行情况，对服务不周到、质量出问题、价格不合理的企业，除发挥市场调节作用外，还需加大处罚力度，并及时向社会曝光。(作者单位：江苏省宝应县食品药品监管局)
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□张正军, 百拇医药
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问题不容忽视
强化监督管理
在农村两网建设中，确保农村群众安全用药、便宜用药、放心用药一直是相关政府部门努力追求的目标。而农村药品代购模式是目前农村药品供应网建设中的一种重要做法，在加强农村药品市场监管和保障群众用药安全等方面发挥了一定的积极作用。然而，从实际运行来看，农村药品代购工作的效果仍不甚理想，与实施代购的初衷仍有不小差距，其在制度、运行、监管和实际效果等方面尚有值得商讨的地方。
问题不容忽视
现行的农村药品代购模式，大多以行政推动，乡镇卫生院集中批发采购药品，再销售给所辖范围内的村卫生室、个体诊所。笔者认为，代购过程中存在的以下问题不容忽视。
, 百拇医药
部分乡镇卫生院的代购资格值得商榷 《药品管理法》对药品经营销售单位的条件作出了严格、明确、具体的规定，对于药品销售的仓储、保管、运输、销售等环节有着一系列的硬件和软件要求。目前，乡镇卫生院作为农村药品代购的主体单位，各项硬、软件条件与要求还存在不小的差距。对照《药品管理法》的规定，有的乡镇卫生院甚至远达不到经营药品的条件，也不可能取得《药品销售许可证》。严格意义上讲，不具备相应资格的乡镇卫生院作为农村药品代购的主体是违法的。
代购模式实质与市场竞争原则有所背离 市场经济的重要特征就是鼓励合法竞争，这样可在很大程度上避免价格垄断，提高管理服务水平。乡镇卫生院是县、镇、村三级医疗卫生网络中的重要环节，部分承担着区域内卫生管理的职能，在此前提下实施药品代购，乡镇卫生院既是政策执行者，更是利益获得者，其“垄断经营”条件基本具备，没有了竞争的压力，基层卫生室也丧失了比较选择权，以至于在稳定农村药品价格，保障服务质量甚至药品质量方面失去了制度基础。
药品质量在代购过程中难以得到保证 乡镇卫生院的主要职能是基本医疗和预防保健，人员结构以医疗、保健专业为主，具有正规药学专业背景的从业人员极少，从事药品工作的人员中不少人无学历、无职称。由于经济条件所限，很多乡镇卫生院药品仓储条件不符合规定，缺少必要的设备配置，且采购管理不规范，药品养护不到位等问题不同程度地存在，药品质量很难得到保证。从笔者接触和了解的一些乡镇卫生院来看，其中不少药品从业人员仅知道药价，识得药名，对于基本的药品知识知之甚少，药品仓库结构简单，药品仓储条件不尽如人意。
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代购主体的逐利行为普遍 乡镇卫生院为辖区内卫生室代购药品的初衷是加强药品流通管理，方便群众用药，而各地在代购中加价或加收管理费的做法普遍存在。现行体制下的乡镇卫生院大多是自我发展、自负盈亏，目前其生存发展的压力普遍较大。同时，随着这几年民营化浪潮的袭卷，全国不少乡镇卫生院已改制成民有民营、国有民营，或者公私合营。尽管改革促进了卫生院综合效益的提升，但其民有、民营的性质很难回避。以上这些就注定了许多乡镇卫生院出于自身利益考虑追求利润最大化，代购过程中出现诸如随意加价、变相加价、强推强卖等情况难以避免，甚至以次充好、以假乱真等违法违规行为也有发生，在无形中增加了药品流通环节，增加了药品成本，也使群众看病贵的问题加剧。
强化监督管理
由此可见，加强农村药品代购工作势在必行。笔者就此提出以下几点建议：
严格加强购药渠道的监督管理 首先，应加强乡镇卫生院代购药品的软硬件条件建设，使其符合《药品管理法》的有关规定。对于乡镇卫生院的药品购进渠道，药品监管部门应在要求其严格依法做事的前提下，充分遵循市场原则，同时要积极履行监督管理的职责，确保负责代购的乡镇卫生院从合法、规范、实力强、信誉好的企业购进药品。另外，有关部门对乡镇卫生院的代购资格应实施动态管理，对购药渠道混乱的单位，应随时取消其代购资格，从源头上把住药品质量关。
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大力规范招标采购行为 建立包括药监、卫生、物价、工商以及卫生院和卫生室代表在内的招标工作小组，每年定期举行药品集中招标采购，对各药品经营企业的资质、价格、服务进行综合评估和统一招标，并及时公开、公布有关招标内容，广泛接受各界监督。通过公开招标确定一家或数家药品经营企业，签订合作协议，明确双方责任和义务。有关职能部门应主动介入，及时查处不符合规定的药品采购行为。
引入竞争机制实行动态管理 对于镇级代购点应建立健全竞争激励机制，可对辖区内卫生室、保健站、诊所实行划片管理。针对药品的委托代购，应面向辖区内所有乡镇卫生院招标，实现质优者中标。对其代购资格实行动态管理，围绕药品质量、价格、服务等基本条件，对负责药品代购的单位进行评议，对不符合要求的单位，取消其代购资格，这样可促使各代购单位努力在价格、服务、管理上进行竞争，有利于药品代购工作的稳定有序推进。
严厉打击不当谋利行为 2002年国务院下发的《关于进一步加强农村卫生工作的决定》明确指出，“乡(镇)卫生院为村级卫生机构统一代购药品，代购方不得以谋利为目的。”因此，在药品代购行为中，除委托与被委托双方合理分担必要的代购费用外，严禁对药品加价。如果发生不合理加价，要严格按涉嫌营利性销售药品查处。药监部门应从实际出发，与物价部门联手加强代购药品的价格监督，在实行乡村卫生服务一体化的地方，一般代购药品不得加价；在未实行乡村卫生服务一体化的地方，应明确加价空间。
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农村药品配送式供应可供参考 笔者以为，在农村建立一套上下协调、突出竞争、严格监管、保障服务的药品配送式供应模式，既可以解决中间环节过多层层加价的问题，又可以解决仓储运输条件不足、购药渠道混乱等问题，更有利于有关部门加强对购药源头的监管，保证人民群众用药安全。
一是建立组织、健全制度。由地方政府牵头，建立包括药监、卫生、工商、物价、财政、广电等政府部门，以及镇卫生院、村卫生室代表在内的地方药品配送工作委员会，明确各自职责。对于集中招标确定供应企业的重要决策，要建立一套详细科学的议事规则和操作办法。要建立健全药品供应环节监督管理的制度，畅通举报投诉渠道，确保涉及药品供应工作的每个环节都有监督。
二是鼓励竞争、规范操作。代购药品事关重大，在其运行管理的制度设计上必须严密科学，否则很可能会造成暗箱操作，滋生腐败。因此，在决策议事、运行操作、监督检查的环节上，必须始终坚持公开透明、鼓励竞争、规范有序的原则。比如在招标确定供应企业时，应该坚持公开招标，选择声誉好、产品质优价廉的企业。供应企业最好要有两家以上，这样便于相互竞争，实行优胜劣汰，促进药品供应质量和服务的提升。要发动媒体、群众和社会各界加强对药品供应环节的监督，营造全社会共同关注的舆论监督氛围。
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三是方便快捷、体现服务。药品配送机制建立后，供货企业可酌情定期不定期直接送货上门，遇有特殊药品和紧急问题要随叫随到，保证时限。也可以以镇为单位，每旬按需求进行集中配送上门。整个过程要体现方便、快捷和服务。用户对于供货企业的评价可作为来年重新招标的重要依据，这样就强化了对供货企业的监督和制约。
四是严格监管、定期考核。有关部门要主动介入到药品供应的各个环节，通过定期检查、不定期抽查以及举报检查等方法，大力加强对药源、质量、价格等方面的监管，及时发现并查处违法违规案件。要定期对供药企业进行考核，实行优胜劣汰，将竞争机制引入药品配送企业审批过程，不分所有制性质，不分本地外地，严格按软、硬件条件及信誉审批与考核。要建立新闻发布、信息通报等制度，及时公布运行情况，对服务不周到、质量出问题、价格不合理的企业，除发挥市场调节作用外，还需加大处罚力度，并及时向社会曝光。(作者单位：江苏省宝应县食品药品监管局)
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□张正军, 百拇医药