让“走票”远离医药市场 ——治理“走票”行为的法规制度建议
为进一步强化药品生产、流通过程的监督管理，严厉打击挂靠经营及“走票”等违法行为，今年6月，国家食品药品监管局发布了《关于规范药品购销活动中票据管理有关问题的通知》，要求各省(区、市)食品药品监管局加强对药品购销活动中票据管理的监管工作，并对企业药品购销中的票据管理进行检查。有业内专家认为，此举将有效打击躲藏在合法外衣下的挂靠经营及‘走票’等行为。但实践中，药品挂靠经营及“走票”行为仍屡禁不止，严重威胁着广大人民群众用药安全。为此，本版今日从建立健全法规制度的层面，对药品挂靠经营和“走票”行为进行了深入探讨，希望这些观点对监管部门彻底根治这一顽疾有所帮助。
编者按：
□江西省景德镇市食品药品监管局 王张明
话题背景
什么是“走票” 所谓“走票”是指一些没有药品经营资质，但掌握较固定的销售渠道和药品来源的自然人，通过挂靠合法药品经营企业，在支付一定额度的税款或“管理费”之后，将自身药品经营行为“正当化”的活动。
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“走票”的本质 其本质是没有药品经营资质的自然人使用合法企业的证照、票据进行的无证经营活动。
“走票”行为破坏我国正常的医药市场秩序，是我国药品监管中的难题。要想从法规制度层面有效打击“走票”行为，消除“走票”形成的土壤，必须深入了解“走票”行为产生的原因。
“走票”形成原因分析
一、“走票”行为产生的内因
利益是“走票”行为产生的最根本内因，正如马克思所言：“一旦有适当的利润，资本就大胆起来。如果有百分之十的利润，它就保证被到处使用；有百分之二十的利润，它就活跃起来；有百分之五十的利润，它就铤而走险；为了百分之一百的利润，它就敢践踏一切的人间法律；有百分之三百的利润，它就敢犯任何罪行，甚至冒绞首的危险。”
首先，药品生产企业可通过向“走票”者提供药品，达到增加其药品销量的目的，企业无需支付任何业务员费用，只需向其提供相关证照复印件及票据，就可扩大其产品的销售范围与数量。
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其次，药品经营企业不需经过药品购进、验收、库存、销售，仅通过向“走票”者提供证照复印件、发票等材料，就能从中获得可观的“走票”收益，这便是缘何提供“走票”的经营企业愈演愈烈，甚至出现了专门“走票”公司的原因。
第三，“走票”者通过“走票”企业提供的证照复印件、发票等材料，使自己无证经营药品的行为“合法化”，“走票”者从药品购销中获得巨大的利益,利润约在百分之五十至百分之三百之间。
第四，“走票”所销售的药品，大部分是“做临床”的。“做临床”指的是药品经营者按医生使用其药品的数量给予一定现金回扣的行为，其目的是为了让医生多用其经营的药品，从而获得更多的利益。部分医德缺失的医生为了获取回扣，往往偏爱使用这些药品，甚至为了多得回扣，将患者可用可不用的药品、无用的药品也开给患者。这样从生产厂家到经营公司，从“走票”者到临床医生，就形成了一个完整的利益链条。
二、“走票”行为产生的外因
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首先，我国医药市场竞争激烈。目前，我国药品生产、经营企业结构不合理，虽然全面实施GMP和GSP认证，淘汰了一批落后企业，但医药企业多、小、散、乱的问题仍未根本解决，具有国际竞争能力的龙头企业仍然十分缺乏，为了生存和谋取利益，违法违规行为就应运而生了。另外，不法分子的“走票”行为实质为个人无证经营行为，其经营灵活性大，经营方式多样，由于目前医疗机构购进的药品均为“招标”品种，小型经营公司很难中标，即使中标医疗机构购进了他们经营的药品，药品使用量也远远低于“做临床”的药品量，而“做临床”的药品恰恰是“走票”的主角。
其次，“走票”行为较隐蔽，不易被监管。由于“走票”行为依托的是有经营资质公司的证照、发票，以及电脑打印的销售出库单等材料，从表面上看与正常的药品购销活动十分相似，加上药品监管部门监管力量相对不足和监管手段简单落后等原因，“走票”行为较难被发现。另外，“走票”行为即使被发现，固定证据也十分不足。“走票”行为确定的关键是经营公司未购入并销售过“走票”药品，在调查取证过程中需要经营公司的配合。由于经营公司大多为外地公司，取证需赴企业所在地外调，这大大增加了监管成本。而且在“走票”中，“走票”者和经营公司为利益共同体，一旦药品监管部门掌握证据，不但“走票”者要为其无证经营药品接受处罚，经营公司也要为其出租出借证照的行为接受相应处罚。由于利益的一致性，“走票”公司往往会极力维护“走票”者，隐瞒相应证据或拒不提供相应材料。
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第三，对药品从业人员管理力度不够。目前的法律法规对药品从业人员管理力度不够，存在药品从业人员准入门槛太低、药品从业人员继续教育和再培训无规范、药品从业人员流动的管理规章缺失等问题，为“走票”者混入药品从业人员队伍提供了方便。
第四，药价虚高。许多成本并不高的药品，却能够取得最高限价远高于其成本的价格批文，这里的最高限价就为“走票”者获取高额利润开了合法之门。而“走票”者所经营的药品只要价格不高于最高限价就可以避开物价部门的检查，“合法”地获取高额的利润。
第五，地方保护主义所致。“走票”行为虽然隐蔽，但并不是隐于无形，某些地方为促进本地企业发展，保护本地企业利益，搞活本地经济，对提供“走票”的生产企业、经营企业予以保护，即使发现其有向“走票”者出租、出借证照行为也不予追究，甚至在外地药品监管部门调查时也尽量为企业提供庇护。在这种情况下，企业就可毫无顾忌地放开手脚，为不法分子“走票”行为提供方便。
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治理“走票”行为法规建议
一、 打断“走票”利益链条
通过分析“走票”产生的原因，我们知道利益是它产生的内因，也是最根本的原因，从生产厂家到经营公司，从“走票”者到临床医生，形成了一个完整的利益链条，也完成了药品购销直至使用于消费者的全程链条。只有打断这根利益链条，才能有效遏制“走票”行为，消除“走票”形成的内因，从根本上杜绝“走票”行为。为此，笔者建议：
首先，加大对“走票”者提供便利的药品生产、经营企业的处罚力度，即对向“走票”者提供证照复印件、法人委托书及相关票据和发票的药品生产、经营企业，设立严格的法律责任。目前，对企业为“走票”者提供证照及票据的行为，处罚的依据是《药品管理法》第八十二条“……没收违法所得，并处违法所得一倍以上三倍以下的罚款；没有违法所得的，处二万元以上十万元以下的罚款；情节严重的，并吊销卖方、出租方、出借方的《药品生产许可证》、《药品经营许可证》、《医疗机构制剂许可证》或者撤销药品批准证明文件；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。此条在设置上，笔者认为有不妥之处。有违法所得的，没收违法所得，并处1到3倍罚款，但没有违法所得的却要处2万元以上10万元以下的罚款，这样就让不法分子有空可钻，他们只要做一个假合同，将违法所得控制在几百元到千元不等，即使不法行为被发现，按法律规定来处理，罚没款加起来也不超过几千元，这种处罚力度较之违法所得的利益是微不足道的，不足以威慑不法分子。
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笔者建议将该条修改为：“没有违法所得或违法所得不超过1万元的，处2万元以上10万元以下罚款；违法所得超过1万元的，处2倍以上5倍以下罚款……”这样就加大了对源头的处罚力度，起到了很好的威慑作用。同时可设立“……对 ‘走票’行为提供方便的药品生产、经营企业，处不少于3个月停产停业整顿处罚……”。这样不但从经济上对企业给予处罚，而且从资格上给予限制，以此杜绝企业向“走票”者提供方便。
其次，加大对“走票”者的处罚力度。在“走票”行为中，“走票”者是联系整个利益链条的关键人，也是“走票”行为的组织者和实行者，对“走票”者的处罚应加大力度，使其对实施“走票”行为所需承担的法律责任望而生畏。
“走票”行为一经查实后，目前对其处罚是依据《药品管理法》第七十三条“……没收违法生产、销售的药品和违法所得，并处违法生产、销售的药品货值金额2倍以上5倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”笔者建议，对实施“走票”者加大处罚力度，具体条款可设立为“……没收违法生产、销售的药品和违法所得，违法所得在1万元以下的，处以1万元以上5万元以下的罚款，违法所得在1万元以上的，处以货值金额2倍以上5倍以下的罚款……”。其目的是在加大经济罚力度的同时并处以资格罚，即增加规定取消“走票”者终生经营药品的资格。
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第三，设立对收受“回扣”医生的处罚。“走票”的药品往往是“做临床”的，医生使用这些药品可以按比例提取一定的好处费。医生是这个利益链条上的最终一环，也是关键的一环，“走票”的药品只有使用出去后才能产生利益，所以设立对收受“回扣”医生的处罚对打断“过票”利益链条十分必要。
二、消除“走票”存在土壤
“走票”的产生是内因和外因相互推动的结果，为有效遏制“走票”行为，笔者建议在打断“走票”利益链条的基础上，对促进“走票”行为的外因也应健全相应法规制度，消除“走票”存在的土壤。
首先，设立药品购销人员管理相关规定。设立药品购销人员管理相关规定，具体包括：建立药品从业人员的信息管理系统，建立健全药品从业人员监管网络平台，建立药品从业人员的诚信档案，建立药品从业人员的教育培训机制等。
其次，合理设立药品价格批文，做到药品的质价相符。许多成本并不高的药品，却能够取得最高限价远高于其成本的价格批文，这就为“走票”者获得高额利润开了合法之门。有关部门应明确药品的定价程序流程，在保证企业合理利润的基础上，制定合理的最高限价，使企业销售的药品质价相符。
第三，完善法律规定，消除地方保护。药品监管部门或其执法人员明知或应当知道辖区内药品生产企业、经营企业为“走票”者提供方便，从事出租、出借证照活动而不查处或不作为的，应对其予以一定的处罚，以促使地方保护主义的消除。这就需要有关部门从法规制度上明确药品监管部门及相关责任人员对“走票”行为不作为的法律责任，以此规范“走票”行为的查处。, http://www.100md.com
编者按：
□江西省景德镇市食品药品监管局 王张明
话题背景
什么是“走票” 所谓“走票”是指一些没有药品经营资质，但掌握较固定的销售渠道和药品来源的自然人，通过挂靠合法药品经营企业，在支付一定额度的税款或“管理费”之后，将自身药品经营行为“正当化”的活动。
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“走票”的本质 其本质是没有药品经营资质的自然人使用合法企业的证照、票据进行的无证经营活动。
“走票”行为破坏我国正常的医药市场秩序，是我国药品监管中的难题。要想从法规制度层面有效打击“走票”行为，消除“走票”形成的土壤，必须深入了解“走票”行为产生的原因。
“走票”形成原因分析
一、“走票”行为产生的内因
利益是“走票”行为产生的最根本内因，正如马克思所言：“一旦有适当的利润，资本就大胆起来。如果有百分之十的利润，它就保证被到处使用；有百分之二十的利润，它就活跃起来；有百分之五十的利润，它就铤而走险；为了百分之一百的利润，它就敢践踏一切的人间法律；有百分之三百的利润，它就敢犯任何罪行，甚至冒绞首的危险。”
首先，药品生产企业可通过向“走票”者提供药品，达到增加其药品销量的目的，企业无需支付任何业务员费用，只需向其提供相关证照复印件及票据，就可扩大其产品的销售范围与数量。
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其次，药品经营企业不需经过药品购进、验收、库存、销售，仅通过向“走票”者提供证照复印件、发票等材料，就能从中获得可观的“走票”收益，这便是缘何提供“走票”的经营企业愈演愈烈，甚至出现了专门“走票”公司的原因。
第三，“走票”者通过“走票”企业提供的证照复印件、发票等材料，使自己无证经营药品的行为“合法化”，“走票”者从药品购销中获得巨大的利益,利润约在百分之五十至百分之三百之间。
第四，“走票”所销售的药品，大部分是“做临床”的。“做临床”指的是药品经营者按医生使用其药品的数量给予一定现金回扣的行为，其目的是为了让医生多用其经营的药品，从而获得更多的利益。部分医德缺失的医生为了获取回扣，往往偏爱使用这些药品，甚至为了多得回扣，将患者可用可不用的药品、无用的药品也开给患者。这样从生产厂家到经营公司，从“走票”者到临床医生，就形成了一个完整的利益链条。
二、“走票”行为产生的外因
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首先，我国医药市场竞争激烈。目前，我国药品生产、经营企业结构不合理，虽然全面实施GMP和GSP认证，淘汰了一批落后企业，但医药企业多、小、散、乱的问题仍未根本解决，具有国际竞争能力的龙头企业仍然十分缺乏，为了生存和谋取利益，违法违规行为就应运而生了。另外，不法分子的“走票”行为实质为个人无证经营行为，其经营灵活性大，经营方式多样，由于目前医疗机构购进的药品均为“招标”品种，小型经营公司很难中标，即使中标医疗机构购进了他们经营的药品，药品使用量也远远低于“做临床”的药品量，而“做临床”的药品恰恰是“走票”的主角。
其次，“走票”行为较隐蔽，不易被监管。由于“走票”行为依托的是有经营资质公司的证照、发票，以及电脑打印的销售出库单等材料，从表面上看与正常的药品购销活动十分相似，加上药品监管部门监管力量相对不足和监管手段简单落后等原因，“走票”行为较难被发现。另外，“走票”行为即使被发现，固定证据也十分不足。“走票”行为确定的关键是经营公司未购入并销售过“走票”药品，在调查取证过程中需要经营公司的配合。由于经营公司大多为外地公司，取证需赴企业所在地外调，这大大增加了监管成本。而且在“走票”中，“走票”者和经营公司为利益共同体，一旦药品监管部门掌握证据，不但“走票”者要为其无证经营药品接受处罚，经营公司也要为其出租出借证照的行为接受相应处罚。由于利益的一致性，“走票”公司往往会极力维护“走票”者，隐瞒相应证据或拒不提供相应材料。
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第三，对药品从业人员管理力度不够。目前的法律法规对药品从业人员管理力度不够，存在药品从业人员准入门槛太低、药品从业人员继续教育和再培训无规范、药品从业人员流动的管理规章缺失等问题，为“走票”者混入药品从业人员队伍提供了方便。
第四，药价虚高。许多成本并不高的药品，却能够取得最高限价远高于其成本的价格批文，这里的最高限价就为“走票”者获取高额利润开了合法之门。而“走票”者所经营的药品只要价格不高于最高限价就可以避开物价部门的检查，“合法”地获取高额的利润。
第五，地方保护主义所致。“走票”行为虽然隐蔽，但并不是隐于无形，某些地方为促进本地企业发展，保护本地企业利益，搞活本地经济，对提供“走票”的生产企业、经营企业予以保护，即使发现其有向“走票”者出租、出借证照行为也不予追究，甚至在外地药品监管部门调查时也尽量为企业提供庇护。在这种情况下，企业就可毫无顾忌地放开手脚，为不法分子“走票”行为提供方便。
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治理“走票”行为法规建议
一、 打断“走票”利益链条
通过分析“走票”产生的原因，我们知道利益是它产生的内因，也是最根本的原因，从生产厂家到经营公司，从“走票”者到临床医生，形成了一个完整的利益链条，也完成了药品购销直至使用于消费者的全程链条。只有打断这根利益链条，才能有效遏制“走票”行为，消除“走票”形成的内因，从根本上杜绝“走票”行为。为此，笔者建议：
首先，加大对“走票”者提供便利的药品生产、经营企业的处罚力度，即对向“走票”者提供证照复印件、法人委托书及相关票据和发票的药品生产、经营企业，设立严格的法律责任。目前，对企业为“走票”者提供证照及票据的行为，处罚的依据是《药品管理法》第八十二条“……没收违法所得，并处违法所得一倍以上三倍以下的罚款；没有违法所得的，处二万元以上十万元以下的罚款；情节严重的，并吊销卖方、出租方、出借方的《药品生产许可证》、《药品经营许可证》、《医疗机构制剂许可证》或者撤销药品批准证明文件；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。此条在设置上，笔者认为有不妥之处。有违法所得的，没收违法所得，并处1到3倍罚款，但没有违法所得的却要处2万元以上10万元以下的罚款，这样就让不法分子有空可钻，他们只要做一个假合同，将违法所得控制在几百元到千元不等，即使不法行为被发现，按法律规定来处理，罚没款加起来也不超过几千元，这种处罚力度较之违法所得的利益是微不足道的，不足以威慑不法分子。
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笔者建议将该条修改为：“没有违法所得或违法所得不超过1万元的，处2万元以上10万元以下罚款；违法所得超过1万元的，处2倍以上5倍以下罚款……”这样就加大了对源头的处罚力度，起到了很好的威慑作用。同时可设立“……对 ‘走票’行为提供方便的药品生产、经营企业，处不少于3个月停产停业整顿处罚……”。这样不但从经济上对企业给予处罚，而且从资格上给予限制，以此杜绝企业向“走票”者提供方便。
其次，加大对“走票”者的处罚力度。在“走票”行为中，“走票”者是联系整个利益链条的关键人，也是“走票”行为的组织者和实行者，对“走票”者的处罚应加大力度，使其对实施“走票”行为所需承担的法律责任望而生畏。
“走票”行为一经查实后，目前对其处罚是依据《药品管理法》第七十三条“……没收违法生产、销售的药品和违法所得，并处违法生产、销售的药品货值金额2倍以上5倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”笔者建议，对实施“走票”者加大处罚力度，具体条款可设立为“……没收违法生产、销售的药品和违法所得，违法所得在1万元以下的，处以1万元以上5万元以下的罚款，违法所得在1万元以上的，处以货值金额2倍以上5倍以下的罚款……”。其目的是在加大经济罚力度的同时并处以资格罚，即增加规定取消“走票”者终生经营药品的资格。
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第三，设立对收受“回扣”医生的处罚。“走票”的药品往往是“做临床”的，医生使用这些药品可以按比例提取一定的好处费。医生是这个利益链条上的最终一环，也是关键的一环，“走票”的药品只有使用出去后才能产生利益，所以设立对收受“回扣”医生的处罚对打断“过票”利益链条十分必要。
二、消除“走票”存在土壤
“走票”的产生是内因和外因相互推动的结果，为有效遏制“走票”行为，笔者建议在打断“走票”利益链条的基础上，对促进“走票”行为的外因也应健全相应法规制度，消除“走票”存在的土壤。
首先，设立药品购销人员管理相关规定。设立药品购销人员管理相关规定，具体包括：建立药品从业人员的信息管理系统，建立健全药品从业人员监管网络平台，建立药品从业人员的诚信档案，建立药品从业人员的教育培训机制等。
其次，合理设立药品价格批文，做到药品的质价相符。许多成本并不高的药品，却能够取得最高限价远高于其成本的价格批文，这就为“走票”者获得高额利润开了合法之门。有关部门应明确药品的定价程序流程，在保证企业合理利润的基础上，制定合理的最高限价，使企业销售的药品质价相符。
第三，完善法律规定，消除地方保护。药品监管部门或其执法人员明知或应当知道辖区内药品生产企业、经营企业为“走票”者提供方便，从事出租、出借证照活动而不查处或不作为的，应对其予以一定的处罚，以促使地方保护主义的消除。这就需要有关部门从法规制度上明确药品监管部门及相关责任人员对“走票”行为不作为的法律责任，以此规范“走票”行为的查处。, http://www.100md.com