该不该为困难户代缴罚款？
 |
法亦容情
图/朱天明
新闻回顾
河南省西峡县米坪镇董某开的一家个体诊所，因使用假复方甘草片被该县药监部门查处。在罚单开出后，当地遭遇了百年不遇的洪涝灾害，董某的诊所被洪水冲毁，全家只能住在临时搭建的草棚里。面对此情此景，西峡县食品药品监管局研究决定：一、董某因使用假复方甘草片而给予的罚没款由局班子成员代缴。二、号召全局人员向董某捐款捐物，确保他全家度过难关。
(详细报道见中国医药报4月10日8版)
讨论话题一：
如何看待为困难户代缴罚款的行为？
四川省眉山食品药品监管局邓代江：
, http://www.100md.com
行政处罚中涉及的“罚款”，顾名思义，这里的“款”应是“罚”的深度，而“罚”则是“款”的尺度，也就是说，如果没有罚款带来的“伤痛”，就不会有痛改前非的“深度”，而依法缴纳罚款其实就是一个端正态度、改正错误的认知过程，也是彻底整改、回归守法的最好表现。因此，在董某对其处罚内容无异议的情况下，必须如期履行，不能因其他外界因素干扰(如经济困难、自然灾害等)而改变(或废弃)《行政处罚决定书》中的相关法定要素(如被处罚主体、处罚内容、罚款金额等)，除非《行政处罚决定书》被法院驳回并判定重新调查的诉讼情况，否则，被处罚对象将面临逾期加处罚款，直至强制执行的更加严厉制裁(《行政处罚法》第五十一条)。这种带惩罚性的追加处罚不受任何因素影响。即或被处罚对象有“从轻”或“减轻”的法定情节，都应凭事实与证据来说话。只有这样，才能显现“以事实为依据，以法律为准绳”的执法理念，才能体现“法律面前人人平等”的法制原则。
西峡县局为董某代缴罚款的做法欠妥。一、提倡“捐款”但也要坚持“罚款”。从报道中得知，董某一直极不配合执法，法律意识淡薄。西峡县局为其代缴罚款并积极进行捐助后，董某有了“彻底”改变。我认为，当事人态度的快速转变，除了西峡县局人员的真情捐款所至以外，还有一种身处危难之时得到政府(或他人)关心与援助的“感激”之情，是一种真实的情感表白，是“捐款”的感化，而不是“罚款”的教化；是“临时”的感动，而不是“长久”的行动。因此，要触及其灵魂深处，让其长期遵纪守法，还需用法律来“进化”其思想，用真情来“洗涮”其心灵，用罚款来“规范”其经营。唯有如此，才是“摆脱困境”的长远之计，也是对董某最好的关爱。二、名为“代缴”实为“免除”。西峡县局此举无论从形式上还是内容上，都已经改变了行政处罚应有的法律效力。进一步讲，西峡县局用“代缴罚款”的形式免除了董某使用假药的法律责任，让违法者得不到“应受之罚”，这样做达不到惩戒的目的。三、根据《民法通则》第六十六条规定，西峡县局为董某代缴罚款的行为，应属于“无权代理”的行为。根据“无权代理”的法律规定，西峡县局的“好心”未必能够办成“好事”。四、罚没款是董某因违法之后的“应受之罚”，局班子成员没有必要为其“埋单”。类似情况执法部门其实常会遇到，面对更多像董某一样的被处罚对象，又该怎么办呢？
, 百拇医药
江西省宜春市食品药品监管局孙文：
行政处罚案件执行情况的好坏，不应仅从罚没款到位的角度去衡量，西峡县局正是走进了这样一个误区。在当事人确有困难，无力履行的情况下，根据合理和人道的原则，可以由当事人申请或是案件承办人(执行人)提出，经案件审理委员会审议，对该行政处罚作出终止执行的决议。西峡县局的代缴罚款在某种程度上与行政强制执行中的代履行有相似之处。但是，代履行所产生的费用最终仍由执行单位向义务人收取，在义务人董某连基本生活都困难的情况下，代履行也就失去了意义。而且代履行的前提是行政强制执行程序的触发，在本案中，强制执行应交由人民法院执行，而实际西峡县局并未向法院提请强制执行。
江西省九江市食品药品监管局周峰：
西峡县局为董某代缴罚款的行为只是在行政执法过程中发生的个例，是在特定的条件下才发生的。西峡县局班子成员为董某代缴罚款，只是个人行为，没有违反法律规定，反而起到了一定的感化教育作用，属于社会救助的情况。同时董某本人还是要承担其他法律责任，如警告、责令改正等。
, http://www.100md.com
河南省平顶山市平煤医疗集团总医院王秋冬：
对于此事，我们不能就事论事，应从更高的角度来看待这个问题。本案中，董某违法应该接受处罚，但在执行过程中，董某家遭受洪涝灾害，身处困境，没有能力执行，这是无法预料的特殊情况，应该特殊情况特殊对待。西峡县局班子成员以个人名义为其代交罚款是政府部门为民爱民的体现，也是该局根据实际情况采取的一种妥当、科学、快捷的处理方式。
讨论话题二：
此举是否值得提倡？
福建省闽清县食品药品监管局范小建：
《中华人民共和国行政处罚法》第五条规定：“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。”行政处罚并不是单纯的处罚，而应建立在教育的基础上，它的最终目的是为了教育公民、法人或者其他组织自觉守法，从而维护公共利益和社会秩序。本案中，药监部门在执行处罚决定的过程中，董某的诊所遭遇了百年不遇的洪涝灾害，家庭生活困难。此时，无论何种催交罚款形式无疑是雪上加霜，会给当事人造成巨大的精神负担和心理压力，对当事人认识违法售假的错误百害而无一利，甚至会产生严重的抵触行为，这就有悖行政处罚的初衷。西峡县局此举正是宣传教育的最佳手段，它感化了违法行为人，使董某充分认识到自己的错误，实际上已经达到了行政处罚的目的。同时，此举既缓解了董某的困境，又不违反相关规定，还体现了行政机关为民爱民的情怀，于法于理于情都是一件好事，值得褒扬。
, 百拇医药
河北省永清县食品药品监管局李德柱：
西峡县局此举不宜提倡。一、对董某的处罚是行为罚，是对其使用假药行为的处罚和惩戒。该局代缴罚款客观上是惩戒的对象发生了转移，其做法与法律精神不符。二、处罚与董某家庭遭受洪灾没有必然的联系。对遭受自然灾害导致无力缴纳罚款，可以适用法律规定，进行缓缴或者分期缴纳，而不能由其他组织和个人代为缴纳，否则，就失去了法律惩戒的作用。对其受灾导致的困难，发动机关人员捐款帮助，是作为履行社会救助行为出现的，自然而然无可非议，值得肯定。但这和对使用假药的违法行为没有必然联系，不可混为一谈。三、药监机关不能随意代人受过。董某使用假药，就应受到应有的处罚，不能因为受灾改变这个事实。救济不能超过合理限度，更不能越俎代庖，否则，起不到法律应有的震慑作用。因此认为，罚款应及时收缴，而对董某的困难可以用其他行政救助的方式进行帮扶。
四川省眉山食品药品监管局邓代江：
从报道中可以看出，西峡县局是在用情去感化当事人。殊不知，“法不容情”就是告诫执法者切莫“情”大于“法”。执法要以人为本，但依法行政是前提，正如代缴罚款容易，但让其遵纪守法却很难一样。对类似于董某一样处于生活困境的被处罚对象，我们在同情的同时，还应给予更多的关心，这种关心可以体现在法律的援助上，为其指明实施正确的救济途径与方法，也可以体现在捐款等多种方式上，但代缴罚款的做法不值得提倡。罚款对处于困境中的董某而言虽然很痛苦，对药监部门来说也很为难，但罚款的最终目的是以法育人，让“罚而知其法”深入人心，让被罚者对触犯的法律有所敬畏，自觉养成遵纪守法的良好习惯，避免被处罚对象有“痛并快乐着”的违法快感。
, http://www.100md.com
湖北省武汉市食品药品监管局段健民：
西峡县局为困难群众捐钱捐物，体现了药监执法人员对行政相对人的关心和爱护，此时相对人的身份是受灾群众，理应得到救助，而该局对于受灾群众的救助是必要且及时的，同时也是值得提倡的。
但为行政相对人代缴罚款的行为值得商榷。行政处罚是指行政机关或其他行政主体依法定职权和程序对违反行政法规尚未构成犯罪的相对人给予行政制裁的具体行政行为。它的主体是行政机关或其他行政主体，客体是违反行政法规尚未构成犯罪的相对人。本案中，被处罚人是使用假药的董某，理应由他而不是别人来接受行政处罚，西峡县局为其代缴罚款，混淆了行政处罚的客体，是不值得提倡的。
河北省衡水市食品药品监管局郭雷：
面对当事人遭受洪灾，该局积极主动地想办法，并号召全局人员向其捐款捐物的行为，充分体现了政府机关执政为民的服务理念。但该局班子成员为董某代缴罚款的做法值得商榷，此举违背了有关法律的规定。罚款由别人代缴等于改变了处罚对象，改变了整个案件的违法主体。此举于法无据，不值得提倡。
, http://www.100md.com
河南省唐河县食品药品监管局王明增：
西峡县局此举失去了行政处罚对行政违法当事人惩戒的目的。而且，在老百姓看来，代缴罚没款和不予处罚有着相同的结果(当事人未出钱)，感觉是从“公家”的左口袋放入右口袋，都是公家的钱，不会因此受到太深的感化。我认为，这样做是抱薪救火。
讨论话题三：
如果您来处理，如何既保证依法行政，又不给对方添负担？
四川省眉山食品药品监管局邓代江：
我们可从以下几个方面考虑对董某实施帮助，从而做到既保证依法行政，又不给对方添负担。
一、本案的办案人员迅速进入再调查，查明董某因灾受困的事实与证据，用证据来证明“当事人确有经济困难，需要延期或者分期缴纳罚款”，并依据《药品监督行政处罚程序规定》第五十三条“《行政处罚决定书》送达后，当事人应当在处罚决定的期限内予以履行。当事人确有经济困难，需要延期或者分期缴纳罚款的，经当事人提出书面申请，提交有关证明材料。经案件承办人员合议，符合规定的填写《延(分)期缴纳罚没款审批表》，并经作出行政处罚决定的药品监督管理部门主管领导批准。主管领导批准后，由当事人填写延(分)期缴纳罚没款保证书，注明延(分)期缴款具体时间和金额，在保证书上签字并加盖公章，可以暂缓或者分期缴纳罚没款”的规定内容进行办理。这里需要指出的是，根据董某受灾的程度，可适当延长“暂缓”的期限，但绝不能因此而撤案或予以从轻(或减轻)处罚，因为《行政处罚法》等相关法律中并没有因灾受困而可以撤案的规定，也没有因经济困难便可以从轻(或减轻)处罚的条款。
, 百拇医药
二、根据《法律援助条例》第十条规定，药监部门可以引导并协助董某向法律援助机构申请“最低生活保障待遇”、“救济金”的法律援助代理事项，以此缓减目前生活的困境，重建家园。通过政府各部门与当事人的共同努力，最终形成：在目前经济特困阶段可缓缴罚款，等其生活稳定、经济来源有保障的情况下再去缴纳罚款。
湖北省武汉市食品药品监管局段健民：
我认为，董某的情形可依照《行政处罚法》第二十七条第一款第四项“其他依法从轻或者减轻行政处罚的”的规定进行处理，让其少缴或缓缴罚款。
安徽省宿州市食品药品监管局郭明飞：
我认为，西峡县局应在充分调查清楚当事人使用假药的违法事实的基础上，区分不同情形，可以在实施行政处罚时作为执法机关进行裁量时从重或者从轻、减轻处罚的主要依据。如：其是否明知假药却仍然购进并使用，还是其对该药品的真假毫不知情；其是否从合法供货企业购进该药品还是从非法渠道购进的；其使用假药是否造成人员的伤害事件或者其他不良的社会影响等情况，依法酌情处理。
, http://www.100md.com
现有的法律法规体系中没有哪一部法律对此作出相关规定，但实际情况是，由于一些重大灾情、疫情及其他突发事件的发生，从而导致了违法当事人在履行行政处罚时会有非常大的困难。违法当事人一方面要面对行政执法机关依法作出的行政处罚，另一方面还要为全家的生产生活问题发愁。在这种时候，如何既能保证当事人的违法行为得到法律的惩处，进而在社会上产生正确的引导作用，同时又不给当事人增添负担，保障其正常的生产和生活，我建议国家在修订《药品管理法》等法律法规或者新制定相关法律法规时，应当将对因为不可抗力等因素导致生产生活出现严重困难的违法当事人的救济等问题纳入立法的视野。
河北省衡水市食品药品监管局郭雷：
对于当事人不能按时履行行政处罚内容的案件如何处理呢？其实现行法律法规已经有了明确规定。《行政处罚法》第五十二条规定：“当事人确有经济困难，需要延期或者分期缴纳罚款的，经当事人申请和行政机关批准，可以暂缓或者分期缴纳。”《药品监督行政处罚程序规定》第五十三条也做了相应规定。因此，本案当事人完全可以向当地药监局提出延(分)期缴纳罚没款的申请，该局依法准予其申请即可。
, 百拇医药
河南省唐河县食品药品监管局王明增：
西峡县局应该站在普通群众的立场来处理此事，坚持对违法行为的处罚。对于无法执行的罚没款，可以在当事人提出申请后，符合条件的予以延期交纳。对蓄意拖欠罚没款的行为，必要时可以申请人民法院强制执行。对于自然灾害对当事人造成的生活困难，该局可以通过当地政府或正规的捐助机构进行捐助，因为遭受自然灾害的肯定不止当事人一家，更困难的受灾群众也不一定是文中的当事人，救灾工作不能一叶障目。
我国是实行市场经济的法制国家，违法行为理应接受处罚，当不具备开办条件时可以关闭，让诚信经营的医疗机构发展壮大，不能因为困难而形成保护落后的氛围，也不能因为当事人无力执行处罚而代其受过，更不能为了提高结案率而变通处罚。
江西省九江市食品药品监管局周峰：
我认为，对类似情况的处理，最好还是以社会救助的方式先予救助，再由当事人自己履行行政处罚。这样做虽然只是在行为先后上的变更，但更符合实际，既感化了当事人，又起到了处罚的惩戒作用。
(本报记者 赵宗祥 整理), http://www.100md.com