浅谈“一事不再罚”的适用
□广东省汕头市食品药品监管局 王旭青
一、“一事不再罚”的基本含义
“一事不再罚”是指对违法行为人的同一个违法行为，不得给予两次以上(含两次)同种类的行政处罚。“一事不再罚”作为行政处罚的原则之一，目的在于防止行政处罚重复实施，保护行政相对人的合法权益。我国《行政处罚法》第二十四条规定，对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。虽然该条款体现了“一事不再罚”原则，但其却存在一定的局限性，因为“一事不再罚”原则是对违法行为人的同一个违法行为，不得给予两次以上同种类的行政处罚，而不是局限于罚款方面不得重复处罚。
要理解“一事不再罚”的真正含义，首先应明确这里的“一事”是指 “同一个违法行为”而非同一类违法行为。“同一个违法行为”在客观上仅有一个独立完整的违法事实，具体可从以下几方面来理解：其一，它是指一个独立的违法行为而非一类违法行为。例如，行政相对人实施了销售假药的违法行为，在被药品监管部门处罚后又实施了销售假药的违法行为，前后两次违法行为虽属于同一类违法行为，但不是“同一违法行为”，因此应对这两次违法行为分别给予行政处罚。其二，它是指实施违法行为的主体系同一个违法行为人。例如，一家药品经营企业销售劣药给另一家药品经营企业，该药品经营企业又将该劣药分别销售给了两家零售企业和一家医疗机构，则涉及销售、使用该劣药的有四家企业和一家医疗机构，此时药品监管部门应当分别对四家经营企业销售劣药和一家医疗机构使用劣药的违法行为作出处罚。这并不违反“一事不再罚”原则，因为它们不是同一个违法主体。其次应明确该原则针对的是同一种类的处罚，即对同一违法行为不得处以两次以上的同种类处罚。如果是属于不同种类的处罚，则只要有处罚依据，就可以同时进行。根据《行政处罚法》、《药品管理法》等法律法规的规定，药品监管部门可以实施行政处罚的种类包括警告、罚款、没收违法所得、没收非法物品、责令停产停业、吊销许可证、撤销药品或医疗器械等产品的批准证明文件。所以，在有法定依据的情况下，对同一违法行为，执法人员可以同时适用上述不同种类的处罚。
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二、“一事不再罚”在药品监管执法中的适用
首先，行为人同一违法行为违反两个以上法律规范，构成多项违法的，仍按照其中的一个法律规范进行处罚。例如，根据《药品管理法》第三十四条规定，药品生产、经营企业或医疗机构必须从具有药品生产、经营资格的企业购进药品。如果药品不是从上述合法企业购进(非法渠道购进)，同时又是假劣药品的，该违法主体就构成了从非法渠道购进药品和销售假劣药品的违法行为，既违反了《药品管理法》第三十四条规定，又违反了该法第四十八条或第四十九条规定，构成了多项违法。对于此类问题，执法人员在实践中经常遇到，且处理时分歧较大：有人认为上述行为应认定为两个违法行为，一个是从非法渠道购进药品，另一个是销售假劣药品，应当按照《药品管理法》第七十四条或第七十五条和第八十条的规定分别进行处罚；有人则认为应认定为一个违法行为，虽然从表面上看，购进和销售药品行为是两个不同行为，但购进的目的是为了销售，此时若按照《药品管理法》第七十四条或第七十五条和第八十条的规定分别进行处罚，则存在没收两次“违法所得”和没收两次“非法药品”的情况。但实际企业从非法渠道购进假劣药品后进行销售，其从非法渠道购进药品行为的“违法所得”只有通过销售这一环节才能实现。也就是说，从非法渠道购进药品的“违法所得”实际上就是销售假劣药品的“违法所得”，而从非法渠道购进的“非法药品”也就是用于销售的假劣药品。所以，如果将上述行为视为两个不同行为而分别处罚的话，那么就存在将同一“违法所得”没收两次以及同一“非法药品”没收两次的问题，这是不妥的，明显违背了“一事不再罚”的精神。
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其次，行为人同一违法行为违反两个以上的法律规范，不同的行政执法主体可以各自依据不同的法律法规或规章进行处罚的，某一执法主体处罚之后，另一执法主体不得依据其他法律法规或规章对上述同一违法行为再处以同种类的行政处罚。例如，无证经营药品的行为既违反了《药品管理法》关于经营药品必须持证经营的规定，又违反了《无照经营查处取缔办法》关于从事经营活动须取得营业执照的强制性规定，此时，如果药品监管部门依据《药品管理法》的有关规定对这一违法行为进行了处罚，工商部门就不得再依据《无照经营查处取缔办法》的有关规定对同一无证经营行为进行同种类处罚。反之，如果是工商部门已经依法实施了处罚，则药品监管部门不得再就同一无证经营行为进行同种类的处罚。
第三，“一事不再罚”原则在涉及刑事犯罪行为中的适用。违法行为构成犯罪，行为人已经受到刑事处罚后，没有法律的特别规定，行政机关不得再次给予行政处罚。这里的“特别规定”，具体在药品监管执法中，可以理解为根据《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第十一条和《药品管理法》第七十六条等规定，在事实清楚、证据充分的基础上，即使行为人因犯罪行为被追究刑事责任，药品监管部门也可以依法对其作出警告、责令停产停业、吊销许可证、撤销批准证明文件或对直接负责的主管人员、其他直接责任人员作出十年内不得从事药品生产经营活动等处罚。也就是说，行为人并不因已被追究刑事责任而免除上述本应受到的行政处罚。但如果在处以刑事处罚之前药品监管部门已给予了行政处罚(如罚款)，而法院在刑事审判后又对行为人判处了罚金，则应在刑事处罚中相应地以罚款数额折抵罚金。
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第四，对共同的违法行为人，应共同进行行政处罚。在实践中，执法人员经常会碰到同一违法行为由两个以上的主体共同实施。例如，三个人共同实施无证生产化妆品的违法行为，在这种情况下，应当将这三个违法行为人视为一个违法整体共同进行处罚，在案由方面可表述为：方×、李×、刘×无证生产化妆品案。值得注意的是，一个案件牵扯到多个违法主体如何处理。如A批发企业销售劣药给B批发企业，B批发企业又销售给其他零售药店和医疗机构，这个案件既涉及批发企业、零售药店销售劣药，又涉及医疗机构使用劣药的问题。笔者在上面已阐述，“一事不再罚”原则适用的是同一个违法主体，所以，对于上述多个违法主体，应分别进行处罚。
第五，行为人受到处罚后，又实施同一性质的违法行为，可再次予以处罚。如行为人销售未经批准的保健食品被监管部门处罚后，过了一个月，又发现其销售未经批准的保健食品，此时，若执法人员给予其与上次相同的处罚不违反“一事不再罚”原则。
第六，关于“两罚”情况下如何适用“一事不再罚”。“两罚”指在法定情况下，因同一违法行为，既处罚法人或组织，也处罚直接行为人或主管人员。例如，根据《药品管理法》第七十四条、第七十五条和第七十六条的规定，对于从事生产、销售假劣药情节严重的企业或其他单位，既应给予企业或其他单位罚款、没收违法所得和药品等处罚，同时又应给予直接行为人和主管人员“十年内不得从事药品生产、经营活动”的资格罚。由于处罚对象不是同一主体，所以这样的处罚并不违反“一事不再罚”原则。, 百拇医药
一、“一事不再罚”的基本含义
“一事不再罚”是指对违法行为人的同一个违法行为，不得给予两次以上(含两次)同种类的行政处罚。“一事不再罚”作为行政处罚的原则之一，目的在于防止行政处罚重复实施，保护行政相对人的合法权益。我国《行政处罚法》第二十四条规定，对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。虽然该条款体现了“一事不再罚”原则，但其却存在一定的局限性，因为“一事不再罚”原则是对违法行为人的同一个违法行为，不得给予两次以上同种类的行政处罚，而不是局限于罚款方面不得重复处罚。
要理解“一事不再罚”的真正含义，首先应明确这里的“一事”是指 “同一个违法行为”而非同一类违法行为。“同一个违法行为”在客观上仅有一个独立完整的违法事实，具体可从以下几方面来理解：其一，它是指一个独立的违法行为而非一类违法行为。例如，行政相对人实施了销售假药的违法行为，在被药品监管部门处罚后又实施了销售假药的违法行为，前后两次违法行为虽属于同一类违法行为，但不是“同一违法行为”，因此应对这两次违法行为分别给予行政处罚。其二，它是指实施违法行为的主体系同一个违法行为人。例如，一家药品经营企业销售劣药给另一家药品经营企业，该药品经营企业又将该劣药分别销售给了两家零售企业和一家医疗机构，则涉及销售、使用该劣药的有四家企业和一家医疗机构，此时药品监管部门应当分别对四家经营企业销售劣药和一家医疗机构使用劣药的违法行为作出处罚。这并不违反“一事不再罚”原则，因为它们不是同一个违法主体。其次应明确该原则针对的是同一种类的处罚，即对同一违法行为不得处以两次以上的同种类处罚。如果是属于不同种类的处罚，则只要有处罚依据，就可以同时进行。根据《行政处罚法》、《药品管理法》等法律法规的规定，药品监管部门可以实施行政处罚的种类包括警告、罚款、没收违法所得、没收非法物品、责令停产停业、吊销许可证、撤销药品或医疗器械等产品的批准证明文件。所以，在有法定依据的情况下，对同一违法行为，执法人员可以同时适用上述不同种类的处罚。
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二、“一事不再罚”在药品监管执法中的适用
首先，行为人同一违法行为违反两个以上法律规范，构成多项违法的，仍按照其中的一个法律规范进行处罚。例如，根据《药品管理法》第三十四条规定，药品生产、经营企业或医疗机构必须从具有药品生产、经营资格的企业购进药品。如果药品不是从上述合法企业购进(非法渠道购进)，同时又是假劣药品的，该违法主体就构成了从非法渠道购进药品和销售假劣药品的违法行为，既违反了《药品管理法》第三十四条规定，又违反了该法第四十八条或第四十九条规定，构成了多项违法。对于此类问题，执法人员在实践中经常遇到，且处理时分歧较大：有人认为上述行为应认定为两个违法行为，一个是从非法渠道购进药品，另一个是销售假劣药品，应当按照《药品管理法》第七十四条或第七十五条和第八十条的规定分别进行处罚；有人则认为应认定为一个违法行为，虽然从表面上看，购进和销售药品行为是两个不同行为，但购进的目的是为了销售，此时若按照《药品管理法》第七十四条或第七十五条和第八十条的规定分别进行处罚，则存在没收两次“违法所得”和没收两次“非法药品”的情况。但实际企业从非法渠道购进假劣药品后进行销售，其从非法渠道购进药品行为的“违法所得”只有通过销售这一环节才能实现。也就是说，从非法渠道购进药品的“违法所得”实际上就是销售假劣药品的“违法所得”，而从非法渠道购进的“非法药品”也就是用于销售的假劣药品。所以，如果将上述行为视为两个不同行为而分别处罚的话，那么就存在将同一“违法所得”没收两次以及同一“非法药品”没收两次的问题，这是不妥的，明显违背了“一事不再罚”的精神。
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其次，行为人同一违法行为违反两个以上的法律规范，不同的行政执法主体可以各自依据不同的法律法规或规章进行处罚的，某一执法主体处罚之后，另一执法主体不得依据其他法律法规或规章对上述同一违法行为再处以同种类的行政处罚。例如，无证经营药品的行为既违反了《药品管理法》关于经营药品必须持证经营的规定，又违反了《无照经营查处取缔办法》关于从事经营活动须取得营业执照的强制性规定，此时，如果药品监管部门依据《药品管理法》的有关规定对这一违法行为进行了处罚，工商部门就不得再依据《无照经营查处取缔办法》的有关规定对同一无证经营行为进行同种类处罚。反之，如果是工商部门已经依法实施了处罚，则药品监管部门不得再就同一无证经营行为进行同种类的处罚。
第三，“一事不再罚”原则在涉及刑事犯罪行为中的适用。违法行为构成犯罪，行为人已经受到刑事处罚后，没有法律的特别规定，行政机关不得再次给予行政处罚。这里的“特别规定”，具体在药品监管执法中，可以理解为根据《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第十一条和《药品管理法》第七十六条等规定，在事实清楚、证据充分的基础上，即使行为人因犯罪行为被追究刑事责任，药品监管部门也可以依法对其作出警告、责令停产停业、吊销许可证、撤销批准证明文件或对直接负责的主管人员、其他直接责任人员作出十年内不得从事药品生产经营活动等处罚。也就是说，行为人并不因已被追究刑事责任而免除上述本应受到的行政处罚。但如果在处以刑事处罚之前药品监管部门已给予了行政处罚(如罚款)，而法院在刑事审判后又对行为人判处了罚金，则应在刑事处罚中相应地以罚款数额折抵罚金。
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第四，对共同的违法行为人，应共同进行行政处罚。在实践中，执法人员经常会碰到同一违法行为由两个以上的主体共同实施。例如，三个人共同实施无证生产化妆品的违法行为，在这种情况下，应当将这三个违法行为人视为一个违法整体共同进行处罚，在案由方面可表述为：方×、李×、刘×无证生产化妆品案。值得注意的是，一个案件牵扯到多个违法主体如何处理。如A批发企业销售劣药给B批发企业，B批发企业又销售给其他零售药店和医疗机构，这个案件既涉及批发企业、零售药店销售劣药，又涉及医疗机构使用劣药的问题。笔者在上面已阐述，“一事不再罚”原则适用的是同一个违法主体，所以，对于上述多个违法主体，应分别进行处罚。
第五，行为人受到处罚后，又实施同一性质的违法行为，可再次予以处罚。如行为人销售未经批准的保健食品被监管部门处罚后，过了一个月，又发现其销售未经批准的保健食品，此时，若执法人员给予其与上次相同的处罚不违反“一事不再罚”原则。
第六，关于“两罚”情况下如何适用“一事不再罚”。“两罚”指在法定情况下，因同一违法行为，既处罚法人或组织，也处罚直接行为人或主管人员。例如，根据《药品管理法》第七十四条、第七十五条和第七十六条的规定，对于从事生产、销售假劣药情节严重的企业或其他单位，既应给予企业或其他单位罚款、没收违法所得和药品等处罚，同时又应给予直接行为人和主管人员“十年内不得从事药品生产、经营活动”的资格罚。由于处罚对象不是同一主体，所以这样的处罚并不违反“一事不再罚”原则。, 百拇医药