把脉基本药物制度实施的难点
□本报记者 白毅
8月27日~29日，由人力资源和社会保障部、国家食品药品监督管理局主办，中国药学会承办的“国家基本药物制度高级研修班”在京开班，来自全国各地的药学专家、药品监管部门主管人员等近百人参加了培训。与会专家指出，国家基本药物制度是党中央、国务院为维护人民群众健康，保障公众基本用药权益而确立的一项重要的国家医药卫生政策，也是一项重大的惠民政策。建立国家基本药物制度，对于保证我国基本药物的足量供应和合理使用，改革医疗机构“以药补医”的机制，减轻群众基本用药负担等具有重要意义。国家基本药物制度实施一年来的实际情况表明，一些重点、难点问题已取得初步经验，改革的思路更加清晰。
稳步实施效果凸显
建立和实施国家基本药物制度是国家医药卫生体制五项重点改革之一。卫生部药物政策与基本药物制度司药物政策研究处韩会学副处长介绍，国家基本药物制度去年8月18日正式启动实施，并确定了阶段性目标，即2010年2月底前，每个省(区、市)由政府主办的城市社区卫生服务机构和县级基层医疗卫生机构中有30%实施基本药物制度；2010年底前，这一数字要达到60%以上。
据韩会学讲，国家基本药物制度目前已经实现在全国30%的政府办城乡基层医疗卫生机构稳步实施，包括近8000个城市社区卫生服务中心(站)、1万多个乡镇卫生院。各地均按要求确定了2010年新增实施基本药物制度的县(区、市)。江西、陕西等省年内将在全省所有的政府办基层医疗卫生机构启动实施基本药物制度，提前1年实现基本药物制度基层全覆盖。
他表示，在基本药物集中采购环节，全国30个省(区、市)均成立或充实了省级药品招标采购领导小组，建立或完善了政府为主导的药品集中采购相关机构和省级非营利性药品集中采购平台。据统计，各地基本药物销售价格明显降低，平均降幅达25%~50%。在规范基层基本药物配备使用环节，各省(区、市)按要求严格管理基层医疗机构配备使用的基本药物和省级增补药品，并实行零差率销售(包括库存药品)，基本药物全部被纳入了医疗保险和新型农村合作医疗药品报销目录。在推进综合配套改革环节，有关部门核定了基层医疗机构的编制，制订绩效考核方案；落实了财政补贴政策，探索建立多渠道补偿机制，并预拨部分经费；转变了基层医疗卫生机构运行机制和服务模式，推进乡村一体化管理，稳定了乡村医生队伍。
“基本药物制度实施后，群众就医费用负担明显减轻；基层医疗机构的门诊和住院人次增加；门诊和住院次均费用降低；用药行为趋于合理，抗生素滥用等不合理用药行为减少。”韩会学说。
直面问题深入思考
国家基本药物制度是一件全新的事物，建立国家基本药物制度不仅是医改的重点，也是难点。韩会学谈到，基本药物制度在基层医疗机构实施过程中也反映出来一些问题，值得思考。例如，一是基本药物目录的品种不能完全满足基层用药的需求。基层医疗机构普遍反映目录品种较少，应在现有307个品种的基础上增加200~300种药品。二是长效的多渠道补偿机制尚未确立。各地虽然出台了相关的补偿政策，省级财政也按比例预拨了补助资金，但区县资金配套能力比较弱，最终的补偿经费尚未得到落实，基层人员担心收入下降，影响了基层医疗卫生队伍的稳定。三是基层医疗卫生机构综合配套改革迟缓。核定基层人员编制，改革人事分配制度等工作进度不一，许多地方停留在文件上并没有落实，基层医疗卫生机构人才短缺现象仍突出，医疗卫生服务能力弱。
会议上，北京大学药学院药事管理与临床药学系史录文教授对基本药物制度在实施过程中存在的一些问题，也发表了自己的看法。他认为，首先，国家基本药物目录药品品种过于宽泛，基本药物遴选必须坚持“临床必需、安全有效、价格合理、应用方便、中西药并重”的原则。2004年颁布的《基本药物目录》中有2033种药品，其中西药773种；而世界卫生组织(WHO)2007年推荐的基本药物为340多种，印度2003年公布的《基本药物目录》有354种药品，澳大利亚2006年颁布的“福利药品”目录有665种。其次，当前《国家基本医疗保险、工伤保险和生育保险药物目录》、《新型农村合作医疗基本药物目录》等多个药物目录并行易引起误解，基层医生对用药依据也易无所适从。再者，还缺少相关的《标准治疗指南》等来有效规范临床医生处方行为。早在1997年141个国家制订基本药物目录时，就有55个国家编写了标准治疗指南，62个国家编写了国家处方集；但迄今为止，我国这方面的官方文集依然欠缺，不能保证基本药物使用比例合理，促进安全用药。此外，我国的基本药物制度建立还停滞在药物的遴选环节，基本药物的流通和采购、基本药物的使用、基本药物的定价、基本药物的报销等多个环节还未能很好落实。史录文认为，当前基本药物目录的遴选、供应、使用、定价、报销等环节都是完善基本药物制度的难点所在，需要探讨和思考。
综合实施多方保障
与会专家强调，建立完善国家基本药物政策是一项复杂的系统工程，要用改革创新的办法推进基本药物制度建设。
韩会学表示，为进一步保障基本药物制度的推进，各级党委和政府要构建分工明确、上下畅通、运转高效、执行有力的组织实施机制，解决工作所需的人、财、物，各部门要统筹协调，形成合力。在医改的总体部署原则和方向框架下，鼓励各地紧密结合地方实际，在实践中探索有效的方式；在推进基层医疗卫生机构综合改革过程中，要全面落实、相互协调医药卫生体制五项改革任务；要维护医疗卫生机构公益性，调动医务人员积极性；要把改革医保支付方式作为重要抓手，扩大门诊统筹和总额预付试点覆盖面；药品零差率补偿要综合算账，建立多渠道综合补偿的方式。
与会专家强调，基本药物制度的实施需要政府各部门、医药工作者和社会公众的密切配合和广泛支持。史录文指出，他今年参与了中国药学会承担的“基层医疗卫生机构基本药物使用监测分析研究课题”研究，其目的就是监测评价基本药物制度的实施效果，掌握工作进展情况，了解问题和困难，提供可行的建议，希望最终的研究结果能为政府的有关决策提供科学依据。
中国药学会副理事长李大魁也强调，国家基本药物制度作为一项重大的改革举措，有一个逐步推动、逐步深化的过程，广大基层医务人员有一个逐步认识、熟悉、掌握的过程，广大患者也有一个认知、认同和接受的过程。中国药学会承办此次基本药物制度高级研修班，目的就是为全国培养一支长期从事基本药物使用管理和工作指导的专家骨干队伍。
会上，专家和与会代表纷纷表示，有信心正视出现的新情况、新问题，不断完善政策体系，继续巩固和发展国家基本药物制度实施的范围和成果。