罚单下给谁？ ——对一起药企分公司销售劣药案的法律分析
——对一起药企分公司销售劣药案的法律分析
□北京市药品监管局海淀分局 王钊
2010年3月，北京市药品监管局B分局对辖区Z药店(以下简称分公司)销售的某批次盐酸小檗碱片抽样送检，经检验，[含量测定]不符合药品标准，为劣药。B分局调查证实：该分公司销售的盐酸小檗碱片是由其总公司配送的。2009年8月，总公司购进该批次盐酸小檗碱片100盒，配送给分公司20盒，分公司销售了15盒。经查，该分公司取得了《营业执照》、《药品经营许可证》，企业类型为有限责任公司分公司，属于B分局管辖；总公司取得了《企业法人营业执照》、《药品经营许可证》，属于A分局管辖。B分局认为，该分公司不是法人单位，没有独立的账户，不能独立承担相应的法律责任，其行政法律责任由总公司承担。2010年5月，B分局对总公司销售20盒劣药盐酸小檗碱片的行为进行了行政处罚，同时将总公司在B分局管辖地域外销售劣药盐酸小檗碱片的行为移送至A分局处理。
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2010年6月，A分局接到案件移送书后，对总公司进行现场检查， 总公司已将配送到其他分店的盐酸小檗碱片收回，并退回向总公司销售该批次药品的某药品经营企业。6月底，A分局对总公司销售80盒劣药盐酸小檗碱片的行为进行了行政处罚。在A分局处理总公司销售劣药盐酸小檗碱片案件中，执法人员产生了争议：一是分公司能否作为行政处罚对象？即行政处罚的罚单应送达谁呢？二是对该违法行为是由B分局实施处罚还是由A分局实施处罚？对于这两个问题，下面笔者结合相关法律法规做一分析。
一、本案中该分公司能否作为行政处罚的对象？企业法人的分公司能否作为行政处罚的对象，目前我国行政法律法规对此尚无明文规定,不妨参照民商事法律的相关规定解决这一问题。
《公司法》第十四条规定：“公司可以设立分公司。设立分公司，应当向公司登记机关申请登记，领取营业执照。分公司不具有法人资格，其民事责任由公司承担。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(法释〔2000〕8号)第九十七条规定：“人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定。”最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第四十条规定，法人依法设立并领取营业执照的分支机构属于《民事诉讼法》第四十九条规定的“其他组织”，可以作为民事诉讼的当事人。而《行政处罚法》第三条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚……”
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国家工商行政管理局在《关于企业法人的非独立核算分公司能否作为行政案件当事人的请示的答复》(工商[1990]174号)中指出：“企业法人设立的不能独立承担民事责任的机构，可以作为行政处罚案件的当事人”。国家工商行政管理局《关于认定违法主体有关问题的答复》(工商企字[1999]第233号)中指出：“各类企业法人设立的不能独立承担民事责任的分公司，均属于从事经营活动的经济组织，依照《行政处罚法》等现行有关规定，该经济组织可以作为行政处罚案件的当事人，但该经济组织不能完全承担有关行政责任时，应由其所隶属的企业法人承担。”国家工商行政管理局的这一规定符合行政处罚的责任自负原则，虽然没有上升到法律法规层次，但一直践行至今。鉴于工商行政部门是市场经济中经营主体的认定部门，其对行政处罚对象的界定药品监管执法可以适当参照。
因此，笔者认为，从理论上讲，对分公司的调查取证，如果能够掌握违法行为的全部事实，并且证据确凿，有法定依据，可以直接作出行政处罚。在案件执行上，如果分公司不能完全承担有关行政责任，则应由其所隶属的公司或者非公司企业承担补充责任。
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就本案而言，分公司在B分局辖区内销售劣药， B分局可以对该分公司实施行政处罚。如果分公司没有独立的账户，不能缴纳罚款，则应由其隶属的总公司缴纳罚款。
二、本案应当由B分局处理，还是由A分局处理？这一问题涉及到行政处罚管辖权的认定。《行政处罚法》第二十条明确规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”这一规定确定了行政处罚管辖的一般原则。《药品监督行政处罚程序规定》第五条“药品、医疗器械监督管理行政处罚由违法行为发生地的药品监督管理部门管辖”的规定，确立了药械违法行为由违法行为所在地的药品监管部门行使管辖权的基本原则。应当说，行为人实施了行政违法行为，在其实施过程中的任何一个阶段被发现，该地方都可以成为违法行为发生地。换言之，对于违法行为有连续性或呈持续状态的，那么每一个阶段所经过的地域，均可视为违法行为的发生地，该地域的各行政机关都有权行使管辖权。
本案中，A辖区的总公司配送劣药，而B辖区的分公司销售劣药，原则上 A分局和B分局对本案都有管辖权。因此，理论上讲，本案的处理有以下三种情形：
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一是A、B分局均以总公司为处罚对象，分别作出行政处罚。此种处理存在的问题是：B分局在实施行政处罚后将案件移送给A分局，B分局调查取证与移送案件存在时间差，总公司在A分局调查前已将配送到各分店的劣药收回并退回购货单位，A分局未能及时对劣药进行查封扣押，增加了劣药在社会上流转的风险。此外，B分局对总公司销售20盒劣药盐酸小檗碱片进行行政处罚，A分局对总公司销售80盒劣药盐酸小檗碱片进行行政处罚，存在重复调查的现象，行政执法效率不高；且B分局和A分局对总公司销售劣药的行为实施罚款倍数不同，执法标准不一。
二是B分局调查分公司违法事实后，发现分公司不能独立承担法律责任，将案件移送A分局，由A分局对总公司统一处理。此种处理存在的问题是：鉴于各分局属地管辖的职责划分，A分局需要在上级业务部门协调下完成对总公司和分公司的调查；如果分公司销售的劣药是受储存环境影响，导致药品质量不符合标准，而总公司药品储存环境是符合规定的，总公司不存在销售劣药的行为，这种情况下，A分局又需要将案件移送回B分局处理。
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三是由B分局对分公司实施行政处罚，由A分局对总公司实施行政处罚。此种处理存在的问题与第一种处理情形相同，不再赘述。
对比以上三种情形，笔者认为，对药品经营企业分公司销售劣药的案件，应当以迅速联动调查为基础，根据调查取证的总体情况，确定最终的处理方式。即首先由上级业务部门统筹指导，各辖区执法部门同时对总公司和分公司展开调查。如果调查结果显示总公司和个别分公司存在违法行为，可由总公司所在地药品监管部门对总公司实施行政处罚，由分公司所在地药品监管部门对有关分公司实施行政处罚；如果调查结果显示总公司和多个分公司均有违法行为，则可由总公司所在地药品监管部门统一立案，对总公司一并实施行政处罚；如果调查结果显示分公司有违法行为，总公司没有违法行为，应由分公司所在地药品监管部门对分公司实施行政处罚。这种联动调查、分门别类的处理方式，有利于具体问题具体分析，更加符合“便于行政处罚，有利于提高行政执法效率，及时制止违法行为”的原则。, 百拇医药
□北京市药品监管局海淀分局 王钊
2010年3月，北京市药品监管局B分局对辖区Z药店(以下简称分公司)销售的某批次盐酸小檗碱片抽样送检，经检验，[含量测定]不符合药品标准，为劣药。B分局调查证实：该分公司销售的盐酸小檗碱片是由其总公司配送的。2009年8月，总公司购进该批次盐酸小檗碱片100盒，配送给分公司20盒，分公司销售了15盒。经查，该分公司取得了《营业执照》、《药品经营许可证》，企业类型为有限责任公司分公司，属于B分局管辖；总公司取得了《企业法人营业执照》、《药品经营许可证》，属于A分局管辖。B分局认为，该分公司不是法人单位，没有独立的账户，不能独立承担相应的法律责任，其行政法律责任由总公司承担。2010年5月，B分局对总公司销售20盒劣药盐酸小檗碱片的行为进行了行政处罚，同时将总公司在B分局管辖地域外销售劣药盐酸小檗碱片的行为移送至A分局处理。
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2010年6月，A分局接到案件移送书后，对总公司进行现场检查， 总公司已将配送到其他分店的盐酸小檗碱片收回，并退回向总公司销售该批次药品的某药品经营企业。6月底，A分局对总公司销售80盒劣药盐酸小檗碱片的行为进行了行政处罚。在A分局处理总公司销售劣药盐酸小檗碱片案件中，执法人员产生了争议：一是分公司能否作为行政处罚对象？即行政处罚的罚单应送达谁呢？二是对该违法行为是由B分局实施处罚还是由A分局实施处罚？对于这两个问题，下面笔者结合相关法律法规做一分析。
一、本案中该分公司能否作为行政处罚的对象？企业法人的分公司能否作为行政处罚的对象，目前我国行政法律法规对此尚无明文规定,不妨参照民商事法律的相关规定解决这一问题。
《公司法》第十四条规定：“公司可以设立分公司。设立分公司，应当向公司登记机关申请登记，领取营业执照。分公司不具有法人资格，其民事责任由公司承担。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(法释〔2000〕8号)第九十七条规定：“人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定。”最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第四十条规定，法人依法设立并领取营业执照的分支机构属于《民事诉讼法》第四十九条规定的“其他组织”，可以作为民事诉讼的当事人。而《行政处罚法》第三条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚……”
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国家工商行政管理局在《关于企业法人的非独立核算分公司能否作为行政案件当事人的请示的答复》(工商[1990]174号)中指出：“企业法人设立的不能独立承担民事责任的机构，可以作为行政处罚案件的当事人”。国家工商行政管理局《关于认定违法主体有关问题的答复》(工商企字[1999]第233号)中指出：“各类企业法人设立的不能独立承担民事责任的分公司，均属于从事经营活动的经济组织，依照《行政处罚法》等现行有关规定，该经济组织可以作为行政处罚案件的当事人，但该经济组织不能完全承担有关行政责任时，应由其所隶属的企业法人承担。”国家工商行政管理局的这一规定符合行政处罚的责任自负原则，虽然没有上升到法律法规层次，但一直践行至今。鉴于工商行政部门是市场经济中经营主体的认定部门，其对行政处罚对象的界定药品监管执法可以适当参照。
因此，笔者认为，从理论上讲，对分公司的调查取证，如果能够掌握违法行为的全部事实，并且证据确凿，有法定依据，可以直接作出行政处罚。在案件执行上，如果分公司不能完全承担有关行政责任，则应由其所隶属的公司或者非公司企业承担补充责任。
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就本案而言，分公司在B分局辖区内销售劣药， B分局可以对该分公司实施行政处罚。如果分公司没有独立的账户，不能缴纳罚款，则应由其隶属的总公司缴纳罚款。
二、本案应当由B分局处理，还是由A分局处理？这一问题涉及到行政处罚管辖权的认定。《行政处罚法》第二十条明确规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”这一规定确定了行政处罚管辖的一般原则。《药品监督行政处罚程序规定》第五条“药品、医疗器械监督管理行政处罚由违法行为发生地的药品监督管理部门管辖”的规定，确立了药械违法行为由违法行为所在地的药品监管部门行使管辖权的基本原则。应当说，行为人实施了行政违法行为，在其实施过程中的任何一个阶段被发现，该地方都可以成为违法行为发生地。换言之，对于违法行为有连续性或呈持续状态的，那么每一个阶段所经过的地域，均可视为违法行为的发生地，该地域的各行政机关都有权行使管辖权。
本案中，A辖区的总公司配送劣药，而B辖区的分公司销售劣药，原则上 A分局和B分局对本案都有管辖权。因此，理论上讲，本案的处理有以下三种情形：
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一是A、B分局均以总公司为处罚对象，分别作出行政处罚。此种处理存在的问题是：B分局在实施行政处罚后将案件移送给A分局，B分局调查取证与移送案件存在时间差，总公司在A分局调查前已将配送到各分店的劣药收回并退回购货单位，A分局未能及时对劣药进行查封扣押，增加了劣药在社会上流转的风险。此外，B分局对总公司销售20盒劣药盐酸小檗碱片进行行政处罚，A分局对总公司销售80盒劣药盐酸小檗碱片进行行政处罚，存在重复调查的现象，行政执法效率不高；且B分局和A分局对总公司销售劣药的行为实施罚款倍数不同，执法标准不一。
二是B分局调查分公司违法事实后，发现分公司不能独立承担法律责任，将案件移送A分局，由A分局对总公司统一处理。此种处理存在的问题是：鉴于各分局属地管辖的职责划分，A分局需要在上级业务部门协调下完成对总公司和分公司的调查；如果分公司销售的劣药是受储存环境影响，导致药品质量不符合标准，而总公司药品储存环境是符合规定的，总公司不存在销售劣药的行为，这种情况下，A分局又需要将案件移送回B分局处理。
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三是由B分局对分公司实施行政处罚，由A分局对总公司实施行政处罚。此种处理存在的问题与第一种处理情形相同，不再赘述。
对比以上三种情形，笔者认为，对药品经营企业分公司销售劣药的案件，应当以迅速联动调查为基础，根据调查取证的总体情况，确定最终的处理方式。即首先由上级业务部门统筹指导，各辖区执法部门同时对总公司和分公司展开调查。如果调查结果显示总公司和个别分公司存在违法行为，可由总公司所在地药品监管部门对总公司实施行政处罚，由分公司所在地药品监管部门对有关分公司实施行政处罚；如果调查结果显示总公司和多个分公司均有违法行为，则可由总公司所在地药品监管部门统一立案，对总公司一并实施行政处罚；如果调查结果显示分公司有违法行为，总公司没有违法行为，应由分公司所在地药品监管部门对分公司实施行政处罚。这种联动调查、分门别类的处理方式，有利于具体问题具体分析，更加符合“便于行政处罚，有利于提高行政执法效率，及时制止违法行为”的原则。, 百拇医药