执法监督检查探讨
不受监督的权力必然导致腐败，行政执法权更是如此。为此，今年6月，国家局发布《关于开展2010年全国食品药品监督管理执法监督检查工作的通知》，明确要求各地食品药品监管部门要通过执法监督检查，了解本地区、本部门行政执法的现状及存在的突出问题，认真剖析原因，研究制定切实可行的解决措施。在8月初召开的全国食品药品监管工作座谈会上，国家食品药品监管局相关负责人提出下半年要开展执法监督检查。当前，各级食品药品监管部门在开展行政执法监督工作中存在哪些问题？如何解决这些问题？又如何更有效地通过监督机制的建立确保依法行政顺利开展？以下对此做一深入探讨，希望对各级食品药品监管部门有所参考。
规范全程监督 敢于自我监督
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□河南省许昌市食品药品监管局 王鸿成
市、县级食品药品监管部门处在行政执法的最前沿，其行政执法行为与行政广大相对人以及当地医药经济的发展都有着密不可分的联系。进一步加强市、县两级基层法制工作，积极规范和监督行政执法行为，健全法制监督保障机制，是基层食品药品监管部门坚持依法行政，正确履行职责，保障人民群众饮食用药安全的重要前提和基础。笔者认为，加强基层法制建设，提高执法监督水平，必须抓好以下六方面的监督。
规范事前监督。主要把握三点：一是把好行政执法资格关。开展行政执法活动必须首先取得行政执法资格，公务员身份不能代替行政执法资格，按照要求必须经过系统的培训、考试和资格审查，才能取得行政执法资格。法制机构必须严格把住关口，达不到要求的，决不能成为执法人员。二是明确行政执法责任。行政执法人员从事行政执法活动，应当根据所在执法岗位的职责明确其相应的执法责任，做到权责一致，不能拿了执法证，就可以进行所有的执法行为。三是做好行政执法教育培训。主要是对执法人员进行行政执法知识的再教育和更新教育，使执法人员在开展行政执法活动之前，巩固和了解必须掌握的执法要求。
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严格事中监督。一是严格案件审查。对采用一般程序的行政处罚案件，案件经合议后，应当由法制机构进行审查，对案件违法事实、办案程序、调查取证、使用依据、处罚建议等方面出具书面审查意见，对存在问题的由办案机构纠正、规范后再依法办理，没有规范的案件坚决不能办。二是严密组织听证。召开听证会是保障行政相对人权益的一种重要形式，法制机构主持听证会，必须严格按照法定程序进行，充分听取行政相对人的陈述、申辩和质证，必须从公正、公平的立场出发判断问题，听证意见要客观公正，不能挟带感情因素。三是做好行政复议。申请行政复议是行政相对人的行政救济渠道之一，行政复议是法制机构的具体行政执法活动，必须按照《行政复议法》的规定，严格按照程序和时限的要求，坚持公正、公平、便民的原则，依法办事。四是监督行政许可受理。法制机构要加强对行政许可受理环节的监督，防止出现业务科室直接受理的情况；要严格执行行政收费的规定，不得违规收取任何名义的费用，对发现的问题，属于职权范围的可迅速纠正，其他情况可按程序及时反映上报。
加强事后监督。法制机构对已经发生效力的行政执法行为开展事后监督，目的是检验执法效果、查找执法漏洞、规范执法行为。一是明确监督方法。法制机构开展事后监督的主要方法有抽查行政许可事卷、行政处罚案卷，回访当事人，征求行政相对人意见和建议，审查备案的重大案件等，从中获得行政执法信息。二是规范处理机制。事后监督必须实现制度化，有一定的周期性，对事后监督发现的问题要有规范的处理机制。对执法方面的问题必须及时纠正，涉及损害行政相对人利益的应当依法予以赔偿，出现执法过错的执法人员要按照行政执法责任追究制度的相关规定，追究相应的责任。三是应用监督结果。开展事后监督，要及时从中总结经验，纠正错误，积极有效地推进行政执法行为的规范。
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保证日常监督。一是定期搜集行政执法信息。及时掌握行政执法行为的开展情况，对行政执法行为进行评估。比如说第一季度查处了多少案件？其中一般程序案件占多大比例？违法行为集中在哪些方面？违法主体集中的药店还是诊所？二是评估行政执法状况。对本行政区域内违法行为的特点要有清楚、及时的分析和判断，结合事后监督发现的情况，从中找出执法工作的重点、难点，有的放矢地组织调研，研究解决重点、难点工作的方法。三是实行年度考核制度。考核要结合社会评价、执法效果、行政相对人满意度等多个方面，考核结果与年度评先和责任追究挂钩，以推动全系统依法行政水平的提高。
利用社会监督。基层食品药品监管部门几乎每天都与行政相对人接触，社会监督的目光可以说是最为锐利的。这就要求法制机构必须以积极的态度，完善社会监督机制；主动联系邀请人大、政府、政协、社会组织、相关协会的人员，关注、指导、支持食品药品行政执法活动，更多的是要听取他们的意见和呼声。与此同时要通过宣传和服务的形式，公开监督渠道，包括电话、电子邮箱等，借助社会监督的力量，进一步规范行政执法行为。
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敢于自我监督。一是不断加强学习。法制工作人员必须把学习和研究作为提高自身素质的重要方法，对公用法规和专业法规做到正确理解和熟练运用，在食品药品监管法规不断完善的形势下，要及时了解和吸收新的法规知识和执法要求，保持法规理解和运用上的先进性。对法制人员要进行定期培训和考试，不适应岗位要求的，应向本级监管部门提出调离岗位的建议。二是严格工作纪律。法制工作人员必须具备极强的原则性、纪律性和责任感，能够明辨是非，坚持依法办事，不能出现立场摇摆、态度模糊，更不能利用执法监督拉交情、搞交易，对于此类行为必须从严从重处理。三是健全工作机制。法制机构开展执法监督的各项工作必须以制度为基础，按照既定的程序、方法和要求进行，不能随心所欲、自行其是。四是落实自我监督。对法制工作的监督主要是上级对下级监督、本级党组和纪检监察部门监督，对于出现工作不力、能力不强、执法过错等问题的法制工作人员，必须坚决落实责任追究的有关规定，保证法制工作队伍的严肃性和纯洁性。
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科学设定权限 加大公开力度
□江苏省仪征市食品药品监管局 线少毅
加强执法监督，建立符合药品监管部门特点的行政执法监督制约机制，是一项长期性、复杂性、系统性工程，不可能毕其功于一役。当前，可以依托现有监督体系，在监督措施上作进一步探索和完善，以便更好地发挥监督效能。
首先，探索建立执法监督机制。药品监管部门内部承担监督职责的主要是持有监督证的领导班子成员、纪检监察人员和法制人员，这些人员在工作中也确实发挥了积极作用。但由于药品监管系统对内部监督机制缺少制度支撑，监督主体的职责和权限较为模糊，没有形成一套科学规范的监督程序，在一定程度上限制了内部监督机制作用的发挥。当前，可以首先从制度建设入手，明确纪检监察、法制人员等的监督主体地位，规定行政执法监督的具体范围、程序以及相关权责，让执法监督“有章可循”。对监督中发现的问题，可采取向执法办案人员发出书面整改通知的方法，责令限期整改纠正，将问题消灭在行政决定作出之前。
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其次，科学设定行政执法权限。根据执法岗位特点，进一步明确和细化岗位职责、工作流程和权利义务，把权力限制在履行职务所必需的最适当的范围内。在保证执法效率和确保执法公正之间寻找一个最佳的平衡点，在此基础上对执法权限作出适当分解，实行许可事项现场验收与审批、案件调查与审理、审理与听证、审理与陈述申辩、处罚与收缴分离等制度，建立起药品监管系统内部相互制衡的权力构成体系和权力监督制约机制，防止权力过于集中和权力被滥用。
第三，加大执法公开力度。权力运行不透明，暗箱操作，是产生权力被滥用的原因之一。因此，要向社会公开行政执法的职责权限、许可项目、执法流程、工作时限、收费项目和标准等事项，积极推进“阳光行政”。凡是涉及人民群众切身利益的事项以及职能范围内应该向人民群众和社会公开的事项，都应向社会公开。同时，要向社会公开工作纪律和监督投诉举报的有效途径，便于接受群众监督。
第四，全面建设行政执法电子监察系统。行政执法电子监察系统作用有四个方面：一是实时监控，即实时采集行政事项办理信息，对行政事项的实施流程、时限、收费等情况进行实时监察。二是预警纠错，即对临近或超出承诺时限的情况发出警示信息。三是统计分析，即自动采集汇总数据，为行政决策提供参考。四是投诉处理。通过网络受理群众投诉，接受社会监督。推行电子监察系统，是对传统行政监督体系的有效补充和完善，一方面，可以不受监督主体的业务能力、主观想法和外界干扰等因素的制约，始终保持统一标准客观公正地对行政行为实施监督，确保监督质量；另一方面，系统只需一次性投入，就能够长期发挥作用，极大地节约了监督成本，同时，由于对行政行为采取电子化管理，能够成倍提高监督效率。
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加强行政执法监督，还需要严格执行执法过错责任追究制度，对在行政执法过程中故意或者过失违法行政的人员，查明原因、分清责任、严肃处理，这样才能确保监督制约机制真正发挥作用，才能更加有效地促进依法行政工作。
明确监督程序 建立责任体系
□四川省泸州食品药品监管局 刘鹏 王显波 张琳
执法监督中存在的问题
加强执法监督的措施
现阶段，食品药品监管系统执法监督存在的问题主要表现在三个方面：
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执法监督体制还不完善。实行行政执法监督的根本目的在于规范行政行为及其程序，而行政执法监督行为必须由法律法规来规定其执法监督主体、职责范围及运作程序。至今食品药品监管系统尚未形成一套行之有效的执法监督机制，给执法监督工作带来一定困难。
执法监督力度尚不够。自药品监管部门承担保健食品、化妆品监管后，工作量急剧增加，而人员编制又相对较少，个别区(县)局还不足10人，既要面对艰巨的食品药品监管工作任务，又要兼顾行政执法监督工作，人少、事多。特别是基层区(县)局并未成立法制工作机构，法制工作人员均是兼职，需要兼顾很多其他工作，其自身法律素养也有待提高，客观上对执法监督整体工作质量和工作效率造成了一定影响，执法监督力度不够。
执法水平有待进一步提高。虽然食品药品监管系统已经组建多年，大多数工作人员基本能够掌握和运用常用的行政法律法规，但由于每位执法人员的素质和认知能力不尽相同，一些人员的业务素质和能力还不是很强，在一定程度上影响了依法行政整体水平。
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加强执法监督的措施
执法监督本义是一种层级监督，更是一种事后监督。执法监督的宗旨是通过加强对行政法的监察督促，规范和促进依法行政。因其是在执法主体的执法活动已实施终结，并已产生执法后果后，实施的过程后、结果后监督，如果执法程序或执法结果违法并损害行政相对人的权益，那么这种事后的监督其效果将大打折扣。所以，要规范行政执法行为，保护行政相对人的合法权益，就必须对执法人员作出行政处罚的全过程实施监督制约。
制定行政检查批准(备案)制度。即对于那种针对特定对象，在特定时间开展的个别行政检查活动，应及时予以规范。具体做法是，除因特别原因或紧急情况，需及时查处和制止违法行为，实施先检查后备案外，均应由检查机构执行检查人员填写行政检查审批表，拟定检查方案，指明检查场所，划定检查范围，确定检查事项，明确检查方式，经检查机构负责人签字同意报分管局长批准，方可进行行政日常监管检查。在检查中，应严格按照相关法律、法规规定的程序进行操作，做好检查记录，严禁超越职权和超越批准检查对象、场地范围的违规检查。检查后，应及时写出行政检查报告，详实报告检查全过程和检查效果。发现有违法线索，应及时立案查处。
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制定立案、调查、复核、处罚职能相对分离制度。在一般程序中，立案和证据收集及提出处罚建议等案件调查由稽查办案部门来完成；决定处罚则由局长或其委托的分管副局长以及案件审议审核委员会行使。具体是稽查办案部门提出处罚建议，报法规科复核，如处罚意见一致，即由办案部门经其分管领导批准，作出行政处罚的决定；如复核意见与调查部门处罚建议不一致，由复核机构政策法规科提交重大复杂行政执法案件审议审核委员会审议讨论，决定行政处罚的具体内容，调查部门据其拟定行政处罚决定书。行政处罚的执行仍由行政处罚案件的调查机构稽查部门负责。
此制度是在规范“查处分离”的基础上，增加了以下两项分离：一是增加立案的分离。立案是行政执法机关在发现行政违法案件线索后实施调查的启动程序，是行政相对人接受调查与处罚的必经程序。在行政执法过程中难免会出现该立案查处不立案、立案后未实施调查或调查后未及时结案移送复核、甚至随意撤销已立案件等执法不到位和执法缺位的情况。加强对立案(是否立案及立案后)的监督，实现对行政处罚执法案件程序中调查程序启动制约监督，将起到把监督关口前移的作用。因此，有必要建立立案的备案制度，即稽查等调查机构对案件线索按立案审批程序立案后，将立案情况报法制工作机构或人员备案，调查机构(执行处罚决定机构)应在调查活动终结和处罚决定执行完毕后，及时将情况报法制工作机构或人员备案，从而实现立案备案机构对立案后的调查、处罚及执行情况的跟踪监督。二是执行的分离。但笔者认为，鉴于目前的机构设置和人员安排，特别是执行工作性质的特殊性，执行职能暂不宜由原稽查办案机构分离出来，交由现有的其他机构行使(除非新设一专门机构)。
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完善监督机制的建议
完善食品药品监管系统行政执法监督的相关依据。应尽快制定出食品药品监管系统内统一的行政执法监督法规或者规章，通过立法明确行政执法内部监督主体、监督程序和责任承担等问题。法律规范的进一步完善，将解决“有法可依”的问题，对药品市场监管和行政执法监督的落实必然起到良好的促进作用。
建立和完善职责权限明晰的行政执法岗位责任体系。随着法制建设的逐步完善，对行政执法的要求将越来越高，行政执法的透明度增强，在这样的形式下，必然要求尽快地建立起行政执法岗位责任体系。即将食品药品监管流程中的检查、管理、稽查、法制等执法工作细化、量化到具体的执法岗位，明确部门内部具体执法机构和执法岗位的权限、职权行使的程序、标准和期限，以及责任追究，做到定岗定责，从而解决“谁有权执法，怎么执法，执法效果如何，谁承担责任”等问题。
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强化技术监督 增强监督实效
□湖北省随州市食品药品监管局 曾铁军
提升技术监督水平
增强内部监督实效
国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》中明确提出，要经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法制政府的目标，其中包括基本建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。食品药品监管部门成立时间短，在执法监督过程中还不同程度地存在一些问题，如技术监督水平不高、系统内行政执法监督乏力等，这些都不利于依法行政的推进，因此必须结合实际情况加以解决。
提升技术监督水平
食品药品技术监督为食品药品行政监督的提供技术支撑，离开了食品药品技术监督，食品药品行政监督就难以充分发挥效果。当前，我国食品药品技术监督水平普遍比较落后，一是设备比较落后，这在基层食品药品检验所表现得更加突出。一些食品药品检测设备大多还是上世纪70年代的设备，即使在一些地级食品药品检验所，设备也很陈旧，有的甚至连高压液相仪等一些必须设备都没有，许多食品药品检测都难以开展。二是人员素质还不高。在基层食品药品检验所，具有高级职称和国家全日制药学专业大学本科学历的人员非常少，有的甚至仍保持零纪录。三是存在检测的“真空地带”。在地级以下对医疗器械的检测几乎是零。这些问题的解决，需要从构建和谐社会和全面建设小康社会的战略高度来考虑，积极争取国家专项资金投入，改善基层药品检测机构的工作条件；制定科学的人才培训计划，加大对人员的培训力度，不断提高食品药品技术监督水平。
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增强内部监督实效
权力失去监督，必然滋生腐败。行政执法权力的监督不完善，监督手段虚化、弱化，是当前行政执法的一个通病。近年来，国家局对加强系统内的执法监督高度重视，推行了行政执法检查，此举对保持全国食品药品监管系统的规范和廉洁具有十分重要的作用。但在具体的工作中，还应防止以下几种现象：一是防止系统内“手心”监督“手背”这种走过场的监督形式。二是防止管理相对单位不敢监督的现象。从管理相对单位的监督看，一些被处罚当事人因慑于行政执法人员的权威，不敢向本系统举报，一些当事人因行政执法人员的“照顾”，更不愿举报，还有一些当事人因缺乏法律观念，维权意识差，根本没想到举报。三是防止借监督之名，随意干涉执法工作，影响行政执法工作。
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完善内部监督 健全执法制度
□新疆区喀什地区食品药品监管局 赵雅琴
食品药品监管系统的行政执法监督，主要强调的是内部监督，即上级食品药品监管部门对下级食品药品监管部门的监督以及同一食品药品监管部门内部专门职能科室对执法科室及其工作人员的监督。为此，各级监管部门应结合实际，加强执法人员自身建设，建立健全内部监督约束机制。
完善内部监督约束机制，法律法规学习是基础。要采取灵活多样的培训方式，有计划分期分批培训。不断提高队伍整体素质和执法水平，实行行政执法人员培训考核制度，在年度考核中将法制观念的强弱，掌握法律知识的程度，依法办事的水平和能力等作为一项重要考核内容，建立业务学习考绩档案并将考核成绩与年终评优、晋升任职挂钩。培训内容主要包括药品管理法律法规及相关法律法规、执法程序、处罚程序、执法技能等。在培训方法上，一是要针对药监系统执法队伍经验不足的实际，采取理论与实践相合的培训方式；二是要专门聘请其他执法部门有执法经验的人员授课，传授执法技巧。
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完善内部监督约束机制，健全制度是保证。一是要认真贯彻落实《行政许可法》，规范行政执法行为，公开办事程序。《行政许可法》确立了实施行政许可的公开原则和一套相应的制约机制，要求行政机关将有关行政许可的事项、条件、数量、程序、期限及需要提交的全部材料的目录和申请书示范文本在办公场所公示，不允许“暗箱操作”，因此，要建立健全行政执法责任制、错案追究赔偿责任制、案件质量评查制度、重大复杂案件集体讨论制等，规范行政执法行为，避免对不符合条件的行政相对人实施许可或者对符合条件的行政相对人不予许可，避免执法人员失职渎职、滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守等违法行为而造成严重后果及恶劣影响的案件发生。二是实行办理处罚案件查办、审核、决定“三分离”制度。“办”即查办，是案件承办人员在批准立案前后，依照法律规定的程序和要求，开展调查取证。调查取证终结后，要由承办人员写出调查终结报告，并将案卷移送法规部门。“审”即审查，法规部门接到案卷后，对违法行为中事实是否清楚、证据是否确凿、办案程序是否合法等进行审查把关，如不符合要求的，退回重新调查、取证、合议；符合要求的，提交案件审理委员会集体讨论决定。案件审理委员会经过集体讨论决定批准下达行政处罚决定的，由法规部门制作《行政处罚决定书》。三是实行案件办理反馈制度。适用一般程序办理的行政处罚案件，都应当向被处罚人发放“反馈单”，征求廉政建设、秉公执法、办案程序等意见。对一般反馈意见，纪检监察室应每月整理一次；对重大反馈意见，经办人员应尽快向本机关负责人汇报，并及时处理。四是实行行政许可专项执法检查，重点检查是否存在违法擅自设定行政许可的情形、是否依法审查并作出行政许可决定以及是否依法收取费用、对符合法定许可条件的行政许可申请不予受理的；不在办公场所公示依法应当公示的材料等。
完善内部监督约束机制，规范行政执法监督检查是目的。行政执法检查活动能有效的反映出内部监督约束机制的落实情况和效果，通过检查，不但能够发现执法是否到位，政务公开是否履行，行政处罚、行政强制措施有无违法之处，而且还能了解到行政相对人对办案人员的意见建议，有利于进一步强化内部监督制约机制。
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规范全程监督 敢于自我监督
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□河南省许昌市食品药品监管局 王鸿成
市、县级食品药品监管部门处在行政执法的最前沿，其行政执法行为与行政广大相对人以及当地医药经济的发展都有着密不可分的联系。进一步加强市、县两级基层法制工作，积极规范和监督行政执法行为，健全法制监督保障机制，是基层食品药品监管部门坚持依法行政，正确履行职责，保障人民群众饮食用药安全的重要前提和基础。笔者认为，加强基层法制建设，提高执法监督水平，必须抓好以下六方面的监督。
规范事前监督。主要把握三点：一是把好行政执法资格关。开展行政执法活动必须首先取得行政执法资格，公务员身份不能代替行政执法资格，按照要求必须经过系统的培训、考试和资格审查，才能取得行政执法资格。法制机构必须严格把住关口，达不到要求的，决不能成为执法人员。二是明确行政执法责任。行政执法人员从事行政执法活动，应当根据所在执法岗位的职责明确其相应的执法责任，做到权责一致，不能拿了执法证，就可以进行所有的执法行为。三是做好行政执法教育培训。主要是对执法人员进行行政执法知识的再教育和更新教育，使执法人员在开展行政执法活动之前，巩固和了解必须掌握的执法要求。
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严格事中监督。一是严格案件审查。对采用一般程序的行政处罚案件，案件经合议后，应当由法制机构进行审查，对案件违法事实、办案程序、调查取证、使用依据、处罚建议等方面出具书面审查意见，对存在问题的由办案机构纠正、规范后再依法办理，没有规范的案件坚决不能办。二是严密组织听证。召开听证会是保障行政相对人权益的一种重要形式，法制机构主持听证会，必须严格按照法定程序进行，充分听取行政相对人的陈述、申辩和质证，必须从公正、公平的立场出发判断问题，听证意见要客观公正，不能挟带感情因素。三是做好行政复议。申请行政复议是行政相对人的行政救济渠道之一，行政复议是法制机构的具体行政执法活动，必须按照《行政复议法》的规定，严格按照程序和时限的要求，坚持公正、公平、便民的原则，依法办事。四是监督行政许可受理。法制机构要加强对行政许可受理环节的监督，防止出现业务科室直接受理的情况；要严格执行行政收费的规定，不得违规收取任何名义的费用，对发现的问题，属于职权范围的可迅速纠正，其他情况可按程序及时反映上报。
加强事后监督。法制机构对已经发生效力的行政执法行为开展事后监督，目的是检验执法效果、查找执法漏洞、规范执法行为。一是明确监督方法。法制机构开展事后监督的主要方法有抽查行政许可事卷、行政处罚案卷，回访当事人，征求行政相对人意见和建议，审查备案的重大案件等，从中获得行政执法信息。二是规范处理机制。事后监督必须实现制度化，有一定的周期性，对事后监督发现的问题要有规范的处理机制。对执法方面的问题必须及时纠正，涉及损害行政相对人利益的应当依法予以赔偿，出现执法过错的执法人员要按照行政执法责任追究制度的相关规定，追究相应的责任。三是应用监督结果。开展事后监督，要及时从中总结经验，纠正错误，积极有效地推进行政执法行为的规范。
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保证日常监督。一是定期搜集行政执法信息。及时掌握行政执法行为的开展情况，对行政执法行为进行评估。比如说第一季度查处了多少案件？其中一般程序案件占多大比例？违法行为集中在哪些方面？违法主体集中的药店还是诊所？二是评估行政执法状况。对本行政区域内违法行为的特点要有清楚、及时的分析和判断，结合事后监督发现的情况，从中找出执法工作的重点、难点，有的放矢地组织调研，研究解决重点、难点工作的方法。三是实行年度考核制度。考核要结合社会评价、执法效果、行政相对人满意度等多个方面，考核结果与年度评先和责任追究挂钩，以推动全系统依法行政水平的提高。
利用社会监督。基层食品药品监管部门几乎每天都与行政相对人接触，社会监督的目光可以说是最为锐利的。这就要求法制机构必须以积极的态度，完善社会监督机制；主动联系邀请人大、政府、政协、社会组织、相关协会的人员，关注、指导、支持食品药品行政执法活动，更多的是要听取他们的意见和呼声。与此同时要通过宣传和服务的形式，公开监督渠道，包括电话、电子邮箱等，借助社会监督的力量，进一步规范行政执法行为。
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敢于自我监督。一是不断加强学习。法制工作人员必须把学习和研究作为提高自身素质的重要方法，对公用法规和专业法规做到正确理解和熟练运用，在食品药品监管法规不断完善的形势下，要及时了解和吸收新的法规知识和执法要求，保持法规理解和运用上的先进性。对法制人员要进行定期培训和考试，不适应岗位要求的，应向本级监管部门提出调离岗位的建议。二是严格工作纪律。法制工作人员必须具备极强的原则性、纪律性和责任感，能够明辨是非，坚持依法办事，不能出现立场摇摆、态度模糊，更不能利用执法监督拉交情、搞交易，对于此类行为必须从严从重处理。三是健全工作机制。法制机构开展执法监督的各项工作必须以制度为基础，按照既定的程序、方法和要求进行，不能随心所欲、自行其是。四是落实自我监督。对法制工作的监督主要是上级对下级监督、本级党组和纪检监察部门监督，对于出现工作不力、能力不强、执法过错等问题的法制工作人员，必须坚决落实责任追究的有关规定，保证法制工作队伍的严肃性和纯洁性。
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科学设定权限 加大公开力度
□江苏省仪征市食品药品监管局 线少毅
加强执法监督，建立符合药品监管部门特点的行政执法监督制约机制，是一项长期性、复杂性、系统性工程，不可能毕其功于一役。当前，可以依托现有监督体系，在监督措施上作进一步探索和完善，以便更好地发挥监督效能。
首先，探索建立执法监督机制。药品监管部门内部承担监督职责的主要是持有监督证的领导班子成员、纪检监察人员和法制人员，这些人员在工作中也确实发挥了积极作用。但由于药品监管系统对内部监督机制缺少制度支撑，监督主体的职责和权限较为模糊，没有形成一套科学规范的监督程序，在一定程度上限制了内部监督机制作用的发挥。当前，可以首先从制度建设入手，明确纪检监察、法制人员等的监督主体地位，规定行政执法监督的具体范围、程序以及相关权责，让执法监督“有章可循”。对监督中发现的问题，可采取向执法办案人员发出书面整改通知的方法，责令限期整改纠正，将问题消灭在行政决定作出之前。
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其次，科学设定行政执法权限。根据执法岗位特点，进一步明确和细化岗位职责、工作流程和权利义务，把权力限制在履行职务所必需的最适当的范围内。在保证执法效率和确保执法公正之间寻找一个最佳的平衡点，在此基础上对执法权限作出适当分解，实行许可事项现场验收与审批、案件调查与审理、审理与听证、审理与陈述申辩、处罚与收缴分离等制度，建立起药品监管系统内部相互制衡的权力构成体系和权力监督制约机制，防止权力过于集中和权力被滥用。
第三，加大执法公开力度。权力运行不透明，暗箱操作，是产生权力被滥用的原因之一。因此，要向社会公开行政执法的职责权限、许可项目、执法流程、工作时限、收费项目和标准等事项，积极推进“阳光行政”。凡是涉及人民群众切身利益的事项以及职能范围内应该向人民群众和社会公开的事项，都应向社会公开。同时，要向社会公开工作纪律和监督投诉举报的有效途径，便于接受群众监督。
第四，全面建设行政执法电子监察系统。行政执法电子监察系统作用有四个方面：一是实时监控，即实时采集行政事项办理信息，对行政事项的实施流程、时限、收费等情况进行实时监察。二是预警纠错，即对临近或超出承诺时限的情况发出警示信息。三是统计分析，即自动采集汇总数据，为行政决策提供参考。四是投诉处理。通过网络受理群众投诉，接受社会监督。推行电子监察系统，是对传统行政监督体系的有效补充和完善，一方面，可以不受监督主体的业务能力、主观想法和外界干扰等因素的制约，始终保持统一标准客观公正地对行政行为实施监督，确保监督质量；另一方面，系统只需一次性投入，就能够长期发挥作用，极大地节约了监督成本，同时，由于对行政行为采取电子化管理，能够成倍提高监督效率。
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加强行政执法监督，还需要严格执行执法过错责任追究制度，对在行政执法过程中故意或者过失违法行政的人员，查明原因、分清责任、严肃处理，这样才能确保监督制约机制真正发挥作用，才能更加有效地促进依法行政工作。
明确监督程序 建立责任体系
□四川省泸州食品药品监管局 刘鹏 王显波 张琳
执法监督中存在的问题
加强执法监督的措施
现阶段，食品药品监管系统执法监督存在的问题主要表现在三个方面：
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执法监督体制还不完善。实行行政执法监督的根本目的在于规范行政行为及其程序，而行政执法监督行为必须由法律法规来规定其执法监督主体、职责范围及运作程序。至今食品药品监管系统尚未形成一套行之有效的执法监督机制，给执法监督工作带来一定困难。
执法监督力度尚不够。自药品监管部门承担保健食品、化妆品监管后，工作量急剧增加，而人员编制又相对较少，个别区(县)局还不足10人，既要面对艰巨的食品药品监管工作任务，又要兼顾行政执法监督工作，人少、事多。特别是基层区(县)局并未成立法制工作机构，法制工作人员均是兼职，需要兼顾很多其他工作，其自身法律素养也有待提高，客观上对执法监督整体工作质量和工作效率造成了一定影响，执法监督力度不够。
执法水平有待进一步提高。虽然食品药品监管系统已经组建多年，大多数工作人员基本能够掌握和运用常用的行政法律法规，但由于每位执法人员的素质和认知能力不尽相同，一些人员的业务素质和能力还不是很强，在一定程度上影响了依法行政整体水平。
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加强执法监督的措施
执法监督本义是一种层级监督，更是一种事后监督。执法监督的宗旨是通过加强对行政法的监察督促，规范和促进依法行政。因其是在执法主体的执法活动已实施终结，并已产生执法后果后，实施的过程后、结果后监督，如果执法程序或执法结果违法并损害行政相对人的权益，那么这种事后的监督其效果将大打折扣。所以，要规范行政执法行为，保护行政相对人的合法权益，就必须对执法人员作出行政处罚的全过程实施监督制约。
制定行政检查批准(备案)制度。即对于那种针对特定对象，在特定时间开展的个别行政检查活动，应及时予以规范。具体做法是，除因特别原因或紧急情况，需及时查处和制止违法行为，实施先检查后备案外，均应由检查机构执行检查人员填写行政检查审批表，拟定检查方案，指明检查场所，划定检查范围，确定检查事项，明确检查方式，经检查机构负责人签字同意报分管局长批准，方可进行行政日常监管检查。在检查中，应严格按照相关法律、法规规定的程序进行操作，做好检查记录，严禁超越职权和超越批准检查对象、场地范围的违规检查。检查后，应及时写出行政检查报告，详实报告检查全过程和检查效果。发现有违法线索，应及时立案查处。
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制定立案、调查、复核、处罚职能相对分离制度。在一般程序中，立案和证据收集及提出处罚建议等案件调查由稽查办案部门来完成；决定处罚则由局长或其委托的分管副局长以及案件审议审核委员会行使。具体是稽查办案部门提出处罚建议，报法规科复核，如处罚意见一致，即由办案部门经其分管领导批准，作出行政处罚的决定；如复核意见与调查部门处罚建议不一致，由复核机构政策法规科提交重大复杂行政执法案件审议审核委员会审议讨论，决定行政处罚的具体内容，调查部门据其拟定行政处罚决定书。行政处罚的执行仍由行政处罚案件的调查机构稽查部门负责。
此制度是在规范“查处分离”的基础上，增加了以下两项分离：一是增加立案的分离。立案是行政执法机关在发现行政违法案件线索后实施调查的启动程序，是行政相对人接受调查与处罚的必经程序。在行政执法过程中难免会出现该立案查处不立案、立案后未实施调查或调查后未及时结案移送复核、甚至随意撤销已立案件等执法不到位和执法缺位的情况。加强对立案(是否立案及立案后)的监督，实现对行政处罚执法案件程序中调查程序启动制约监督，将起到把监督关口前移的作用。因此，有必要建立立案的备案制度，即稽查等调查机构对案件线索按立案审批程序立案后，将立案情况报法制工作机构或人员备案，调查机构(执行处罚决定机构)应在调查活动终结和处罚决定执行完毕后，及时将情况报法制工作机构或人员备案，从而实现立案备案机构对立案后的调查、处罚及执行情况的跟踪监督。二是执行的分离。但笔者认为，鉴于目前的机构设置和人员安排，特别是执行工作性质的特殊性，执行职能暂不宜由原稽查办案机构分离出来，交由现有的其他机构行使(除非新设一专门机构)。
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完善监督机制的建议
完善食品药品监管系统行政执法监督的相关依据。应尽快制定出食品药品监管系统内统一的行政执法监督法规或者规章，通过立法明确行政执法内部监督主体、监督程序和责任承担等问题。法律规范的进一步完善，将解决“有法可依”的问题，对药品市场监管和行政执法监督的落实必然起到良好的促进作用。
建立和完善职责权限明晰的行政执法岗位责任体系。随着法制建设的逐步完善，对行政执法的要求将越来越高，行政执法的透明度增强，在这样的形式下，必然要求尽快地建立起行政执法岗位责任体系。即将食品药品监管流程中的检查、管理、稽查、法制等执法工作细化、量化到具体的执法岗位，明确部门内部具体执法机构和执法岗位的权限、职权行使的程序、标准和期限，以及责任追究，做到定岗定责，从而解决“谁有权执法，怎么执法，执法效果如何，谁承担责任”等问题。
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强化技术监督 增强监督实效
□湖北省随州市食品药品监管局 曾铁军
提升技术监督水平
增强内部监督实效
国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》中明确提出，要经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法制政府的目标，其中包括基本建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。食品药品监管部门成立时间短，在执法监督过程中还不同程度地存在一些问题，如技术监督水平不高、系统内行政执法监督乏力等，这些都不利于依法行政的推进，因此必须结合实际情况加以解决。
提升技术监督水平
食品药品技术监督为食品药品行政监督的提供技术支撑，离开了食品药品技术监督，食品药品行政监督就难以充分发挥效果。当前，我国食品药品技术监督水平普遍比较落后，一是设备比较落后，这在基层食品药品检验所表现得更加突出。一些食品药品检测设备大多还是上世纪70年代的设备，即使在一些地级食品药品检验所，设备也很陈旧，有的甚至连高压液相仪等一些必须设备都没有，许多食品药品检测都难以开展。二是人员素质还不高。在基层食品药品检验所，具有高级职称和国家全日制药学专业大学本科学历的人员非常少，有的甚至仍保持零纪录。三是存在检测的“真空地带”。在地级以下对医疗器械的检测几乎是零。这些问题的解决，需要从构建和谐社会和全面建设小康社会的战略高度来考虑，积极争取国家专项资金投入，改善基层药品检测机构的工作条件；制定科学的人才培训计划，加大对人员的培训力度，不断提高食品药品技术监督水平。
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增强内部监督实效
权力失去监督，必然滋生腐败。行政执法权力的监督不完善，监督手段虚化、弱化，是当前行政执法的一个通病。近年来，国家局对加强系统内的执法监督高度重视，推行了行政执法检查，此举对保持全国食品药品监管系统的规范和廉洁具有十分重要的作用。但在具体的工作中，还应防止以下几种现象：一是防止系统内“手心”监督“手背”这种走过场的监督形式。二是防止管理相对单位不敢监督的现象。从管理相对单位的监督看，一些被处罚当事人因慑于行政执法人员的权威，不敢向本系统举报，一些当事人因行政执法人员的“照顾”，更不愿举报，还有一些当事人因缺乏法律观念，维权意识差，根本没想到举报。三是防止借监督之名，随意干涉执法工作，影响行政执法工作。
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完善内部监督 健全执法制度
□新疆区喀什地区食品药品监管局 赵雅琴
食品药品监管系统的行政执法监督，主要强调的是内部监督，即上级食品药品监管部门对下级食品药品监管部门的监督以及同一食品药品监管部门内部专门职能科室对执法科室及其工作人员的监督。为此，各级监管部门应结合实际，加强执法人员自身建设，建立健全内部监督约束机制。
完善内部监督约束机制，法律法规学习是基础。要采取灵活多样的培训方式，有计划分期分批培训。不断提高队伍整体素质和执法水平，实行行政执法人员培训考核制度，在年度考核中将法制观念的强弱，掌握法律知识的程度，依法办事的水平和能力等作为一项重要考核内容，建立业务学习考绩档案并将考核成绩与年终评优、晋升任职挂钩。培训内容主要包括药品管理法律法规及相关法律法规、执法程序、处罚程序、执法技能等。在培训方法上，一是要针对药监系统执法队伍经验不足的实际，采取理论与实践相合的培训方式；二是要专门聘请其他执法部门有执法经验的人员授课，传授执法技巧。
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完善内部监督约束机制，健全制度是保证。一是要认真贯彻落实《行政许可法》，规范行政执法行为，公开办事程序。《行政许可法》确立了实施行政许可的公开原则和一套相应的制约机制，要求行政机关将有关行政许可的事项、条件、数量、程序、期限及需要提交的全部材料的目录和申请书示范文本在办公场所公示，不允许“暗箱操作”，因此，要建立健全行政执法责任制、错案追究赔偿责任制、案件质量评查制度、重大复杂案件集体讨论制等，规范行政执法行为，避免对不符合条件的行政相对人实施许可或者对符合条件的行政相对人不予许可，避免执法人员失职渎职、滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守等违法行为而造成严重后果及恶劣影响的案件发生。二是实行办理处罚案件查办、审核、决定“三分离”制度。“办”即查办，是案件承办人员在批准立案前后，依照法律规定的程序和要求，开展调查取证。调查取证终结后，要由承办人员写出调查终结报告，并将案卷移送法规部门。“审”即审查，法规部门接到案卷后，对违法行为中事实是否清楚、证据是否确凿、办案程序是否合法等进行审查把关，如不符合要求的，退回重新调查、取证、合议；符合要求的，提交案件审理委员会集体讨论决定。案件审理委员会经过集体讨论决定批准下达行政处罚决定的，由法规部门制作《行政处罚决定书》。三是实行案件办理反馈制度。适用一般程序办理的行政处罚案件，都应当向被处罚人发放“反馈单”，征求廉政建设、秉公执法、办案程序等意见。对一般反馈意见，纪检监察室应每月整理一次；对重大反馈意见，经办人员应尽快向本机关负责人汇报，并及时处理。四是实行行政许可专项执法检查，重点检查是否存在违法擅自设定行政许可的情形、是否依法审查并作出行政许可决定以及是否依法收取费用、对符合法定许可条件的行政许可申请不予受理的；不在办公场所公示依法应当公示的材料等。
完善内部监督约束机制，规范行政执法监督检查是目的。行政执法检查活动能有效的反映出内部监督约束机制的落实情况和效果，通过检查，不但能够发现执法是否到位，政务公开是否履行，行政处罚、行政强制措施有无违法之处，而且还能了解到行政相对人对办案人员的意见建议，有利于进一步强化内部监督制约机制。
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