我国新型农村合作医疗制度运行状况评估(1)
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2011年2月1日
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摘要：作为中国农村地区医疗保障的一项主导制度，当前我国新农合制度已进入全面推进阶段，正处于发展的关键时期，因此对各地新农合制度运行状况实施全面评估显得尤为必要。本文在充分收集我国历年新农合运行数据的基础上，基于公平与效率的视角，从参合、筹资、基金使用、补偿等四个方面，对我国新农合运行状况进行全面评估，并提出相应的政策建议。
关键词：新型农村合作医疗；运行状况；公平；效率；评估
中图分类号：C913/R197文献标识码：A文章编号：1673-9841(2011)02-0096-05
无论从覆盖范围，还是从受益人数来看，新型农村合作医疗制度(以下简称“新农合”)已经成为我国农村地区医疗保障的一项主导制度。从2007年起新农合制度由试点探索转入全面推进阶段。从2006年试点结束到目前全面推进，新农合制度运行状况到底如何，是人们所普遍关心的问题。对全国各地新农合制度的运行状况实施全面评估，以便及时地总结经验和发现问题显得非常必要。为此，我们通过收集新农合历年运行数据，并基于公平与效率的视角，从参合、筹资、基金使用、补偿等四个方面，对我国新农合制度的运行状况进行全面评估。
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一、我国新农合运行状况评估
(一)参合情况
1新农合制度已基本覆盖我国农村居民。我国从2003年开始试点推行新农合。制度实施以来，得到了广大农民的积极响应，参合比例逐年提高，新农合覆盖面不断扩大。经过了试点和全面推进阶段，到2008年已经实现了我国农村地区的全面覆盖。截至2008年底，全国2729个应开展(有农业人口)县(市、区)已全部建立新农合制度，占全国总县(市、区)数的95.32%，参加新农合人口8.15亿，参合率为91.54%，提前两年实现了中央确定的“至2010年新农合制度要基本覆盖农村居民”的目标。
新农合制度覆盖全部农村地区，使我国8亿多农村居民得以享受基本的医疗保障，对于健全我国农村社会保障制度，实现社会保障制度的社会公平具有重大意义。长期以来，我国农村社会保障一直处于社会保障体系的边缘，占我国人口70%的农村居民大多游离于社会保障之外，为此社会保障制度的公平性受到了人们的普遍质疑。从社会公平角度看，新农合制度的全面覆盖，有助于打破这种不合理的城乡“二元社会保障”格局，缩小城乡差别，保障医疗卫生公平。
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2落后地区、部分县(市、区)贫困人口参合水平偏低。在“自愿参合”情况下，农民的参合水平会受经济发展水平影响，一般来说收入水平越高，农民的参合水平越高。新农合研究中心曾对我国525个国家扶贫开发工作重点县(以下简称“国贫县”)2007年的新农合运行情况进行研究考察，结果显示国贫县的参合率、贫困人口和低收入人口参合率低于非国贫县。而全国数据亦印证了这一观点。根据表1数据，2008年，我国东部地区参合率高达95.7%，而中西部地区参合率则为89.9%，相比低6个百分点。
由于新农合制度的政策意图是避免农民“因病致贫、因病返贫”，贫困人口、特别贫困人口和五保户人口等弱势群体是否真正享受到新农合制度的医疗保障，是新农合制度是否公平的重要体现，因此贫困地区、贫困人口的参合情况引人关注。近两年来，我国各省(市)新农合的农民参合率普遍很高，特困人口、五保户人口等特殊人群已几乎全部纳入新农合体系之内，但部分省份贫困人口参合率仍然偏低。例如，2008年，黑龙江省和四川省参合率分别高达95.7%和97.75%，但贫困人口参合率相比却低了很多，分别为87.13%和82.09%。
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(二)筹资情况
1新农合筹资机制多元化，筹资规模不断扩大。我国新农合实行以各地县(市、区)为统筹单位，农民个人、地方财政和中央财政共同分担的筹资机制。基金筹资渠道包括农民个人缴费、农村医疗救助资助、集体扶持、各级政府财政补助、利息及其他收入。根据统计数据，我国新农合筹资情况良好，筹资规模不断扩大，筹资水平不断提高。2004年，我国筹集新农合基金只有37.24亿元，人均筹资46.55元(参合人数为0.8亿)。到2008年，新农合筹资总额增至784.58亿元，人均筹资达到96.27元(参合人数8.15亿)。东部一些省份，如广东省2008年人均筹资额达113.77元，远远超过全国平均水平。
2政府财政投入是合作医疗基金的主要来源。与传统合作医疗制度不同，在新农合中，除宣传发动和组织管理工作之外，中央财政和地方财政还对参合农民给予经费上的补助，这是中国政府首次为农民的医疗保障问题承担出资责任。据统计，无论在新农合试点初期(以2004年10月为例)，还是在试点结束(以2006年为例)以及新农合全面推进阶段(以2008年为例)，在新农合筹资机制中均体现了“政府主导”的特点。2004年、2006年和2008年，中央财政补助和地方财政补助之和在总筹资中的比重分别为53.37%、70.45%和83.57%，而农民个人缴费在总筹资中的比例则由41.33%降至15.38%。政府给予资金支持，是合作医疗筹资政策的一项重要突破，也是政府对农村医疗保障承担财政责任的明确体现，它改变了传统合作医疗的困境，为我国确保卫生公平、在全国范围内建立新农合制度奠定了坚实的基础。
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3政府不断加大对新农合特别是中西部新农舍的扶持力度。近年来，我国政府不断加大对新农合的扶持力度，同时中央财政转移向中西部重点倾斜。从2006年起，中央财政对中西部地区除市区以外的参加新农合的农民由每人每年补助10元提高到20元，地方财政也相应增加了10元，同时还将中西部地区中农业人口占总人口比例高于70%的市辖区和辽宁、江苏、浙江、福建、山东和广东六省的试点县(市、区)纳入中央财政补助范围，按中西部地区补助标准的一定比例安排补助资金；从2007年开始，将农业人口占总人口比例高于50%的市辖区纳入中央财政补助范围；从2008年起，中央财政对中西部地区参合农民的补助增加到人均40元，并将计划单列市和农业人口低于50%的市辖区全部纳入补助范围，地方财政的补助标准也相应提高到了40元。
截至2008年9月30日，新农合人均筹资结构中，对于中西部地区，中央财政补助是最重要的资金来源，人均补助38.67元，其次为地方财政补助，人均补助34.33元，而农民个人缴费仅11.38元。相比而言，东部地区中央财政人均补助仅9.65元，约为中西部地区的1/4，其资金来源主要靠地方财政支持，而农民个人缴费亦占较大比重，在绝对值上是中西部地区的2倍。
(三)资金使用情况
新农合制度的政策意图是避免农民“因病致贫、因病返贫”，且新农合基金亦有部分资金来自农民个人缴费。因此，理所当然地，新农合基金应尽可能用于参合农民的医疗费用补偿。与此同时，为确保新农合制度的可持续性，医疗基金使用应留有少量结余，作为风险储备金，以应对偶发性传染病流行、大规模自然灾害等超常风险，或用于医疗费用补偿基金出现赤字时的调节。根据2008年财政部、卫生部《关, 百拇医药(吴联灿 申曙光)