到指定银行缴罚款是否“追加惩罚” ——对涉药行政处罚案件缴纳罚没款制度的思考
——对涉药行政处罚案件缴纳罚没款制度的思考
□四川省合江县食品药品监管局 杨文平
问题提出
问题分析解决建议
基层执法人员在乡镇执法实践中，经常碰到这样的情形：被处罚当事人收到《行政处罚决定书》后，对行政处罚当即表示无异议，并立刻执行处罚决定书上的处罚内容，将罚没款交与执法人员，要求代其缴纳到指定银行。无论执法人员如何解释“罚缴分离制度”、“执法人员不得当场收缴对公民处以五十元以上、对法人或者其他组织处以一千元以上的罚款”等法定要求，被处罚当事人总是坚持要将罚没款交与在场的执法人员，或由执法人员为其代缴银行，并陈述了诸多理由。这些理由中有一种“说法”，即让被处罚当事人到指定银行缴纳罚款是一种“追加惩罚”，这种“追加惩罚”不具有合法性。
被处罚当事人认为，对于我们的违法行为，我们从经济上、名誉上已经受到了相应制裁，若还要专门到指定的银行缴纳罚没款，从时间、精力、经济上都是一种额外支出，这种额外付出从某种意义说是一种追加惩罚，涉嫌侵犯了我们的合法权益。
, 百拇医药
问题分析
笔者认为，这种带有“追加惩罚”性质的缴款制度目前存在以下问题：一是有违行政处罚的公平原则。在大中城市，银行遍地都是，被处罚当事人缴纳罚款时支出的额外成本显然较小；而在偏远地方，银行一般都在县城，当事人来回耗费的成本较大，“追加惩罚”的心理感觉也比较强烈。二是所耗成本谁负担无法律规定。目前，法律规定违法当事人到银行缴纳罚款，但所花费用谁负担，所花时间谁补偿，是在罚没款中扣除还是由处罚机关支付，现行法律并没有规定。三是浪费社会资源。创建节约型社会是我国政府所积极倡导的，在现行法定的框架内，创新工作方法并非难事。例如，当事人自愿委托具有民事行为能力的公民(当然也包括在行政法律关系中的公务员)缴款的方法，就可为被处罚当事人节约许多时间和经费。四是缺乏服务意识。毫无疑问，我国的法律正在经历从管理型法制向服务型法律转变的过程，立法上从注重“公权”向强化私权的“转变”，过去管理型法制时期少见的服务理念在新出台的法律中正在不断体现，服务也是当前行政管理改革的关键和重点。当事人到指定银行缴纳罚没款的“缴款制度”，留有很深的“强权管理”痕迹，这是要当事人服务于行政机关，而不是行政机关服务于当事人。
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从行政处罚与违法行为的相当性、对等性来说，生效的《行政处罚决定书》所载明的制裁与违法者的违法行为所造成后果的惩戒具有相当性、对等性，也就是说违法有多重，处罚就有多重。换句话说，违法与惩戒之间具有相对的均衡性，如若打破这个均衡，行政处罚的合法性、公平性、公正性就会受到质疑。《行政处罚法》第四条规定，行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。这是法律所明确的公正原则，其要求行政机关在设定和实施行政处罚时，必须遵循“过罚相当”原则，即行政主体对违法行为人适用行政处罚，所科处罚种和处罚幅度要与违法行为人的违法过错程度相应，避免畸轻畸重的不合理、不公正情况。对违法行为处罚过轻，不能达到制裁和惩戒的目的；对违法行为处罚过重，则侵犯了公民的合法权益。一个行政处罚决定行为超越法定范围过重或过轻，都是不合法的。这种不合法性当然也包括在行政处罚决定书之外行政机关“强行”要求行政相对人附加承担的负担。若被处罚对象在处罚决定内容之外承担一定的经济支出，这显然超越了法定的惩戒范围，其合法性值得商榷。
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被处罚当事人违反了行政法律法规，无论是否涉及犯罪，未被法定剥夺的私有财产，仍是违法当事人的合法财产，理应受到法律保护，这是法制社会不可动摇的基本原则。最近以来，公安交警部门对乱停的违章车辆拉离现场时，一改过去由违章者支付拉车费用的“规矩”，或许就是对违章处罚外“追加处罚”的一种理解。在食品药品监管领域，药品抽样从当初的被抽检品者出样品且支付检验费，发展到现行只出检品不支付检验费。而《食品安全法》明确了食品抽样时，行政相对人不再出检品和支付检验费，而是由抽样单位去购买，这些都是“权本”观念向“人本”观念转变的有力体现。随着《药品管理法》的修订，这种“以人为本”的观念也应在缴纳罚没款制度中得以体现。
解决建议
要有效避免“追加惩罚”的“缴款制度”可能涉嫌侵犯被处罚当事人的合法权益，就必须修改《行政处罚法》中的相关条款。但在法律没有修改前，还需从监管部门创新工作模式做起。笔者认为，当事人自愿委托代交罚没款的方法算是“无奈”中的一个选择，在当前有一定的可取性。
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首先，这种方法体现了当前服务型政府、服务型法制建立的主流趋势，顺应了行政管理及行政法学改革的潮流，体现了人性化的执法理念。
其次，不违背法律原理。按照《行政处罚法》和《药品监督行政处罚程序规定》的相关规定，当场收缴罚款必须符合以下情形：一是依法给予20元以下罚款的；二是不当场收缴事后难以执行的；三是在边远、水上、交通不便的地区，当事人向指定的银行缴纳罚款确有困难，当事人要求代缴的。这是一种有条件的委托关系。《行政处罚法》将这种委托关系放置在被处罚对象与行政执法人员、行政机关之间的关系中，也就是放置在行政法律关系之中的委托关系。假如跳出行政法律关系而将这委托关系放置在民事法律关系之中去思考，这时的委托关系不再是被处罚当事人与行政执法人员、行政机关的关系了，而是两个公民之间的平等民事关系，行政法律关系中的主动支配者(行政执法者)变成了民事法律关系中的被动受支配者(民事受委托人)；行政法律关系中的被动受支配者(被处罚者)变成了民事法律关系主动支配者中的(民事委托人)。在这法律关系转变过程中，双方的法律地位也随之发生了改变。药品监管执法人员既具有公务员身份又具有自然人身份，当其作为自然人身份时，具有完全民事行为能力，可以参与到各种民事活动中来，这种代理若完全符合《民法通则》的规定，其委托行为也就不违法，且法律并没有规定公务人员不准参与合法的民事委托活动。因此，在基层执法中，不但要灵活运用法律法规赋予的权力，还要有“徒法不足以自行”的创新思维和勇气，但前提是必须不违反国家法律的基本原则。纵然在行政法律关系中代缴罚款“不合法”，但在民事法律关系中的代缴罚款并不违法。
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再次，具有可行性。实践中，多数行政机关和被处罚当事人对这种带有“追加惩罚”意思的“缴款制度”普遍不满意，对其可行性产生质疑。行政机关有时对被处罚当事人不到指定银行交纳罚没款十分担心，不仅仅是结案率的问题，还涉及工作量和行政成本的问题。从理论上来说，当事人不缴纳罚没款的，行政机关可以申请法院强制执行，但现实是“行政强制执行难”在我国目前是一个不争的事实。
有人认为，可以允许被处罚当事人在乡镇任何一家金融机构缴纳罚没款，这种方法有利于减少当事人的缴纳罚没款的成本支出，但实践中很难操作。据调查，笔者所在县的很多乡镇除了农村信用社外，再也没有其他金融机构，而行政机关都没在乡镇信用社开立账户，即使是乡镇信用社承办了此项业务，也存在银行与银行之间转账费用的问题，同样增加了行政成本。
综上所述，现行“缴款制度”存在“追加惩罚”的意思，立法部门应通过修订法律对其予以完善。, 百拇医药
□四川省合江县食品药品监管局 杨文平
问题提出
问题分析解决建议
基层执法人员在乡镇执法实践中，经常碰到这样的情形：被处罚当事人收到《行政处罚决定书》后，对行政处罚当即表示无异议，并立刻执行处罚决定书上的处罚内容，将罚没款交与执法人员，要求代其缴纳到指定银行。无论执法人员如何解释“罚缴分离制度”、“执法人员不得当场收缴对公民处以五十元以上、对法人或者其他组织处以一千元以上的罚款”等法定要求，被处罚当事人总是坚持要将罚没款交与在场的执法人员，或由执法人员为其代缴银行，并陈述了诸多理由。这些理由中有一种“说法”，即让被处罚当事人到指定银行缴纳罚款是一种“追加惩罚”，这种“追加惩罚”不具有合法性。
被处罚当事人认为，对于我们的违法行为，我们从经济上、名誉上已经受到了相应制裁，若还要专门到指定的银行缴纳罚没款，从时间、精力、经济上都是一种额外支出，这种额外付出从某种意义说是一种追加惩罚，涉嫌侵犯了我们的合法权益。
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问题分析
笔者认为，这种带有“追加惩罚”性质的缴款制度目前存在以下问题：一是有违行政处罚的公平原则。在大中城市，银行遍地都是，被处罚当事人缴纳罚款时支出的额外成本显然较小；而在偏远地方，银行一般都在县城，当事人来回耗费的成本较大，“追加惩罚”的心理感觉也比较强烈。二是所耗成本谁负担无法律规定。目前，法律规定违法当事人到银行缴纳罚款，但所花费用谁负担，所花时间谁补偿，是在罚没款中扣除还是由处罚机关支付，现行法律并没有规定。三是浪费社会资源。创建节约型社会是我国政府所积极倡导的，在现行法定的框架内，创新工作方法并非难事。例如，当事人自愿委托具有民事行为能力的公民(当然也包括在行政法律关系中的公务员)缴款的方法，就可为被处罚当事人节约许多时间和经费。四是缺乏服务意识。毫无疑问，我国的法律正在经历从管理型法制向服务型法律转变的过程，立法上从注重“公权”向强化私权的“转变”，过去管理型法制时期少见的服务理念在新出台的法律中正在不断体现，服务也是当前行政管理改革的关键和重点。当事人到指定银行缴纳罚没款的“缴款制度”，留有很深的“强权管理”痕迹，这是要当事人服务于行政机关，而不是行政机关服务于当事人。
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从行政处罚与违法行为的相当性、对等性来说，生效的《行政处罚决定书》所载明的制裁与违法者的违法行为所造成后果的惩戒具有相当性、对等性，也就是说违法有多重，处罚就有多重。换句话说，违法与惩戒之间具有相对的均衡性，如若打破这个均衡，行政处罚的合法性、公平性、公正性就会受到质疑。《行政处罚法》第四条规定，行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。这是法律所明确的公正原则，其要求行政机关在设定和实施行政处罚时，必须遵循“过罚相当”原则，即行政主体对违法行为人适用行政处罚，所科处罚种和处罚幅度要与违法行为人的违法过错程度相应，避免畸轻畸重的不合理、不公正情况。对违法行为处罚过轻，不能达到制裁和惩戒的目的；对违法行为处罚过重，则侵犯了公民的合法权益。一个行政处罚决定行为超越法定范围过重或过轻，都是不合法的。这种不合法性当然也包括在行政处罚决定书之外行政机关“强行”要求行政相对人附加承担的负担。若被处罚对象在处罚决定内容之外承担一定的经济支出，这显然超越了法定的惩戒范围，其合法性值得商榷。
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被处罚当事人违反了行政法律法规，无论是否涉及犯罪，未被法定剥夺的私有财产，仍是违法当事人的合法财产，理应受到法律保护，这是法制社会不可动摇的基本原则。最近以来，公安交警部门对乱停的违章车辆拉离现场时，一改过去由违章者支付拉车费用的“规矩”，或许就是对违章处罚外“追加处罚”的一种理解。在食品药品监管领域，药品抽样从当初的被抽检品者出样品且支付检验费，发展到现行只出检品不支付检验费。而《食品安全法》明确了食品抽样时，行政相对人不再出检品和支付检验费，而是由抽样单位去购买，这些都是“权本”观念向“人本”观念转变的有力体现。随着《药品管理法》的修订，这种“以人为本”的观念也应在缴纳罚没款制度中得以体现。
解决建议
要有效避免“追加惩罚”的“缴款制度”可能涉嫌侵犯被处罚当事人的合法权益，就必须修改《行政处罚法》中的相关条款。但在法律没有修改前，还需从监管部门创新工作模式做起。笔者认为，当事人自愿委托代交罚没款的方法算是“无奈”中的一个选择，在当前有一定的可取性。
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首先，这种方法体现了当前服务型政府、服务型法制建立的主流趋势，顺应了行政管理及行政法学改革的潮流，体现了人性化的执法理念。
其次，不违背法律原理。按照《行政处罚法》和《药品监督行政处罚程序规定》的相关规定，当场收缴罚款必须符合以下情形：一是依法给予20元以下罚款的；二是不当场收缴事后难以执行的；三是在边远、水上、交通不便的地区，当事人向指定的银行缴纳罚款确有困难，当事人要求代缴的。这是一种有条件的委托关系。《行政处罚法》将这种委托关系放置在被处罚对象与行政执法人员、行政机关之间的关系中，也就是放置在行政法律关系之中的委托关系。假如跳出行政法律关系而将这委托关系放置在民事法律关系之中去思考，这时的委托关系不再是被处罚当事人与行政执法人员、行政机关的关系了，而是两个公民之间的平等民事关系，行政法律关系中的主动支配者(行政执法者)变成了民事法律关系中的被动受支配者(民事受委托人)；行政法律关系中的被动受支配者(被处罚者)变成了民事法律关系主动支配者中的(民事委托人)。在这法律关系转变过程中，双方的法律地位也随之发生了改变。药品监管执法人员既具有公务员身份又具有自然人身份，当其作为自然人身份时，具有完全民事行为能力，可以参与到各种民事活动中来，这种代理若完全符合《民法通则》的规定，其委托行为也就不违法，且法律并没有规定公务人员不准参与合法的民事委托活动。因此，在基层执法中，不但要灵活运用法律法规赋予的权力，还要有“徒法不足以自行”的创新思维和勇气，但前提是必须不违反国家法律的基本原则。纵然在行政法律关系中代缴罚款“不合法”，但在民事法律关系中的代缴罚款并不违法。
, 百拇医药
再次，具有可行性。实践中，多数行政机关和被处罚当事人对这种带有“追加惩罚”意思的“缴款制度”普遍不满意，对其可行性产生质疑。行政机关有时对被处罚当事人不到指定银行交纳罚没款十分担心，不仅仅是结案率的问题，还涉及工作量和行政成本的问题。从理论上来说，当事人不缴纳罚没款的，行政机关可以申请法院强制执行，但现实是“行政强制执行难”在我国目前是一个不争的事实。
有人认为，可以允许被处罚当事人在乡镇任何一家金融机构缴纳罚没款，这种方法有利于减少当事人的缴纳罚没款的成本支出，但实践中很难操作。据调查，笔者所在县的很多乡镇除了农村信用社外，再也没有其他金融机构，而行政机关都没在乡镇信用社开立账户，即使是乡镇信用社承办了此项业务，也存在银行与银行之间转账费用的问题，同样增加了行政成本。
综上所述，现行“缴款制度”存在“追加惩罚”的意思，立法部门应通过修订法律对其予以完善。, 百拇医药