刍议政府管理视野下的医药卫生服务改革(1)
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2011年3月1日
摘要：在新一轮的医药卫生服务体制改革中，政府干预医药卫生服务可以弥补公共卫生服务的市场失灵，为公众提供公共产品和准公共产品，保证人民享有平等的健康权，维护医药卫生服务的公平性。政府作为公众利益的代表和社会管理者，在医药卫生服务体制改革中，负有重要的职责，具体包括制定医药卫生服务事业改革政策和思路，切实履行管制监督职能，保障财政对医疗卫生经费的投入，统筹协调医药卫生服务资源在全社会的公平分配等。
关键词：和谐社会；政府干预；医药卫生服务
中图分类号：R197文献标识码：A文章编号：1003-1502(2011)03-0067-05
医药卫生事业关系亿万人民的健康，关系千家万户的幸福，是重大民生问题。深化医药卫生体制改革，加快医药卫生事业发展，适应人民群众日益增长的医药卫生需求，不断提高人民群众健康水平，是贯彻落实科学发展观、促进经济社会全面协调可持续发展的必然要求，是维护社会公平正义、提高人民生活质量的重要举措，是全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的一项重大任务。改革开放以来，我国医药卫生事业的改革与发展成就显著，但同时也要看到，当前我国医药卫生事业发展水平与人民群众健康需求及经济社会协调发展要求不适应的矛盾还比较突出。随着经济的发展和人民生活水平的提高，群众对医药卫生服务将会有更高的要求。工业化、城镇化、人口老龄化、疾病谱变化和生态环境变化等，都给医药卫生工作带来一系列新的严峻挑战。深化医药卫生体制改革是一项涉及面广、难度大的社会系统工程。我国人口多，人均收入水平低，城乡、区域差距大，长期处于社会主义初级阶段的基本国情，决定了深化医药卫生体制改革是一项十分复杂艰巨的任务，是一个渐进的过程。我们国家的社会性质和医药卫生事业的公益性、全民性，决定了在这一过程中，政府的职能和作用不可或缺，关乎医药卫生体制改革的成败。
, 百拇医药
一、政府在医药卫生体制改革中的作用
《2000年世界卫生报告》指出，人民健康始终是国家的一个重点：政府持续地和永久地对其负责。发展公共医疗卫生事业是政府的基础职能之一，这是推进人类健康和社会可持续发展的基础保证。世界银行提出，政府基于公共卫生的公共产品特征以及公共卫生及基本医疗保健对穷人减轻贫困的重要性，应当在医疗卫生部门发挥主要作用，并指导医疗卫生体系的改革。我们国家的社会性质和医药卫生服务的特殊性，决定了政府必须对公共卫生服务进行投入、干预和调节，政府承担着提供公共医药卫生产品的重要职能。
(一)弥补公共卫生服务的市场失灵
通常认为，市场发展有两种力量来推动，一种是来自于市场本身的力量，即市场机制；另一种就是政府的宏观调控和监管作用。在完全竞争市场中，政府的调控作用可以很弱，甚至可以退出，市场机制可以独立发挥作用，起到优化资源配置和调整供求关系的作用。但是中外卫生经济学研究一致认为，医药卫生服务市场是不完全竞争的市场，具有不同于其他商品的服务市场的特点。美国经济学家、诺贝尔经济学奖得主约瑟夫·阿罗，在其著名的论文《不确定性与医疗保健福利经济学》中详细地讨论了医药卫生服务市场与完全竞争市场模型背离的情况，他认为，医药卫生服务市场中存在的信息不对称、外部性以及不确定性是导致医药卫生服务领域出现市场失灵的主要原因。市场失灵时医药卫生服务不可能完全由私人提供，从而为政府全面介人医药卫生服务领域提供了理论依据。
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市场调节无法提供充分的公共医药卫生服务，还会导致卫生资源的不合理配置。如美国的市场主导型卫生体制，国家和个人承担着巨额的医疗卫生费用，导致政府财政赤字，公共卫生服务效率和公平度较差；我国的医疗卫生体制改革，由于实行公立卫生机构的市场化改革，公立卫生机构逐步蜕变为盈利的经济实体，这样，虽然医院的硬件设施改善了，但公众承受着巨大的经济负担，老百姓“因病致贫、因病返贫”的问题十分突出。因此，盲目将医药卫生服务机构推向市场，是不符合经济规律和社会需求、优化资源配置、提高利用效率原则的，政府应当及时介入，弥补市场失灵，加强对市场自发性监管。
(二)提供公共产品和准公共产品
公共产品亦称公共物品，它是与私人品相对应的概念。世界银行的《1997年世界发展报告》指出公共物品是指非竞争性的和非排他性的货物。“每个人对这种产品的消费，都不会减少其他人对它的消费”。公共产品有两个基本特征：一是“消费的非竞争性”；另一是“消费的非排他性”，即在技术上无法将没有购买者排除在消费的范围之外，或者，即便技术上可行，但由于排除成本高于排除带来的收益而造成经济上的不可行。同时满足两个条件的消费品是纯公共产品，只满足一个条件的消费品属于“准公共品”。
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卫生服务具有与公共产品或准公共产品类似的性质，也包括纯粹公共卫生服务和准公共卫生服务，前者是指关系社会人群健康，不具有排他性和竞争性，市场机制无法对这类服务的供给和消费施加影响，是市场完全失灵的领域。如卫生监督执法，对食品和药品、职业劳动卫生、环境卫生、学校卫生、公共场所卫生等进行监督监测；重大疾病控制与预防；性病、艾滋病、结核等传染病、地方病监测与报告，疫情处理、“消杀灭”工作以及健康教育等。后者是指不仅给个人和家庭带来好处，更重要是给他人和社会带来明显的外部正效应。准公共卫生服务有利于预防疾病流行，保护脆弱人群，提高人口素质，而且涉及国家、社会长远利益和国际影响，包括计划免疫和免疫接种，传染性疾病、地方病防治与管理，妇幼保健与计划生育，从业人员健康检查，一些基本的医药卫生服务。
在提供公共产品和准公共产品时，政府发挥着不可替代的作用。第一，公共产品的生产不是以营利为目的，且在消费时消费者不需付费。所以，除了政府(慈善机构)之外，作为市场主体的生产者是不会提供这类产品的。第二，没有政府的介入，具有良好外部效应的产品(卫生服务)就难以取得最佳的社会效益。这是因为当消费者以个体的形式消费这类产品时，他不可能获取消费这种产品的全部利益，由此也就不愿意支付消费这种产品的全部费用。所以，尽管消费者个体可以通过消费这类产品而发挥效用，但不可能对全社会产生最佳的效益。第三，有效地提供这两类产品有赖于政府公共财政的资助。政府是公共产品的投资主体，财政投入是政府保障公共产品供给的前提条件，也是政府责任的直接体现。
(三)保证人民享有平等的健康权
世界卫生组织强调，健康权是基本人权，政府对其人民的健康负责。我们党和政府始终把维护人民的健康权放在首位，体现在对社会成员健康权利的尊重。2009年4月6日，《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》开宗明义：“医药卫生事业关系亿万人民的健康，关系千家万户的幸福，是重大民生问题”，“坚持以人为本，把维护人健康权益放在第一位”。
, 百拇医药(李雅梅 吴洁)
关键词：和谐社会；政府干预；医药卫生服务
中图分类号：R197文献标识码：A文章编号：1003-1502(2011)03-0067-05
医药卫生事业关系亿万人民的健康，关系千家万户的幸福，是重大民生问题。深化医药卫生体制改革，加快医药卫生事业发展，适应人民群众日益增长的医药卫生需求，不断提高人民群众健康水平，是贯彻落实科学发展观、促进经济社会全面协调可持续发展的必然要求，是维护社会公平正义、提高人民生活质量的重要举措，是全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的一项重大任务。改革开放以来，我国医药卫生事业的改革与发展成就显著，但同时也要看到，当前我国医药卫生事业发展水平与人民群众健康需求及经济社会协调发展要求不适应的矛盾还比较突出。随着经济的发展和人民生活水平的提高，群众对医药卫生服务将会有更高的要求。工业化、城镇化、人口老龄化、疾病谱变化和生态环境变化等，都给医药卫生工作带来一系列新的严峻挑战。深化医药卫生体制改革是一项涉及面广、难度大的社会系统工程。我国人口多，人均收入水平低，城乡、区域差距大，长期处于社会主义初级阶段的基本国情，决定了深化医药卫生体制改革是一项十分复杂艰巨的任务，是一个渐进的过程。我们国家的社会性质和医药卫生事业的公益性、全民性，决定了在这一过程中，政府的职能和作用不可或缺，关乎医药卫生体制改革的成败。
, 百拇医药
一、政府在医药卫生体制改革中的作用
《2000年世界卫生报告》指出，人民健康始终是国家的一个重点：政府持续地和永久地对其负责。发展公共医疗卫生事业是政府的基础职能之一，这是推进人类健康和社会可持续发展的基础保证。世界银行提出，政府基于公共卫生的公共产品特征以及公共卫生及基本医疗保健对穷人减轻贫困的重要性，应当在医疗卫生部门发挥主要作用，并指导医疗卫生体系的改革。我们国家的社会性质和医药卫生服务的特殊性，决定了政府必须对公共卫生服务进行投入、干预和调节，政府承担着提供公共医药卫生产品的重要职能。
(一)弥补公共卫生服务的市场失灵
通常认为，市场发展有两种力量来推动，一种是来自于市场本身的力量，即市场机制；另一种就是政府的宏观调控和监管作用。在完全竞争市场中，政府的调控作用可以很弱，甚至可以退出，市场机制可以独立发挥作用，起到优化资源配置和调整供求关系的作用。但是中外卫生经济学研究一致认为，医药卫生服务市场是不完全竞争的市场，具有不同于其他商品的服务市场的特点。美国经济学家、诺贝尔经济学奖得主约瑟夫·阿罗，在其著名的论文《不确定性与医疗保健福利经济学》中详细地讨论了医药卫生服务市场与完全竞争市场模型背离的情况，他认为，医药卫生服务市场中存在的信息不对称、外部性以及不确定性是导致医药卫生服务领域出现市场失灵的主要原因。市场失灵时医药卫生服务不可能完全由私人提供，从而为政府全面介人医药卫生服务领域提供了理论依据。
, http://www.100md.com
市场调节无法提供充分的公共医药卫生服务，还会导致卫生资源的不合理配置。如美国的市场主导型卫生体制，国家和个人承担着巨额的医疗卫生费用，导致政府财政赤字，公共卫生服务效率和公平度较差；我国的医疗卫生体制改革，由于实行公立卫生机构的市场化改革，公立卫生机构逐步蜕变为盈利的经济实体，这样，虽然医院的硬件设施改善了，但公众承受着巨大的经济负担，老百姓“因病致贫、因病返贫”的问题十分突出。因此，盲目将医药卫生服务机构推向市场，是不符合经济规律和社会需求、优化资源配置、提高利用效率原则的，政府应当及时介入，弥补市场失灵，加强对市场自发性监管。
(二)提供公共产品和准公共产品
公共产品亦称公共物品，它是与私人品相对应的概念。世界银行的《1997年世界发展报告》指出公共物品是指非竞争性的和非排他性的货物。“每个人对这种产品的消费，都不会减少其他人对它的消费”。公共产品有两个基本特征：一是“消费的非竞争性”；另一是“消费的非排他性”，即在技术上无法将没有购买者排除在消费的范围之外，或者，即便技术上可行，但由于排除成本高于排除带来的收益而造成经济上的不可行。同时满足两个条件的消费品是纯公共产品，只满足一个条件的消费品属于“准公共品”。
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卫生服务具有与公共产品或准公共产品类似的性质，也包括纯粹公共卫生服务和准公共卫生服务，前者是指关系社会人群健康，不具有排他性和竞争性，市场机制无法对这类服务的供给和消费施加影响，是市场完全失灵的领域。如卫生监督执法，对食品和药品、职业劳动卫生、环境卫生、学校卫生、公共场所卫生等进行监督监测；重大疾病控制与预防；性病、艾滋病、结核等传染病、地方病监测与报告，疫情处理、“消杀灭”工作以及健康教育等。后者是指不仅给个人和家庭带来好处，更重要是给他人和社会带来明显的外部正效应。准公共卫生服务有利于预防疾病流行，保护脆弱人群，提高人口素质，而且涉及国家、社会长远利益和国际影响，包括计划免疫和免疫接种，传染性疾病、地方病防治与管理，妇幼保健与计划生育，从业人员健康检查，一些基本的医药卫生服务。
在提供公共产品和准公共产品时，政府发挥着不可替代的作用。第一，公共产品的生产不是以营利为目的，且在消费时消费者不需付费。所以，除了政府(慈善机构)之外，作为市场主体的生产者是不会提供这类产品的。第二，没有政府的介入，具有良好外部效应的产品(卫生服务)就难以取得最佳的社会效益。这是因为当消费者以个体的形式消费这类产品时，他不可能获取消费这种产品的全部利益，由此也就不愿意支付消费这种产品的全部费用。所以，尽管消费者个体可以通过消费这类产品而发挥效用，但不可能对全社会产生最佳的效益。第三，有效地提供这两类产品有赖于政府公共财政的资助。政府是公共产品的投资主体，财政投入是政府保障公共产品供给的前提条件，也是政府责任的直接体现。
(三)保证人民享有平等的健康权
世界卫生组织强调，健康权是基本人权，政府对其人民的健康负责。我们党和政府始终把维护人民的健康权放在首位，体现在对社会成员健康权利的尊重。2009年4月6日，《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》开宗明义：“医药卫生事业关系亿万人民的健康，关系千家万户的幸福，是重大民生问题”，“坚持以人为本，把维护人健康权益放在第一位”。
, 百拇医药(李雅梅 吴洁)