行政环境是指围绕政府系统地、能直接或间接影响和作用于行政管理活动的各种因素或条件的总和。认清行政环境，是正确认识行政管理的性质、职能、原则、行为、方法以及政府机构自身建设和运转规律的前提，也是进行行政改革、提高行政效率的重要前提。转型时期我国公共行政环境对行政活动起到了什么样的影响作用、呈现了怎样的特点，是我国行政发展必须正视的问题。本文通过对历时40年的农村合作医疗政策演进过程的分析，探讨我国公共行政环境的变迁及特征。

    一、行政环境变迁下农村合作医疗政策的演变

    (一)外部环境

    农村合作医疗政策的实施，经历了从传统向现代转型的时期，经济、政治结构发生了整体性的变迁。

    1.经济生态环境的变迁

    计划经济体制导向市场经济体制——社会经济运行方式的转变。随着经济体制改革的深入进行，国民经济的市场化程度显著提高，市场对资源配置的基础性作用明显增强。社会主义市场经济体制的建立与不断完善，使计划经济条件下所形成的旧的政府职能配置模式和组织机构体系已越来越与经济基础相离。建国初期50年代末到70年代末，农村合作医疗的兴盛是基于计划经济体制下的集体经济繁荣，计划经济下的低成本医疗递送(供给)体系可以有效地同合作医疗整合：一方面，政府控制了医疗服务和药品资源配置的权力，实施低价供给策略；另一方面，困扰全世界医疗体制的供方诱导下过度消费的问题基本上不存在。无论是赤脚医生(兼职的乡村卫生人员)、公社卫生员，还是县级及以上医疗机构的医务人员，其收入都由集体或国家规定 ......