论行业协会对医疗服务的监督(1)
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2011年4月15日
摘要：行业协会作为介于政府与企业之间的第三方组织，充分发挥其对医疗服务的监督是对政府监管缺失的有力补充。本文针对行业协会对医疗服务监督存在的问题，借鉴相关经验，探求消除这些阻力的深层次原因，在此基础之上，结合我国实际情况探讨解决路径，可为进一步完善我国行业协会对医疗机构的监督机制提供思路性方向。
关键词：行业协会；医疗服务；监督
一、相关文献回顾
行业协会首先出现于市场经济比较发达的资本主义国家，是介于政府与企业之间的第三方组织，主要用于在政府与企业之间搭建起沟通与协调的桥梁。《布莱克法律辞典》[美]中解释到，行业协会指由同领域中存在共同利益的商业机构构成的，旨在相互保护、互通意见与信息，建立并维持行业内部通用标准的组织。行业协会可由同行业或者有共同目标和利益的不同行业的企业构成。行业协会一般的活动有捕捉商业信息、市场管理、广告宣传、同时使企业和政府之间建立联系、协调关系。
, 百拇医药
国外行业协会的发展早于国内，相应的其自身的发展模式与制度也较为完善。国外学者主要从社会学、政治学、管理学和经济学等领域对行业协会在整个行业中所起到的作用进行了研究与描述。Ouchi(1984)和Aoki(1988)认为行业协会是作为一种第三方监督机制而出现的，它对交易中的不诚实行为进行有效的监管，并记录和发布交易者的不良信息，使该一系列的交易脱离“囚徒困境”而达到均衡合作；另一方面，行业协会与市场治理机制的相互协作使得协会在处理交易争端中也起到了一定作用(Masahiko Aoki，2001)。Schneiberg和Hollingsworth通过对工商协会的研究，分析其在经济活动中的管理作用。其中，行业协会的监督主要表现为：(1)建立程序和标准规范行业行为；(2)发挥监督作用、实施规则维护消费者权益；(3)协助政府进行市场经济管理。
在国内，由于经历了计划经济时代，中国市场经济的发展受到了阻碍，因此行业协会的组建也被搁置了，对于行业协会监督职能的研究在国内也受到了一定程度的影响。直至1978年改革开放后，行业协会才重新逐步发展起来，相应的研究也取得了一部分进展。根据国外学者已有的研究，国内的一部分学者也从中总结了自己对于行业协会职能的研究理论，其中不乏对其监督职能的表述。余晖(2002)从信息的提供与协调方面分析了协会的监督职能，认为协会可以为会员提供所需要的信息，防止信息不对等现象的发生；此外，通过协调职能可以进行内部惩罚。金晓晨(2003)从目前协会发展中所触及的问题及其根本的原因入手，认为协会可在服务、辅佐行政管理、自律等方面发挥作用。康晓光(1999)在描述行业协会的职能时也认为协会具有沟通、监督、协调、统计、公证等监督方面的职能。
, 百拇医药
综上所述，行业协会对医疗机构的监督，首先指以行业协会和医疗机构作为监督制度的主体(权利主体，行业协会；义务主体，成为协会会员的医疗机构)，以规范化、程序化为标准，将监督职能提升为行业协会的一项正规的职能制度并在日常的管理工作中行使运用。同时，作为医疗行业最为贴近民众的一个部分，社区医疗卫生服务中心是协会监督范围内所不能忽视的一个对象。其次，以政府与行业协会联合的双轨监督模式代替已有的只以政府为监督主体的单一监督模式。行业协会进入监督行列可以完善政府的监督漏洞，更加全面的规范整个行业的行为，同时也通过职能转移将协会的监督权利合法化、制度化，利于协会的发展和自律。
二、行业协会对医疗服务监督现状
(一)协会独立自主性较弱
从总体来看，协会的发展仍旧依偎在政府的政策庇护下，政府对于行业协会的管理存在着管制过度，但扶持力度不够；管理权力有余，但管理能力不足的问题。首先，协会监督权力欠缺。虽然现今对于行业协会的主流认识是“行业协会是政府与企业、政府与市场沟通的桥梁”，但有时政府仍会直接通过政策和市场对医疗行业直接做出相关的决定，而跳过了行业协会的环节，使协会形同虚设，架空了协会的管理效力。其次，竞争能力发展空间不足。行业协会被政府授权所处理的事物大多是直接的交付或者是具有资金补偿性质的委托，行业协会很少参与竞争性的项目委托，这在一定程度上阻碍了协会竞争能力和自主能力的发展。最后，协会发展不规范。现今，我国行业协会的发展呈现出多、杂、乱的混乱格局，这在很大程度上与我国没有一部健全的行业协会法律有关。协会自身的特殊性要求相关法律规章的制定应该做到量身定做，即依据会内成员的利益共同性和市场的经济关联性，而不应与一般性质上的社会团体整齐划一，用同一部法律规范对行业协会进行管理。例如，《社会团体等级管理条例》(1998)对于行业协会与普通社会团体一致对待的做法就使得行业协会在其自身的发展与对其的管理方面存在着阻力。上述问题不仅表明我国协会发展的进程有待提高，同时也表明营造由于协会发展的政治环境也是不可忽视的一个重要环节。
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(二)对医疗机构监管途径受阻
医疗机构作为监督制度的义务主体，应该配合行业协会的工作做到如实的上报信息，通过自律和他律的方式规范自身的行为，但由于存在着利益关系，协会与医疗机构的合作存在一定的阻碍。首先，内部监管呈现利益化。在我国，公立医院和基层医疗卫生服务机构(乡卫生院、社区卫生服务机构)大多被看作是非营利性的事业单位，政府通过对该类单位的收支核算对其实行一定的财政补助，并上缴所盈利的收入。基于这种连带的关系，医疗机构的工作绩效被划为政府相关部门政绩考核的一部分，相应的也在一定程度上体现着政府公共服务的有效性。由此，对于内部利益相关性的影响，上级部门处于经济人的角度可能会做出夸大绩效，掩盖不足的举动，进而使医疗机构的内部监督无法做到公正公开，阻碍了行业协会对其有效评估与监管的途径。其次，监督管理结构有弊端。内部监督与管理是医疗机构提高工作绩效、尽职履行义务的重要保证。但从实际中可以看到，目前我国大部分的医疗机构还处于传统的经验监管形式之下，重行政轻监督的现象仍然占为主流，机构内部缺乏科学有效的管理机制和管理手段，监管存在薄弱环节和致命缺口。同时，医务工作者并没有认识到医疗事业对社会的重要性和自身作为医务人员的崇高性，机构内部职业道德的欠缺使得违规腐败现象屡见不鲜。[3]由此，可以看出协会与医疗行业内部的监管机构存在着合作上的障碍，这一方面是因为监管机构的利己意识，但更表明了协会在监管能力与权力上的落后与缺乏。
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(三)协会自身发展能力受限
行业协会职能的充分有效发挥以协会的自身完善发展为基础，独立的运作机制和良好的社会公信力是协会发展的有力途径，但由于资金筹集、与政府沟通等方面的问题，协会发展能力受到了一定的限制。首先，行业协会的非营利性受到动摇。行业协会作为第三方组织不应以营利为目的，但由于自身的运作、工作的开展都涉及资金问题，拮据的状况使其存在着向盈利性转型的危险，这将最终导致协会的产权关系变形，公信力与公正度减弱，并且内部的管理模式也会从民主改为功利，致使治理失效。另一方面，若协会靠这种仅有的财政来维持自身的运作又会使协会在活动的筹划和目标的制定方面受到约束，从而不得不使理想屈居于现实，无论是发展的速度还是发展的规模均受到束缚。其次，行业协会自身不能完全脱离政府独立运作。至今大部分的行业协会还是需要政府的保护，依靠政府提供资金维持自身的运转，在此方面协会只是起到了一种政府政策上传下达的作用，而不能真正的做到独立行使职能、对行业内部成员进行监管、有力规范行业行为。最后，行业协会与政府的沟通能力欠缺。行业协会作为沟通桥梁，不免要与政府进行频繁的交涉，在此方面协会大多时间只作为被动者听从吩咐，自身的进取性与主动性不足，不能积极与政府进行协商沟通，不利于自身和整个行业的发展。, 百拇医药(刘细良 王玲)
关键词：行业协会；医疗服务；监督
一、相关文献回顾
行业协会首先出现于市场经济比较发达的资本主义国家，是介于政府与企业之间的第三方组织，主要用于在政府与企业之间搭建起沟通与协调的桥梁。《布莱克法律辞典》[美]中解释到，行业协会指由同领域中存在共同利益的商业机构构成的，旨在相互保护、互通意见与信息，建立并维持行业内部通用标准的组织。行业协会可由同行业或者有共同目标和利益的不同行业的企业构成。行业协会一般的活动有捕捉商业信息、市场管理、广告宣传、同时使企业和政府之间建立联系、协调关系。
, 百拇医药
国外行业协会的发展早于国内，相应的其自身的发展模式与制度也较为完善。国外学者主要从社会学、政治学、管理学和经济学等领域对行业协会在整个行业中所起到的作用进行了研究与描述。Ouchi(1984)和Aoki(1988)认为行业协会是作为一种第三方监督机制而出现的，它对交易中的不诚实行为进行有效的监管，并记录和发布交易者的不良信息，使该一系列的交易脱离“囚徒困境”而达到均衡合作；另一方面，行业协会与市场治理机制的相互协作使得协会在处理交易争端中也起到了一定作用(Masahiko Aoki，2001)。Schneiberg和Hollingsworth通过对工商协会的研究，分析其在经济活动中的管理作用。其中，行业协会的监督主要表现为：(1)建立程序和标准规范行业行为；(2)发挥监督作用、实施规则维护消费者权益；(3)协助政府进行市场经济管理。
在国内，由于经历了计划经济时代，中国市场经济的发展受到了阻碍，因此行业协会的组建也被搁置了，对于行业协会监督职能的研究在国内也受到了一定程度的影响。直至1978年改革开放后，行业协会才重新逐步发展起来，相应的研究也取得了一部分进展。根据国外学者已有的研究，国内的一部分学者也从中总结了自己对于行业协会职能的研究理论，其中不乏对其监督职能的表述。余晖(2002)从信息的提供与协调方面分析了协会的监督职能，认为协会可以为会员提供所需要的信息，防止信息不对等现象的发生；此外，通过协调职能可以进行内部惩罚。金晓晨(2003)从目前协会发展中所触及的问题及其根本的原因入手，认为协会可在服务、辅佐行政管理、自律等方面发挥作用。康晓光(1999)在描述行业协会的职能时也认为协会具有沟通、监督、协调、统计、公证等监督方面的职能。
, 百拇医药
综上所述，行业协会对医疗机构的监督，首先指以行业协会和医疗机构作为监督制度的主体(权利主体，行业协会；义务主体，成为协会会员的医疗机构)，以规范化、程序化为标准，将监督职能提升为行业协会的一项正规的职能制度并在日常的管理工作中行使运用。同时，作为医疗行业最为贴近民众的一个部分，社区医疗卫生服务中心是协会监督范围内所不能忽视的一个对象。其次，以政府与行业协会联合的双轨监督模式代替已有的只以政府为监督主体的单一监督模式。行业协会进入监督行列可以完善政府的监督漏洞，更加全面的规范整个行业的行为，同时也通过职能转移将协会的监督权利合法化、制度化，利于协会的发展和自律。
二、行业协会对医疗服务监督现状
(一)协会独立自主性较弱
从总体来看，协会的发展仍旧依偎在政府的政策庇护下，政府对于行业协会的管理存在着管制过度，但扶持力度不够；管理权力有余，但管理能力不足的问题。首先，协会监督权力欠缺。虽然现今对于行业协会的主流认识是“行业协会是政府与企业、政府与市场沟通的桥梁”，但有时政府仍会直接通过政策和市场对医疗行业直接做出相关的决定，而跳过了行业协会的环节，使协会形同虚设，架空了协会的管理效力。其次，竞争能力发展空间不足。行业协会被政府授权所处理的事物大多是直接的交付或者是具有资金补偿性质的委托，行业协会很少参与竞争性的项目委托，这在一定程度上阻碍了协会竞争能力和自主能力的发展。最后，协会发展不规范。现今，我国行业协会的发展呈现出多、杂、乱的混乱格局，这在很大程度上与我国没有一部健全的行业协会法律有关。协会自身的特殊性要求相关法律规章的制定应该做到量身定做，即依据会内成员的利益共同性和市场的经济关联性，而不应与一般性质上的社会团体整齐划一，用同一部法律规范对行业协会进行管理。例如，《社会团体等级管理条例》(1998)对于行业协会与普通社会团体一致对待的做法就使得行业协会在其自身的发展与对其的管理方面存在着阻力。上述问题不仅表明我国协会发展的进程有待提高，同时也表明营造由于协会发展的政治环境也是不可忽视的一个重要环节。
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(二)对医疗机构监管途径受阻
医疗机构作为监督制度的义务主体，应该配合行业协会的工作做到如实的上报信息，通过自律和他律的方式规范自身的行为，但由于存在着利益关系，协会与医疗机构的合作存在一定的阻碍。首先，内部监管呈现利益化。在我国，公立医院和基层医疗卫生服务机构(乡卫生院、社区卫生服务机构)大多被看作是非营利性的事业单位，政府通过对该类单位的收支核算对其实行一定的财政补助，并上缴所盈利的收入。基于这种连带的关系，医疗机构的工作绩效被划为政府相关部门政绩考核的一部分，相应的也在一定程度上体现着政府公共服务的有效性。由此，对于内部利益相关性的影响，上级部门处于经济人的角度可能会做出夸大绩效，掩盖不足的举动，进而使医疗机构的内部监督无法做到公正公开，阻碍了行业协会对其有效评估与监管的途径。其次，监督管理结构有弊端。内部监督与管理是医疗机构提高工作绩效、尽职履行义务的重要保证。但从实际中可以看到，目前我国大部分的医疗机构还处于传统的经验监管形式之下，重行政轻监督的现象仍然占为主流，机构内部缺乏科学有效的管理机制和管理手段，监管存在薄弱环节和致命缺口。同时，医务工作者并没有认识到医疗事业对社会的重要性和自身作为医务人员的崇高性，机构内部职业道德的欠缺使得违规腐败现象屡见不鲜。[3]由此，可以看出协会与医疗行业内部的监管机构存在着合作上的障碍，这一方面是因为监管机构的利己意识，但更表明了协会在监管能力与权力上的落后与缺乏。
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(三)协会自身发展能力受限
行业协会职能的充分有效发挥以协会的自身完善发展为基础，独立的运作机制和良好的社会公信力是协会发展的有力途径，但由于资金筹集、与政府沟通等方面的问题，协会发展能力受到了一定的限制。首先，行业协会的非营利性受到动摇。行业协会作为第三方组织不应以营利为目的，但由于自身的运作、工作的开展都涉及资金问题，拮据的状况使其存在着向盈利性转型的危险，这将最终导致协会的产权关系变形，公信力与公正度减弱，并且内部的管理模式也会从民主改为功利，致使治理失效。另一方面，若协会靠这种仅有的财政来维持自身的运作又会使协会在活动的筹划和目标的制定方面受到约束，从而不得不使理想屈居于现实，无论是发展的速度还是发展的规模均受到束缚。其次，行业协会自身不能完全脱离政府独立运作。至今大部分的行业协会还是需要政府的保护，依靠政府提供资金维持自身的运转，在此方面协会只是起到了一种政府政策上传下达的作用，而不能真正的做到独立行使职能、对行业内部成员进行监管、有力规范行业行为。最后，行业协会与政府的沟通能力欠缺。行业协会作为沟通桥梁，不免要与政府进行频繁的交涉，在此方面协会大多时间只作为被动者听从吩咐，自身的进取性与主动性不足，不能积极与政府进行协商沟通，不利于自身和整个行业的发展。, 百拇医药(刘细良 王玲)