职业病监管要实现无缝链接(1)
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2011年4月15日
2011年7月4日中国人大网公布了《〈职业病防治法〉修正案(草案)条文及草案说明》，向社会公开征集意见。为使读者进一步了解有关修改《职业病防治法》的总体思路及全国人大常委会委员的主要审议观点建议，本刊特综合编辑汇总了近日来中国人大、卫生部等国家与政府网站，以及新华网、人民网等主要媒体的报道，供读者参考。
据中国人大、卫生部等国家与政府网站，新华网、人民网等主要媒体报道，十一届全国人大常委会第二十一次会议于2011年6月27日上午在北京人民大会堂举行第一次全体会议。吴邦国委员长主持会议。常委会组成人员155人出席会议，符合法定人数。职业病防治法修正案(草案)首次提请全国人大常委会审议，是这次会议的重要内容之一。这是该法自2002年5月1日施行以来的首次修改(草案见本刊中间插页)。
解决职业病诊断难
受国务院委托，卫生部部长陈竺向会议作了关于职业病防治法修正案草案的说明。草案的主要内容包括，消除职业病诊断的受理门槛，简化劳动仲裁程序，规定监管部门在特定情况下对有争议资料作出判定的职责，明确诊断机构在法定情形下应当参考劳动者的自述作出职业病诊断结论等。
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陈竺介绍说，目前我国的职业病防治工作形势总体还比较严峻，与职业病相关的事件仍时有发生。“这些事件暴露出部分用人单位不履行法定的职业病预防义务，职业病诊断难，职业病诊断机构少，是职业病诊断的障碍之一。目前，我国共有职业病诊断机构489家。全国还有60多个地市没有职业病诊断机构，甚至在个别省全省范围内只有1家职业病诊断机构。劳动者要申请职业病诊断，常常舟车劳顿，成本很高，很多人因此望而却步。为破解这一问题，《职业病防治法》修正案(草案)修改了相关规定，规定符合有关条件的医疗机构均可取得职业病诊断资质，且职业病诊断机构不得拒绝劳动者进行职业病诊断的要求。陈竺说，职业病诊断是归因诊断，除了依据劳动者的临床表现和辅助检查结果外，还要综合分析劳动者的职业史、职业病危害接触史、工作场所职业病危害因素检测资料等因素。实践中，职业病诊断难，主要就难在劳动者无法提供职业病诊断所需资料，以及劳动者和用人单位对这些资料有争议时诊断机构无法作出判断。为此，有必要对现行《职业病防治法》特别是职业病诊断制度作出修改，增加关于资料获取、争议解决途径等的规定。
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修改《职业病防治法》的总体思路
进一步强化用人单位在职业病诊断中的责任，通过具体制度倒逼用人单位自觉履行提供职业病诊断所需资料，进而落实预防措施的义务；按照方便劳动者、简化程序的总体要求，区别情况，运用劳动仲裁、行政判定等方式解决职业病诊断所需资料的争议问题；通过制度设置向保护劳动者权益倾斜，有针对性地解决劳动者在职业病诊断中可能遇到的困难。
职业病诊断可参考劳动者自述
修正案草案明确，在职业病诊断过程中，用人单位应当如实提供劳动者职业史、职业病危害接触史等资料，并对用人单位隐瞒、损毁与职业病诊断相关资料或者不依法提供上述资料的行为设定了严格的法律责任；用人单位不提供工作场所职业病危害因素检测资料的，诊断机构应当结合劳动者的临床表现、辅助检查结果和劳动者的职业史、职业病危害接触史，并参考劳动者的自述、负责工作场所职业卫生监管的部门提供的日常监督检查信息等，作出职业病诊断、鉴定结论。
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监管部门的判定职责
该草案规定，劳动者对用人单位提供的工作场所职业病危害因素检测资料等有异议，或因劳动者的用人单位解散、破产，无用人单位提供上述资料的，诊断机构应提请负责工作场所职业卫生监管的部门进行调查，由该部门对存在异议的资料或者工作场所职业病危害因素状况作出判定。
仲裁制度向保护劳动者权益倾斜
修正案草案简化了劳动仲裁程序，使制度设置向保护劳动者权益倾斜。目前，职业病诊断已经引入劳动仲裁机制。依照劳动争议调解仲裁法，劳动争议仲裁委员会可以决定是否受理仲裁申请；法定的审理期限为45日，案情复杂的还可以再延长15日。为保证职业病诊断工作顺利开展，切实保护劳动者权益，该草案对职业病诊断中相关的劳动仲裁规定了特殊的程序要求：在确认劳动者职业史、职业病危害接触史时，当事人对劳动关系、工种、工作岗位或者在岗时间有争议的，可以向当地的劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁，接到申请的劳动仲裁机构应当受理，并在30日内作出裁决；仲裁过程中，劳动者无法提供由用人单位掌握管理的与仲裁主张有关的证据，仲裁庭应要求用人单位在指定期限内提供，用人单位在指定期限内不提供的，应承担不利后果；用人单位对仲裁裁决不服、拟向人民法院提起诉讼的，应在职业病诊断、鉴定程序结束之日起15日内提起诉讼，诉讼期间，劳动者的治疗费用按照职业病待遇规定的途径支付。
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人大委员观点及建议
职业病防治要发挥行业协会作用
全国人大常委会委员哈斯巴根建议：第一，建议增加行业协会规范的具体条款，修改后的第3条规定，“职业病防治工作坚持预防为主、防治结合的方针，建立用人单位负责、行政机关监管、行业协会规范，职工群众和社会监督的机制，实行分类管理、综合治理。”这主要明确了总体的工作体制和机制，但是缺乏行业协会规范的内容。建议在第11条中增加一款作为第3款，规定职业病防治行业协会应加强行业管理，严格执行职业卫生标准，引导用人单位履行职责，强化行业自律。第二，在第49条中增加规定，“职业病诊断鉴定实行举证责任倒置”，现行的《职业病防治法》虽然也明确授权卫生部门制定具体的职业病诊断鉴定管理办法，但是举证责任并未明确规定，如用人单位不提供资料，有的将无法做出正确的诊断。因此应明确现行职业病诊断鉴定实行举证责任倒置，由用人单位承担举证责任。
建议扩大职业病概念的范围
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全国人大常委会委员丛斌建议，借《职业病防治法》的修改，扩大职业病概念的范围。草案第2条里面有两个限定，随着科学的发展和社会的变化，这两个限定应当解除了。第一个限定是范围，只限定了企业、事业单位和个体经济组织，这三个限定是不妥的，现在用人单位各式各样，包括政府单位的公务员，有的工作环境也是很恶劣的，不光是生产部门，因此要加大范围。第二个限定是限定了致病因素，只限定了粉尘、放射性物质等有毒、有害物质。而实际上每一种职业病都有其自己的诊断标准，所以我们首先要考虑致病因素的问题。建议把“企业、事业单位”前面开头都不要了，直接说“劳动者在职业活动中，因从业行为而引起的疾病为职业病”。
明确政府责任和监管部门的职责实现无缝链接
全国人大常委会委员贺旻审议时说，要明确政府责任和监管部门的职责与衔接。因为防治职业病是社会进步的必要成本，是全社会的责任，更是社会组织者——政府的责任，所以职业病防治工作应该是由政府主导、各方参与的具有广泛社会性、公益性、专业性的公共安全、卫生工作。同时在修改稿中增加了监管部门，应着力处理好职责分工和协调，避免出现像食品安全问题中那样都管又都不管的情形，要实现无缝链接，职责明晰，处罚权限清楚。
职业病防治还要坚持卫生部门主管
全国人大常委会委员胡振鹏认为，《职业病防治法》第8条的立法本意是好的，本来是卫生部门一家管职业病防治，现在把安全生产监督和人力资源社会保障部门拿进来有一定的好处，便于工作现场的检查和工伤保险。可三家管理的话一旦出事就会出现互相推诿现象。所以，建议还是以卫生部门为主，有关部门等进行配合，这样就会有一个部门牵头、兜底。, http://www.100md.com
据中国人大、卫生部等国家与政府网站，新华网、人民网等主要媒体报道，十一届全国人大常委会第二十一次会议于2011年6月27日上午在北京人民大会堂举行第一次全体会议。吴邦国委员长主持会议。常委会组成人员155人出席会议，符合法定人数。职业病防治法修正案(草案)首次提请全国人大常委会审议，是这次会议的重要内容之一。这是该法自2002年5月1日施行以来的首次修改(草案见本刊中间插页)。
解决职业病诊断难
受国务院委托，卫生部部长陈竺向会议作了关于职业病防治法修正案草案的说明。草案的主要内容包括，消除职业病诊断的受理门槛，简化劳动仲裁程序，规定监管部门在特定情况下对有争议资料作出判定的职责，明确诊断机构在法定情形下应当参考劳动者的自述作出职业病诊断结论等。
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陈竺介绍说，目前我国的职业病防治工作形势总体还比较严峻，与职业病相关的事件仍时有发生。“这些事件暴露出部分用人单位不履行法定的职业病预防义务，职业病诊断难，职业病诊断机构少，是职业病诊断的障碍之一。目前，我国共有职业病诊断机构489家。全国还有60多个地市没有职业病诊断机构，甚至在个别省全省范围内只有1家职业病诊断机构。劳动者要申请职业病诊断，常常舟车劳顿，成本很高，很多人因此望而却步。为破解这一问题，《职业病防治法》修正案(草案)修改了相关规定，规定符合有关条件的医疗机构均可取得职业病诊断资质，且职业病诊断机构不得拒绝劳动者进行职业病诊断的要求。陈竺说，职业病诊断是归因诊断，除了依据劳动者的临床表现和辅助检查结果外，还要综合分析劳动者的职业史、职业病危害接触史、工作场所职业病危害因素检测资料等因素。实践中，职业病诊断难，主要就难在劳动者无法提供职业病诊断所需资料，以及劳动者和用人单位对这些资料有争议时诊断机构无法作出判断。为此，有必要对现行《职业病防治法》特别是职业病诊断制度作出修改，增加关于资料获取、争议解决途径等的规定。
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修改《职业病防治法》的总体思路
进一步强化用人单位在职业病诊断中的责任，通过具体制度倒逼用人单位自觉履行提供职业病诊断所需资料，进而落实预防措施的义务；按照方便劳动者、简化程序的总体要求，区别情况，运用劳动仲裁、行政判定等方式解决职业病诊断所需资料的争议问题；通过制度设置向保护劳动者权益倾斜，有针对性地解决劳动者在职业病诊断中可能遇到的困难。
职业病诊断可参考劳动者自述
修正案草案明确，在职业病诊断过程中，用人单位应当如实提供劳动者职业史、职业病危害接触史等资料，并对用人单位隐瞒、损毁与职业病诊断相关资料或者不依法提供上述资料的行为设定了严格的法律责任；用人单位不提供工作场所职业病危害因素检测资料的，诊断机构应当结合劳动者的临床表现、辅助检查结果和劳动者的职业史、职业病危害接触史，并参考劳动者的自述、负责工作场所职业卫生监管的部门提供的日常监督检查信息等，作出职业病诊断、鉴定结论。
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监管部门的判定职责
该草案规定，劳动者对用人单位提供的工作场所职业病危害因素检测资料等有异议，或因劳动者的用人单位解散、破产，无用人单位提供上述资料的，诊断机构应提请负责工作场所职业卫生监管的部门进行调查，由该部门对存在异议的资料或者工作场所职业病危害因素状况作出判定。
仲裁制度向保护劳动者权益倾斜
修正案草案简化了劳动仲裁程序，使制度设置向保护劳动者权益倾斜。目前，职业病诊断已经引入劳动仲裁机制。依照劳动争议调解仲裁法，劳动争议仲裁委员会可以决定是否受理仲裁申请；法定的审理期限为45日，案情复杂的还可以再延长15日。为保证职业病诊断工作顺利开展，切实保护劳动者权益，该草案对职业病诊断中相关的劳动仲裁规定了特殊的程序要求：在确认劳动者职业史、职业病危害接触史时，当事人对劳动关系、工种、工作岗位或者在岗时间有争议的，可以向当地的劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁，接到申请的劳动仲裁机构应当受理，并在30日内作出裁决；仲裁过程中，劳动者无法提供由用人单位掌握管理的与仲裁主张有关的证据，仲裁庭应要求用人单位在指定期限内提供，用人单位在指定期限内不提供的，应承担不利后果；用人单位对仲裁裁决不服、拟向人民法院提起诉讼的，应在职业病诊断、鉴定程序结束之日起15日内提起诉讼，诉讼期间，劳动者的治疗费用按照职业病待遇规定的途径支付。
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人大委员观点及建议
职业病防治要发挥行业协会作用
全国人大常委会委员哈斯巴根建议：第一，建议增加行业协会规范的具体条款，修改后的第3条规定，“职业病防治工作坚持预防为主、防治结合的方针，建立用人单位负责、行政机关监管、行业协会规范，职工群众和社会监督的机制，实行分类管理、综合治理。”这主要明确了总体的工作体制和机制，但是缺乏行业协会规范的内容。建议在第11条中增加一款作为第3款，规定职业病防治行业协会应加强行业管理，严格执行职业卫生标准，引导用人单位履行职责，强化行业自律。第二，在第49条中增加规定，“职业病诊断鉴定实行举证责任倒置”，现行的《职业病防治法》虽然也明确授权卫生部门制定具体的职业病诊断鉴定管理办法，但是举证责任并未明确规定，如用人单位不提供资料，有的将无法做出正确的诊断。因此应明确现行职业病诊断鉴定实行举证责任倒置，由用人单位承担举证责任。
建议扩大职业病概念的范围
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全国人大常委会委员丛斌建议，借《职业病防治法》的修改，扩大职业病概念的范围。草案第2条里面有两个限定，随着科学的发展和社会的变化，这两个限定应当解除了。第一个限定是范围，只限定了企业、事业单位和个体经济组织，这三个限定是不妥的，现在用人单位各式各样，包括政府单位的公务员，有的工作环境也是很恶劣的，不光是生产部门，因此要加大范围。第二个限定是限定了致病因素，只限定了粉尘、放射性物质等有毒、有害物质。而实际上每一种职业病都有其自己的诊断标准，所以我们首先要考虑致病因素的问题。建议把“企业、事业单位”前面开头都不要了，直接说“劳动者在职业活动中，因从业行为而引起的疾病为职业病”。
明确政府责任和监管部门的职责实现无缝链接
全国人大常委会委员贺旻审议时说，要明确政府责任和监管部门的职责与衔接。因为防治职业病是社会进步的必要成本，是全社会的责任，更是社会组织者——政府的责任，所以职业病防治工作应该是由政府主导、各方参与的具有广泛社会性、公益性、专业性的公共安全、卫生工作。同时在修改稿中增加了监管部门，应着力处理好职责分工和协调，避免出现像食品安全问题中那样都管又都不管的情形，要实现无缝链接，职责明晰，处罚权限清楚。
职业病防治还要坚持卫生部门主管
全国人大常委会委员胡振鹏认为，《职业病防治法》第8条的立法本意是好的，本来是卫生部门一家管职业病防治，现在把安全生产监督和人力资源社会保障部门拿进来有一定的好处，便于工作现场的检查和工伤保险。可三家管理的话一旦出事就会出现互相推诿现象。所以，建议还是以卫生部门为主，有关部门等进行配合，这样就会有一个部门牵头、兜底。, http://www.100md.com