浅谈行政授权与行政委托
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□ 山东省威海职业(技术)学院 张爱萍 山东省威海市食品药品监管局 隋玉强
采摘苹果委托书
行政授权与行政委托是行政法领域的重要概念，目前不少地方食品药品监管部门成立了食品药品稽查局(队)(食品药品质量监督所)以及食品药品监管部门的派出机构，这些新成立的机构面临的一个现实问题就是执法权限的问题，存在着行政授权与行政委托不分、行政委托不规范的情况。笔者在此就行政授权与行政委托作一辨析，以期进一步明确这些执法机构的执法权限及法律责任。
行政授权：派出机构执法权限来源
行政授权，是指法律、法规将某项或某一方面的行政职权的一部分或全部，通过法定方式授予某个组织的法律行为。行政授权必须有法律法规的明文授权规定为依据。行政授权使被授权的组织取得了所授予行政职权的主体资格，成为该项行政职权的法定行政主体。在药品监管领域，《药品管理法实施条例》第八十条对药品监管部门设置的派出机构的执法权作出明确规定。“药品监管部门设置的派出机构，有权作出《药品管理法》和本条例规定的警告、罚款、没收违法生产、销售的药品和违法所得的行政处罚。”按此规定，药品监管部门设置的派出机构依据《药品管理法实施条例》的授权，取得行政主体资格，以独立的执法主体身份行使职权，可以进行罚款、没收违法生产、销售的药品和违法所得的行政处罚。
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在食品安全监管领域，《食品安全法》第五条第二款规定“县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定确定本级卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门的食品安全监督管理职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。”笔者认为，这是《食品安全法》授予县级以上地方人民政府根据《食品安全法》和国务院的规定划分各部门食品安全监管领域的权力，县级以上人民政府可以通过印发“三定”规定，依法划分食品安全监管权，并在“三定”方案中明确食品药品监管部门派出机构的餐饮服务环节执法职责。如果“三定”方案没有赋予食品药品监管部门派出机构的食品领域执法职责，则该派出机构不能以自己的名义独立行使餐饮服务环节的执法权。《山东省行政程序规定》(征求意见稿)第十二条对派出机构的执法权限也做了规定：“行政机关的内设机构或者派出机构应当以其隶属的行政机关的名义作出行政决定，并由该行政机关承担法律责任。但是法律、法规另有规定的除外。”
行政委托：食品药品稽查机构的执法依据
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行政委托，是指行政主体将其职权的一部分，依法委托给其他组织或个人来行使的行为。行政委托中，被委托的组织并不能取得行使被委托职权的行政主体资格，需以委托行政主体的名义行使职权。行政委托也强调依法，但不像行政授权那样严格，只要不违背法律精神和法律目的，即可进行行政委托。最高人民法院关于执行《行政诉讼法》若干问题的解释(法释〔2000〕号)第二十一条规定，“行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托”。
行政委托在食品药品监管中广泛存在，既有行政处罚委托也有行政许可委托，譬如重庆市食品药品监管部门委托乡镇执法；山东省食品药品监管局印发的《关于委托办理医疗器械经营企业许可证审批发证手续的通知》(鲁食药监械〔2011〕44号)将有关行政许可事项委托给各市食品药品监管局办理。目前，各级食品药品监管部门都成立了食品药品稽查机构，为参照公务员管理的事业单位。他们行使执法权的依据何在呢？《行政处罚法》第十八条对行政处罚的委托进行了规定，“行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚。行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚”。第十九条规定：“受委托组织必须符合以下条件：(一)依法成立的管理公共事务的事业组织；(二)具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员；(三)对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。”吉林省人民政府关于修改《吉林省药品和医疗器械行政处罚委托办法》的决定第二条规定：“本省行政区域内各级食品药品监管部门，委托机构编制管理部门批准成立的食品药品监督稽查机构，实施对违反药品、医疗器械、保健食品、化妆品和餐饮服务法律、法规、规章行为的行政处罚，适用本办法。”第三条规定：“食品药品监管部门可以将其法定权限内的部分行政处罚权，委托食品药品监督稽查机构行使。”但有很多地方设立食品药品稽查机构作为参照公务员管理事业单位的法律法规依据不足，职能界定不清。笔者认为，为更好地开展食品药品监管工作，应立法明确食品药品监管机关和食品药品稽查机构之间存在的行政委托条件及程序，双方签订委托协议书，并向社会公开。对食品药品监管部门派出机构的执法权除法律法规授权之外，其他的执法权则应该通过委托取得，通过委托取得执法权应该以其隶属的行政机关做出有关决定。
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行政授权与行政委托产生的法律后果
在没有法律法规、行政规章授权时，派出机构如以自己名义行使食品药品监管执法权，其行为将因主体不合法而无效。食品药品监管机关或食品药品稽查机构在通过行政授权或行政委托行使有关职责时，引起行政复议、行政诉讼的情况下，其所承担的法律后果是不尽相同的。
食品药品监管部门派出机构在行使法律法规授权时发生行政复议时，《行政复议法》第十五条第一款第二项对行政复议机构做了如下规定，“对政府工作部门依法设立的派出机构依照法律、法规或者规章规定，以自己的名义作出的具体行政行为不服的，向设立该派出机构的部门或者该部门的本级地方人民政府申请行政复议”。此时被申请人是食品药品监管部门派出机构，所产生的法律后果由其自己承担。当食品药品监管部门派出机构行使的权力是非法律法规授权时，且对外以自己名义做出具体行政行为或受委托做出具体行为时，此时行政相对人申请的行政复议机关应该是食品药品监管部门的本级地方人民政府或食品药品监管部门的上一级食品药品监管部门。此时被申请人是食品药品监管部门，所产生的法律后果由食品药品监管部门承担。
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食品药品监管部门派出机构在行使法律法规授权时一旦发生行政诉讼，可依据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释(法释〔2000〕8号)第二十条规定执行。即“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。”据此，当食品药品监管部门派出机构行使法律法规授权时一旦发生行政诉讼，当事人应以食品药品监管部门派出机构为被告，由其承担因诉讼引起的法律后果。食品药品监管部门派出机构在行使非法律法规、规章授权时，以自己名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼，应以食品药品监管部门为被告。食品药品监管机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告，由派出机构承担法律责任。, 百拇医药