保健食品市场乱象“揭秘”
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□ 文/徐学娜 图/陈梓新
近年来，相关监管政策的适时调整，监管体制的日益完善，客观上为保健食品产业健康发展提供了政策支持和法制保障，保健食品市场秩序有所改观。然而，保健食品产业仍然有不容乐观的一面，市场产品种类繁多但品质良莠不齐，貌似繁荣的市场背后隐藏着严重的质量风险。本文作者结合基层监管实际，通过对投诉举报的个案观察及日常检查与专项检查的监管现状实证分析，对保健食品市场的现状及问题加以总结，并深挖了造成这些乱象的深层原因。
繁荣市场背后隐藏着质量风险
零售终端产品同质化严重
这种情况尤多见于依附于药店的保健食品经营，其经营产品主要有以补充维生素和矿物质为目的的营养素补充剂类保健食品，减肥类、抗疲劳、辅助降血糖、辅助降血脂类等大众化产品。这些产品功能类别有限，生产厂家和牌子繁杂。而依附于商场的大型保健食品专营店，其产品则有很大的礼品性特点，种类也比较集中，多是抗疲劳、免疫调节、辅助降血糖、降血脂类。这种市场现状与我国保健食品审批中核定的多达27种保健功能的类别形成强烈的反差，保健食品市场潜力有待深入开发。
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“类保健食品”的普通食品有混淆视听之嫌
部分以“食”字号批准的普通食品，公然标注或宣称有特定保健功能。其违法表现有：在普通食品中使用未经批准的新食品原料，或者配方中有只可用于保健食品的物质等。产品形态也呈现片剂、胶囊、口服液等保健食品常用形态，甚至在其外包装制作中标示保健食品类似标签，堂而皇之地与正规保健食品一样被经营者归为“非药品”类保健食品。“类保健食品”由于上市门槛低，较正规保健食品有天然优势，加之较强的营销宣传攻势，已然挤占了正规保健食品市场份额，导致保健食品外部环境进一步恶化。
假冒产品影响恶劣
假冒产品有的直接伪造虚假的批准文号，有的套用其他厂商依法取得的批准文号。前者能够直接定性为假冒，后者则具有很大的隐蔽性，经常以“联合出品”、“监制”的形式列明厂商，真假难辨。产品经营者通常也能提供所谓产品批件乃至供货方资质等材料。然而，仅从文件表面审查很难确定其为假冒，有较大的欺骗性。假冒产品不仅违反了国家的市场监管法律制度，扰乱了正规的保健食品市场秩序，其潜在的质量风险更是对消费者的身体健康和生命安全构成威胁。
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保健食品单纯质量问题
这主要是指正规厂商出品的经批准产品，在供货渠道正规、资质齐全真实的情形下发生的内在质量问题。有的是违法添加了药品或其他违禁物质，有的是因为生产工艺、投料等生产环节出现问题导致有效成分含量低、特定项目不符合卫生标准等质量不合格。此类问题通常是监管部门在质量风险监测或者例行监督抽验中随机抽检后，由专门检验机构检验发现。
产品标签不规范
保健食品标签是消费者了解产品信息的主要载体，尤其是主要原料、功效成分、功能表述和适宜人群等信息对消费者选购保健食品至关重要。标签不规范的问题有：标识与保健食品批准证书不一致，或者漏项或者任意篡改批准事项，如擅自增加保健功能、扩大适宜人群、缩小不适宜人群、变更食用方法、食用量等。有的则是说明书标示比较规范，但在产品外包装标注与食品标签、说明书不相干的内容，多表现为概念式的单纯产品宣传。在委托生产的产品中，可能有生产厂家和委托商等信息标示不清的问题。上述种种情形欺骗了消费者，容易导致不当消费。产品标签的规范程度已然成为产业规范化的风向标，标签管理亟待规范。
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虚假夸大宣传严重
以免费讲座为代表的会议营销、体验营销等方式多夸大产品功效。很多产品自身定位不准，在营销宣传中搞文字游戏、概念炒作，甚至暗示或明示疗效作用，最终导致广告营销剑走偏锋，引发消费者对整个保健食品产业的质疑，行业诚信度不断降低。有研究表明，我国保健食品企业用于宣传营销的费用支出远远超出产品创新研发的支出。另一方面，与广告肆虐形成鲜明对比的是，监管略显滞后，而且广告主、广告发布者和广告经营者等责任主体主管部门错杂，监管合力不足。另外，利用互联网等电子商务形式销售保健食品，现行法律法规尚无明确的专门性规定。法律规制的空白给不法商人违法经营以可乘之机。市场流通行为的监管效果不可控，潜藏质量安全风险。
市场乱象背后的原因探析
产业政策和监管体制存在阶段局限性
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我国保健食品行业发展以深厚的中医药保健传统为支撑，在经历了上世纪80年代行业起步时的混乱无序后，90年代，以《食品卫生法》、《保健食品管理办法》等为代表的一系列法律法规和相关的技术标准文件迅速出台，明确将有特殊保健功能的食品纳入专门的法制化管理轨道，以审批制为标志的政府主导作用昭然，行业迅速步入了快速增长期，成为了名副其实的“朝阳产业”。而市场的瞬息万变也出现了审批中功能类别扎堆、市场产品同质化严重，企业多、小、散，国际竞争力弱等新情况、新问题。一度颇有优势的政府主导遭遇了市场的滑铁卢，政府监管不适应市场需求的情况也不断出现。如何更好地激发行业创新潜力、让企业自主承担行业发展的责任，成为摆在监管部门面前的新课题。《食品安全法》适时引入了“地方政府负总责、企业是第一责任人”的理念。市场经济中，企业永远是竞争的主体，它总是本能地探寻市场的最新动向，对利益的追逐也是其不断创新的动力所在。在鼓励市场自主竞争的同时，政府的宏观引导、统筹协调职能更为重要。如果能够掌握好政策的宏观导向作用，并顺势完善部门监管体制，以充分激发市场竞争的正效应，诸如产品同质化、企业多、小、散等问题应该会逐渐迎刃而解。无论何时，产业政策适时调整和监管法制环境不断完善都是产业腾飞的必然要求。
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注册生产与流通经营各环节信息联动不足
保健食品零售终端的种种问题一方面反映了产品营销领域不当竞争的乱象，市场的各级营销商都起到了“推波助澜”的作用；另一方面，保健食品出品链条上的生产许可、注册审批等上游环节信息的相对封闭性无疑为下游流通环节问题迭出埋下了隐患。产品注册信息在流通监管中很难成为产品上市的实质审核标准，流通领域的监管被动地定位于“索证索票”的表面审查阶段，对于像伪造批准证书类的违法行为，即便是专业监管人员也很难识别。对于假冒或伪造生产厂家信息的假冒产品，仅凭资质的表面审查很难确定其生产许可信息的真伪。如需进一步核实，只能采取协查函的方式，存在时间成本太大、执法效率太低的问题。现实监管层面中，因地域管辖和环节监管呈现出的“条块分割”俨然不能适应整个市场环环相扣的整体性，由此衍生的监管信息沟通成本太大等问题，导致监管较之花样频出的违法行为更为被动。
现有的法规和标准体系实操性不足
在保健食品标签管理方面，相关规定略显单薄，与其他法规衔接不够，对企业约束力不强。例如，经营企业进货验收时的标签标识审查义务规定不明确，导致标签管理在下游企业鞭长莫及。在宣传营销领域，各广告营销商责任不够细化，相应处罚后果不足以震慑违法。在标准体系建设方面，保健食品现行检验标准中，国家强制性标准较少，在功效成分和违禁物质检测方法、标准建设方面仍需完善。正规保健食品的单纯性质量问题显示，在企业生产环节的规范方面仍不尽完善，生产的源头管理仍需加强，诸如保健食品良好生产规范等文件亟待细化和落实。, http://www.100md.com