非法收药监管难在哪里
破解非法收药监管难题系列报道之四
□ 北京市药品监管局丰台分局 何俊勇
调查取证难
责任追究难
非法收药之所以违法，归根结底是一种无证经营非法获利行为。作为执法机关，要想固定药贩的违法行为，往往取证十分困难，而且难以形成证据链条。近年来，伴随着药品监管部门对非法收药行为打击力度的加强，药贩的反调查能力也在不断提升，其行为也趋于隐蔽化、流窜性、小型化，给执法部门调查取证增添了不少难度。从非法收药流程看，笔者认为调查取证难点表现在以下几方面：
首先，专业化分工与互联网的运用，增加了非法收药信息流环节的取证难度。随着非法收药的团伙化发展，张贴小广告或发放传单与药品交易已经有了分工。发布广告的人员不参与药品交易，因此执法人员如果不能系统地取证，就很难清除整个非法收药网络。互联网的运用，极大地增强了非法收药的隐蔽性，很多药贩通过在百度贴吧、58同城、赶集网等网站发布药品广告，吸引卖药者和购买者，以扩大客源获取高额经济利益。
, http://www.100md.com
其次，交易资金无凭证，增加了非法收药资金流的取证难度。非法收药交易时，通常采取现金结算的方式进行，因为无任何记账凭证，且交易对象信息不明，因此对药贩的连续多次违法交易行为很难固定证据。有的药贩跨省药品交易时采取银行转账的方式，但是交易双方通常使用的是个人账户，且无交易明细，因此也很难区分账户资金流向是个人正常资金往来，还是药品交易资金结算。
第三，货票不符，增加了非法收药物流环节的取证难度。目前，我国的物流公司把关不严，尤其是民营物流公司，通常不验货，只要给钱就寄递。药贩通常将药品用非药品包装箱打包后，交由物流公司，在寄件凭证“商品名称”上填写“礼品”、“保健品”等非药品名称。因此，只有在打开寄件包裹的情况下，才能明确内装何物，否则仅凭寄件凭证很难确定药贩寄递药品的违法事实。然而，在没有确切证据的情况下，执法人员对所寄递包裹是不能私自打开的。
第四，形成非法收药违法事实的证据链十分困难。药贩非法药品交易，与老百姓私自买药自用的区分，没有明显的界限，唯一的区别在于前者是为了获利。为此，仅凭单次药品非法交易，很难认定交易行为的合法性，必须多次系统取证，否则不能认定为非法行为。目前，药贩的药品交易地、储藏地、运输地和居住地相互分离，单从某个环节取证都将不完善。因此，需要采取蹲守等秘密取证手段，然而目前药品监管部门尚无秘密侦查权。实践中，只能通过借助公安机关的力量开展调查。
, 百拇医药
此外，非法收药药贩反调查意识强，通常只与“老客户”交易，不轻易接手“生人”的药品。有报道，记者曾以卖药人的身份联系药贩交易，药贩直接予以回绝或否认。然而，当记者介绍为××熟人介绍时，药贩就不予回避。由此可见，非法收药已经形成了一定的交易圈。
责任追究难
首先，调查取证难导致法律适用难。无论是行政处罚还是刑事处罚，都应该满足相应的适用条件，且必须以证据作为支撑，否则难以定性违法。目前，执法人员对非法收药案件查办并不彻底，往往只是触及此类团伙犯罪的某个环节，无法对当事人作出行政处罚，更无法追究其刑事责任。打而不死，究其原因就是前期掌握证据不足，即使是抓到了药贩交易的“现行”，甚至是找到了其存药的窝点，如果没有相应的其他证据佐证，就很难认定药贩是无证经营行为还是购药自用行为。根据我国刑事法律规定，任何刑事犯罪都必须同时具备客体、客观方面、主体和主观方面这四个要件，缺少其中任何一个要件，都不构成刑事犯罪。非法收药涉及的刑法罪名，也必须同时具备这四个方面的要件。例如，非法经营罪，很重要的条件之一就是要达到一定的案值，否则就无法追究刑事责任。由此可见，证据不足是导致无法追责的主要原因。
, 百拇医药
其次，药贩的隐蔽性、流动性导致法律责任追究执行难。随着药贩反侦察能力的增强，其药品储存和销售都由不同人员在不同地方进行。再加上药品监管部门缺乏强制手段，不能限制药贩人身自由，在药贩不配合调查情况下行政处罚程序很难执行，从而导致无法对药贩实施行政处罚。从事非法收药的药贩通常都是外来人员，一旦涉案就逃之夭夭，再难寻觅其踪迹。
第三，骗保群体的特殊性导致法律责任追究执行难。调查发现，北京市非法收药案件涉及的骗保群体多为老年人和低保人员。对这部分特殊人群追究法律责任，往往会引发社会问题。
第四，法规不健全导致法律责任追究执行难。尽管《处方管理办法》第十九条对处方用药量进行了规定，但是对于“某些慢性病、老年病或特殊情况”用药情况的规定则比较原则，没有明确所包含的病种、延长时限、处方权限、处方审核管理等内容，为医生开具“大处方”留下了方便之门。在难以甄别“特殊情况”和“大处方”的前提下，监管部门就很难认定医生的违法行为，从而无法做出相应的行政处罚。
此外，非法收药案件涉及多个监管主体，如城市小广告的监管主体为城管部门、骗保的监管主体为劳动和社会保障部门、大处方的监管主体为卫生部门、非法收售药品的监管主体为药品监管部门、刑事责任追究的主体为公安部门等。实践中，非法收药的同一违法主体可能存在多种违法行为，而多个监管主体间执法力量整合不足，各自为战，就会导致对非法收药违法行为打击不彻底，违法主体责任追究不到位等问题的存在。, 百拇医药
□ 北京市药品监管局丰台分局 何俊勇
调查取证难
责任追究难
非法收药之所以违法，归根结底是一种无证经营非法获利行为。作为执法机关，要想固定药贩的违法行为，往往取证十分困难，而且难以形成证据链条。近年来，伴随着药品监管部门对非法收药行为打击力度的加强，药贩的反调查能力也在不断提升，其行为也趋于隐蔽化、流窜性、小型化，给执法部门调查取证增添了不少难度。从非法收药流程看，笔者认为调查取证难点表现在以下几方面：
首先，专业化分工与互联网的运用，增加了非法收药信息流环节的取证难度。随着非法收药的团伙化发展，张贴小广告或发放传单与药品交易已经有了分工。发布广告的人员不参与药品交易，因此执法人员如果不能系统地取证，就很难清除整个非法收药网络。互联网的运用，极大地增强了非法收药的隐蔽性，很多药贩通过在百度贴吧、58同城、赶集网等网站发布药品广告，吸引卖药者和购买者，以扩大客源获取高额经济利益。
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其次，交易资金无凭证，增加了非法收药资金流的取证难度。非法收药交易时，通常采取现金结算的方式进行，因为无任何记账凭证，且交易对象信息不明，因此对药贩的连续多次违法交易行为很难固定证据。有的药贩跨省药品交易时采取银行转账的方式，但是交易双方通常使用的是个人账户，且无交易明细，因此也很难区分账户资金流向是个人正常资金往来，还是药品交易资金结算。
第三，货票不符，增加了非法收药物流环节的取证难度。目前，我国的物流公司把关不严，尤其是民营物流公司，通常不验货，只要给钱就寄递。药贩通常将药品用非药品包装箱打包后，交由物流公司，在寄件凭证“商品名称”上填写“礼品”、“保健品”等非药品名称。因此，只有在打开寄件包裹的情况下，才能明确内装何物，否则仅凭寄件凭证很难确定药贩寄递药品的违法事实。然而，在没有确切证据的情况下，执法人员对所寄递包裹是不能私自打开的。
第四，形成非法收药违法事实的证据链十分困难。药贩非法药品交易，与老百姓私自买药自用的区分，没有明显的界限，唯一的区别在于前者是为了获利。为此，仅凭单次药品非法交易，很难认定交易行为的合法性，必须多次系统取证，否则不能认定为非法行为。目前，药贩的药品交易地、储藏地、运输地和居住地相互分离，单从某个环节取证都将不完善。因此，需要采取蹲守等秘密取证手段，然而目前药品监管部门尚无秘密侦查权。实践中，只能通过借助公安机关的力量开展调查。
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此外，非法收药药贩反调查意识强，通常只与“老客户”交易，不轻易接手“生人”的药品。有报道，记者曾以卖药人的身份联系药贩交易，药贩直接予以回绝或否认。然而，当记者介绍为××熟人介绍时，药贩就不予回避。由此可见，非法收药已经形成了一定的交易圈。
责任追究难
首先，调查取证难导致法律适用难。无论是行政处罚还是刑事处罚，都应该满足相应的适用条件，且必须以证据作为支撑，否则难以定性违法。目前，执法人员对非法收药案件查办并不彻底，往往只是触及此类团伙犯罪的某个环节，无法对当事人作出行政处罚，更无法追究其刑事责任。打而不死，究其原因就是前期掌握证据不足，即使是抓到了药贩交易的“现行”，甚至是找到了其存药的窝点，如果没有相应的其他证据佐证，就很难认定药贩是无证经营行为还是购药自用行为。根据我国刑事法律规定，任何刑事犯罪都必须同时具备客体、客观方面、主体和主观方面这四个要件，缺少其中任何一个要件，都不构成刑事犯罪。非法收药涉及的刑法罪名，也必须同时具备这四个方面的要件。例如，非法经营罪，很重要的条件之一就是要达到一定的案值，否则就无法追究刑事责任。由此可见，证据不足是导致无法追责的主要原因。
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其次，药贩的隐蔽性、流动性导致法律责任追究执行难。随着药贩反侦察能力的增强，其药品储存和销售都由不同人员在不同地方进行。再加上药品监管部门缺乏强制手段，不能限制药贩人身自由，在药贩不配合调查情况下行政处罚程序很难执行，从而导致无法对药贩实施行政处罚。从事非法收药的药贩通常都是外来人员，一旦涉案就逃之夭夭，再难寻觅其踪迹。
第三，骗保群体的特殊性导致法律责任追究执行难。调查发现，北京市非法收药案件涉及的骗保群体多为老年人和低保人员。对这部分特殊人群追究法律责任，往往会引发社会问题。
第四，法规不健全导致法律责任追究执行难。尽管《处方管理办法》第十九条对处方用药量进行了规定，但是对于“某些慢性病、老年病或特殊情况”用药情况的规定则比较原则，没有明确所包含的病种、延长时限、处方权限、处方审核管理等内容，为医生开具“大处方”留下了方便之门。在难以甄别“特殊情况”和“大处方”的前提下，监管部门就很难认定医生的违法行为，从而无法做出相应的行政处罚。
此外，非法收药案件涉及多个监管主体，如城市小广告的监管主体为城管部门、骗保的监管主体为劳动和社会保障部门、大处方的监管主体为卫生部门、非法收售药品的监管主体为药品监管部门、刑事责任追究的主体为公安部门等。实践中，非法收药的同一违法主体可能存在多种违法行为，而多个监管主体间执法力量整合不足，各自为战，就会导致对非法收药违法行为打击不彻底，违法主体责任追究不到位等问题的存在。, 百拇医药