浅析非法收药的监管对策
破解非法收药监管难题系列报道之五
□ 北京市药品监管局丰台分局 何俊勇
三网合一，加强源头信息监测
人房合一，加强窝点综合防治奖惩合一，加强法规宣传教育
非法收药问题，其本质是药品资源供给不合理的问题，属于医疗卫生体制改革的重要内容之一。对此，笔者认为应以医改为契机，完善药品供给管理，加强用药信息的源头监测。
首先，加强医保网络建设。医保号码应与参保人员身份证号一一对应，使其具有唯一性，以便监测每位参保人员使用医保基金情况，防止因为信息传递不及时、全面、准确而出现骗保行为。对于一些人无故开出大量药品的行为，医保报销环节要及时预警，加强监测，防止出现损害医疗保险的情况。此外，应制定相关规定，明确医生开处方前必须核验医保卡使用人的身份，以防范医保卡“出租”问题。
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其次，加强门诊网络建设。为防止骗保人员从多家医院重复买药行为的发生，应实现门诊网络的联网。这样，持医保卡的病人无论在哪家医院就诊，门诊大夫都可以通过门诊网络详细了解到患者的全部就诊用药情况，从而控制药品使用量。一旦门诊大夫发现患者存在重复开药行为，可以拒绝开药，并及时向有关部门报告。同时，教育医生应根据病人的病情合理开药，避免患者出现药品浪费问题。医疗机构管理部门还应依据《处方管理办法》的相关规定，制定相应的执行细则，明确医生责任，加强对“大处方”的审核，强化内部管理，降低医疗机构药品使用量，从而斩断回收药品的药品来源。
第三，强化电子监管网络建设。目前，我国药品电子监管网络已涉及药品生产企业和药品批发企业，下一步应该积极推动药品电子监管网络向零售企业和医疗机构领域延伸，同时赋予执法人员全市范围的网络查询权限。在发药时，医疗机构(药店)应将患者(购药者)的用药(购药)信息上传至药品电子监管网。这样就能实现每盒药品从生产企业到消费者的全过程追溯。如果药品被回收，那么就可以根据药品电子监管网络追溯到药品来源(卖药者)的相关信息，从而为打击骗保提供相应证据和监测预警。
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人房合一，加强窝点综合防治
鉴于非法收售药品违法行为的隐蔽性，监管部门应该加强与基层政府的沟通协作，加大对重点地区的摸排，从而有效避免非法收药的规模化、组织化。作为非法收药的环节之一——药品储藏窝点，这是打击非法收售药品的突破口和关键点所在。
在“打四黑除四害”行动中，公安部门提出了“人房合一”的监管理念，笔者认为这是当前加强“黑窝点”防治的有效方式，应积极倡导和推动。所谓“人房合一”就是指加强对出租户的管理，做好承租者与承租房的入户登记备案，并且定期予以更新，以确保登记信息的及时性、准确性，实现“以房管人”，避免原有暂住证制度执行中的“人房分离”问题。
为了有效打击非法收售药品“黑窝点”，各级药品监管部门应重点加强与当地流管办、街道办事处、居委会、村委会的联系，建立沟通协调配合机制。流管办作为流动人口管理的职能部门，对流动人口的管理信息及时、全面、准确，且有一支根植于群众的管理队伍，是“以房管人”监管理念的执行者。街道办事处、居委会、村委会虽然没有行政执法权，但他们与辖区的居民、暂住人员、房东等保持着密切的联系，能在第一时间掌握所辖区域的相关情况和信息，且能对辖区情况进行全面覆盖。
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奖惩合一，加强法规宣传教育
非法收售药品之所以长期存在，原因之一就是老百姓的安全用药知识不足，认识不到位。在打击非法收售药品的违法活动中，药品监管部门需进一步加强群众安全用药知识和法律法规的宣传教育工作，发动群众力量，共同防范和打击非法收药行为。
首先，加强法律法规宣传，提高群众法律意识。通过走访调查，笔者发现一些地区的居民对于周围存在的非法收药的情况并不陌生，但是他们却没有及时向监管部门反映。因此，有必要进一步加强法制教育，让群众了解药品管理的相关法律法规，提高其对药品管理工作的重要性、必要性认识，使其自觉加入到药品监管的行动中来。同时，结合《举报制售假劣药品有功人员奖励办法》对群众提供的举报线索予以奖励，从而调动他们监督的积极性。
其次，加强安全用药知识宣传，提高群众合理用药水平。一是宣传合理用药知识，使群众树立正确的药品消费理念，从而避免购买药品过量造成的浪费问题，自觉抵制非法售药和网络购药，养成合法渠道购药的良好习惯。二是宣传非法回收药品的危害，以及骗保、非法售药所应承担的法律责任和风险，使群众守法用药。只有让群众明白骗保、非法卖药不仅要承担行政责任，严重的还将承担刑事责任时，群众才会约束自身行为。三是加大对打击非法收售药品案件的宣传力度，形成高压态势和震慑力。典型案件的警示作用，可以使得群众更加清楚的认识自身行为是否违法，并且可以预知行为将产生的后果，从而作出理性判断。
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破解非法收药监管难题系列报道之六
□ 北京市药品监管局丰台分局 何俊勇
多方联动 形成执法整体效应
非法收药监管链条长，涉及的监管主体多，要想取得较好的治理效果，就必须整合各部门执法资源，多方联动，打出“组合拳”。只有这样才能加大对非法收药行为的打击力度，避免非法收药网络“打而不乱”、“打而不死”。因此，必须建立多部门联合执法长效机制，对重点地区、重点环节加大执法打击力度。
城管、工商、工信部门应加强对非法收药“信息流”的监管。开展市场净化工作，治理非法收药小广告。城管和工商部门要加强对小广告的整治力度，防范“城市牛皮癣”的发生和蔓延，根治散发小广告、站街设牌等行为；要进一步加大对大型医疗机构周边环境的整治，防止药贩在医院周边利用便利开展非法收药活动。工信部门要进一步加强网络管理，通过技术和法律手段阻止在网络上发布涉药违法广告。此外，一些大型门户网站也应认识到自己的社会责任，对自己网站中的涉药违法广告及时删除或阻止发布。
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人力资源和社会保障、卫生等部门应加强对药品来源的监管。回收药品绝大部分来自于医保用药，因此合理有效的药品供给是解决回收药品的根本。人力资源和社会保障部门应该加大对骗保人员的打击力度，提高监测水平；卫生部门应该指导患者合理用药，加强处方管理，防止“大处方”问题。
邮政部门应该加强对非法收药“物流”的监管。在已查处的案件中，有的犯罪嫌疑人供述自己向外地发货时，往往直接在单据上填写货物名称是药品，物流公司对此不闻不问照常发货。一些小型物流公司为了效益，不管所发货物是否合法，只要发货人有要求，便进行货物运输。可见，邮政部门应进一步加强对物流公司的管理，明确查验责任，防止出现明知可能是违法物品而依然提供运输服务的行为。
药监、公安部门应该加强对非法收药从业人员的处罚。药品监管部门继续深入开展“打击黑诊所、黑药店”等五类违法行为的专项打击工作。对于社会影响大、涉及面广、组织规模化、线索具体的非法收药案件，应联合公安部门进行系统调查，充分调取整个非法收药网络的违法证据，从而彻底予以捣毁，并依法追究非法收药从业人员的行政责任乃至刑事责任。
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完善制度 强化违法利益链治理
首先，建立过期药品回收的补偿和奖励机制，加强过期药品回收工作。目前，各地的过期药品回收完全建立在居民自觉自愿的基础上，缺乏相应的补偿和激励机制。在市场经济条件下，尤其是在不法分子的利益诱惑下，作为理性的“经济人”，公众在面对过期药品该如何处理的问题时，除了考虑自身应承担的社会责任外，还会出于对自身经济利益的权衡。因此，有必要建立“政府主导，企业参与”的补偿和奖励机制，充分调动参与药品回收各方的积极性。通过政府和企业按比率共同出资，设立“过期药品回收专项资金”，对提供过期药品的群众进行适当补偿，对过期药品回收工作做出重要贡献的个人和组织提供奖励。出资比率、补偿奖励方式可以在有实力的地区和企业间进行先行试点。
其次，建立药品物流准入备案制度，加强药品流通的监督管理。《药品流通监督管理办法》第二十一条规定：“药品生产、经营企业不得采用邮售、互联网交易等方式直接向公众销售处方药。”据此可以判断，一方面，法律允许铁路、邮政、物流公司参与药品流通；另一方面，“邮售”处方药品(包括假劣药品)的责任主体为药品生产经营企业，铁路、邮政、物流公司无义务进行确认。因此，在当前情况下，药品监管部门应会同铁道部和邮政管理局加强对铁路运输和邮政渠道药品流通行为的规范，同时制定物流公司参与药品运输的准入条件并实行备案制。如物流公司只能向合法药品生产经营企业、医疗机构开展邮寄非处方药品业务，而不能面对个人开展业务，同时要认真查验有关企业或者医疗机构资质材料、非处方药品证明材料、药品检验报告等。
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第三，利用电子证据法律地位的明确，为打击非法收药行为提供证据支持。《行政诉讼法》第三十一条和《刑事诉讼法》第四十二条规定，证据有书证、物证、证人证言等七种。新修订的《刑事诉讼法》中除包括物证、书证、证人证言等七种证据外，还增加了辨认、侦查实验笔录和电子数据。此外，还增加了“行政机关在行政执法过程中收集的物证、书证等证据材料，经过司法机关核实，可以作为证据使用”的规定。既然电子证据的法律地位在刑事诉讼中得到了确立，那么电子证据在行政处罚中同样有效，这将有力地推动非法收药行政处罚和刑事处罚力度。社保网、医保网、药品电子监管网、网络广告、网上售药等网络信息，都将成为行政机关打击非法收药各环节相关人员的有力证据，进而推动药品市场的进一步净化。
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□ 北京市药品监管局丰台分局 何俊勇
三网合一，加强源头信息监测
人房合一，加强窝点综合防治奖惩合一，加强法规宣传教育
非法收药问题，其本质是药品资源供给不合理的问题，属于医疗卫生体制改革的重要内容之一。对此，笔者认为应以医改为契机，完善药品供给管理，加强用药信息的源头监测。
首先，加强医保网络建设。医保号码应与参保人员身份证号一一对应，使其具有唯一性，以便监测每位参保人员使用医保基金情况，防止因为信息传递不及时、全面、准确而出现骗保行为。对于一些人无故开出大量药品的行为，医保报销环节要及时预警，加强监测，防止出现损害医疗保险的情况。此外，应制定相关规定，明确医生开处方前必须核验医保卡使用人的身份，以防范医保卡“出租”问题。
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其次，加强门诊网络建设。为防止骗保人员从多家医院重复买药行为的发生，应实现门诊网络的联网。这样，持医保卡的病人无论在哪家医院就诊，门诊大夫都可以通过门诊网络详细了解到患者的全部就诊用药情况，从而控制药品使用量。一旦门诊大夫发现患者存在重复开药行为，可以拒绝开药，并及时向有关部门报告。同时，教育医生应根据病人的病情合理开药，避免患者出现药品浪费问题。医疗机构管理部门还应依据《处方管理办法》的相关规定，制定相应的执行细则，明确医生责任，加强对“大处方”的审核，强化内部管理，降低医疗机构药品使用量，从而斩断回收药品的药品来源。
第三，强化电子监管网络建设。目前，我国药品电子监管网络已涉及药品生产企业和药品批发企业，下一步应该积极推动药品电子监管网络向零售企业和医疗机构领域延伸，同时赋予执法人员全市范围的网络查询权限。在发药时，医疗机构(药店)应将患者(购药者)的用药(购药)信息上传至药品电子监管网。这样就能实现每盒药品从生产企业到消费者的全过程追溯。如果药品被回收，那么就可以根据药品电子监管网络追溯到药品来源(卖药者)的相关信息，从而为打击骗保提供相应证据和监测预警。
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人房合一，加强窝点综合防治
鉴于非法收售药品违法行为的隐蔽性，监管部门应该加强与基层政府的沟通协作，加大对重点地区的摸排，从而有效避免非法收药的规模化、组织化。作为非法收药的环节之一——药品储藏窝点，这是打击非法收售药品的突破口和关键点所在。
在“打四黑除四害”行动中，公安部门提出了“人房合一”的监管理念，笔者认为这是当前加强“黑窝点”防治的有效方式，应积极倡导和推动。所谓“人房合一”就是指加强对出租户的管理，做好承租者与承租房的入户登记备案，并且定期予以更新，以确保登记信息的及时性、准确性，实现“以房管人”，避免原有暂住证制度执行中的“人房分离”问题。
为了有效打击非法收售药品“黑窝点”，各级药品监管部门应重点加强与当地流管办、街道办事处、居委会、村委会的联系，建立沟通协调配合机制。流管办作为流动人口管理的职能部门，对流动人口的管理信息及时、全面、准确，且有一支根植于群众的管理队伍，是“以房管人”监管理念的执行者。街道办事处、居委会、村委会虽然没有行政执法权，但他们与辖区的居民、暂住人员、房东等保持着密切的联系，能在第一时间掌握所辖区域的相关情况和信息，且能对辖区情况进行全面覆盖。
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奖惩合一，加强法规宣传教育
非法收售药品之所以长期存在，原因之一就是老百姓的安全用药知识不足，认识不到位。在打击非法收售药品的违法活动中，药品监管部门需进一步加强群众安全用药知识和法律法规的宣传教育工作，发动群众力量，共同防范和打击非法收药行为。
首先，加强法律法规宣传，提高群众法律意识。通过走访调查，笔者发现一些地区的居民对于周围存在的非法收药的情况并不陌生，但是他们却没有及时向监管部门反映。因此，有必要进一步加强法制教育，让群众了解药品管理的相关法律法规，提高其对药品管理工作的重要性、必要性认识，使其自觉加入到药品监管的行动中来。同时，结合《举报制售假劣药品有功人员奖励办法》对群众提供的举报线索予以奖励，从而调动他们监督的积极性。
其次，加强安全用药知识宣传，提高群众合理用药水平。一是宣传合理用药知识，使群众树立正确的药品消费理念，从而避免购买药品过量造成的浪费问题，自觉抵制非法售药和网络购药，养成合法渠道购药的良好习惯。二是宣传非法回收药品的危害，以及骗保、非法售药所应承担的法律责任和风险，使群众守法用药。只有让群众明白骗保、非法卖药不仅要承担行政责任，严重的还将承担刑事责任时，群众才会约束自身行为。三是加大对打击非法收售药品案件的宣传力度，形成高压态势和震慑力。典型案件的警示作用，可以使得群众更加清楚的认识自身行为是否违法，并且可以预知行为将产生的后果，从而作出理性判断。
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破解非法收药监管难题系列报道之六
□ 北京市药品监管局丰台分局 何俊勇
多方联动 形成执法整体效应
非法收药监管链条长，涉及的监管主体多，要想取得较好的治理效果，就必须整合各部门执法资源，多方联动，打出“组合拳”。只有这样才能加大对非法收药行为的打击力度，避免非法收药网络“打而不乱”、“打而不死”。因此，必须建立多部门联合执法长效机制，对重点地区、重点环节加大执法打击力度。
城管、工商、工信部门应加强对非法收药“信息流”的监管。开展市场净化工作，治理非法收药小广告。城管和工商部门要加强对小广告的整治力度，防范“城市牛皮癣”的发生和蔓延，根治散发小广告、站街设牌等行为；要进一步加大对大型医疗机构周边环境的整治，防止药贩在医院周边利用便利开展非法收药活动。工信部门要进一步加强网络管理，通过技术和法律手段阻止在网络上发布涉药违法广告。此外，一些大型门户网站也应认识到自己的社会责任，对自己网站中的涉药违法广告及时删除或阻止发布。
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人力资源和社会保障、卫生等部门应加强对药品来源的监管。回收药品绝大部分来自于医保用药，因此合理有效的药品供给是解决回收药品的根本。人力资源和社会保障部门应该加大对骗保人员的打击力度，提高监测水平；卫生部门应该指导患者合理用药，加强处方管理，防止“大处方”问题。
邮政部门应该加强对非法收药“物流”的监管。在已查处的案件中，有的犯罪嫌疑人供述自己向外地发货时，往往直接在单据上填写货物名称是药品，物流公司对此不闻不问照常发货。一些小型物流公司为了效益，不管所发货物是否合法，只要发货人有要求，便进行货物运输。可见，邮政部门应进一步加强对物流公司的管理，明确查验责任，防止出现明知可能是违法物品而依然提供运输服务的行为。
药监、公安部门应该加强对非法收药从业人员的处罚。药品监管部门继续深入开展“打击黑诊所、黑药店”等五类违法行为的专项打击工作。对于社会影响大、涉及面广、组织规模化、线索具体的非法收药案件，应联合公安部门进行系统调查，充分调取整个非法收药网络的违法证据，从而彻底予以捣毁，并依法追究非法收药从业人员的行政责任乃至刑事责任。
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完善制度 强化违法利益链治理
首先，建立过期药品回收的补偿和奖励机制，加强过期药品回收工作。目前，各地的过期药品回收完全建立在居民自觉自愿的基础上，缺乏相应的补偿和激励机制。在市场经济条件下，尤其是在不法分子的利益诱惑下，作为理性的“经济人”，公众在面对过期药品该如何处理的问题时，除了考虑自身应承担的社会责任外，还会出于对自身经济利益的权衡。因此，有必要建立“政府主导，企业参与”的补偿和奖励机制，充分调动参与药品回收各方的积极性。通过政府和企业按比率共同出资，设立“过期药品回收专项资金”，对提供过期药品的群众进行适当补偿，对过期药品回收工作做出重要贡献的个人和组织提供奖励。出资比率、补偿奖励方式可以在有实力的地区和企业间进行先行试点。
其次，建立药品物流准入备案制度，加强药品流通的监督管理。《药品流通监督管理办法》第二十一条规定：“药品生产、经营企业不得采用邮售、互联网交易等方式直接向公众销售处方药。”据此可以判断，一方面，法律允许铁路、邮政、物流公司参与药品流通；另一方面，“邮售”处方药品(包括假劣药品)的责任主体为药品生产经营企业，铁路、邮政、物流公司无义务进行确认。因此，在当前情况下，药品监管部门应会同铁道部和邮政管理局加强对铁路运输和邮政渠道药品流通行为的规范，同时制定物流公司参与药品运输的准入条件并实行备案制。如物流公司只能向合法药品生产经营企业、医疗机构开展邮寄非处方药品业务，而不能面对个人开展业务，同时要认真查验有关企业或者医疗机构资质材料、非处方药品证明材料、药品检验报告等。
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第三，利用电子证据法律地位的明确，为打击非法收药行为提供证据支持。《行政诉讼法》第三十一条和《刑事诉讼法》第四十二条规定，证据有书证、物证、证人证言等七种。新修订的《刑事诉讼法》中除包括物证、书证、证人证言等七种证据外，还增加了辨认、侦查实验笔录和电子数据。此外，还增加了“行政机关在行政执法过程中收集的物证、书证等证据材料，经过司法机关核实，可以作为证据使用”的规定。既然电子证据的法律地位在刑事诉讼中得到了确立，那么电子证据在行政处罚中同样有效，这将有力地推动非法收药行政处罚和刑事处罚力度。社保网、医保网、药品电子监管网、网络广告、网上售药等网络信息，都将成为行政机关打击非法收药各环节相关人员的有力证据，进而推动药品市场的进一步净化。
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