查封扣押和先行登记保存的适用
行政强制法与食品药品监管系列报道之二
□ 江苏省徐州市食品药品监管局 庄栋凯
查封扣押的适用
先行登记保存的适用
《行政强制法》对行政强制措施的定义是：行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。药品监管工作中，行政强制措施主要是查封扣押和先行登记保存。查封扣押的强制措施由《药品管理法》设定，实施的前提是“有证据证明药品可能危害人体健康”，符合行政强制措施“避免危害发生”的前提条件；先行登记保存的强制措施由《行政处罚法》设定，实施的前提是“证据可能灭失或者以后难以取得”，符合行政强制措施“防止证据损毁”的前提条件。两种强制措施都是对物品的暂时性控制，但是实施起来又有所不同。
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查封扣押的适用
查封扣押是《行政强制法》所重点规制的行政强制措施，该法在对查封扣押物品的期限和处理方式上均有创新性突破。对于查封扣押物品的期限，《行政强制法》第二十五条规定，查封、扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。法律、行政法规另有规定的除外。延长查封、扣押的决定应当及时书面告知当事人，并说明理由。
在药品监管领域，《药品管理法》明确规定：“在7日内作出行政处理决定；药品需要检验的，必须自检验报告书发出之日起15日内作出行政处理决定。”《药品管理法实施条例》第六十条规定：“自采取行政强制措施之日起7日内作出是否立案的决定；需要检验的，应当自检验报告书发出之日起15日内作出是否立案的决定。”这两款规定是否属于法律、行政法规对查封扣押期限的另有规定呢？笔者认为不是，下面结合《行政强制法》第二十七条进行分析。
《行政强制法》第二十七条规定：“行政机关采取查封、扣押措施后，应当及时查清事实，在本法第二十五条规定的期限内作出处理决定。对违法事实清楚，依法应当没收的非法财物予以没收；法律、行政法规规定应当销毁的，依法销毁；应当解除查封、扣押的，作出解除查封、扣押的决定。”可以看出，查封扣押的期限内必须作出一个处理决定，这个处理决定应是针对被查封扣押物品本身的处理决定，包括没收、销毁、解除等。而《药品管理法》规定的“行政处理决定”内容在《药品管理法实施条例》中得到了解释，为“是否立案的决定”，而“是否立案的决定”是针对被查封扣押物品所涉及案件的初步处理决定。如此规定是为了与行政处罚程序相衔接，但这个决定不直接涉及对被查封扣押物品本身的处理，与《行政强制法》第二十七条规定的处理决定不是一个概念范畴。因此，《药品管理法》及其《实施条例》规定的期限并非《行政强制法》第二十五条规定的“法律、行政法规另有规定的”情形。但是，在实际操作中《药品管理法》与《行政强制法》的规定并不矛盾。
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对药品采取查封扣押措施后，应当按照《药品管理法》及其《实施条例》的规定在7日内作出是否立案的决定，决定立案的，继续进行行政处罚程序。目前，药品监管行政处罚程序规范并未对行政处罚办案期限作出限制，需要执法人员注意的是，对药品查封扣押的最长期限是六十日，此期间内必须要对被查封扣押的药品作出处理决定，改变药品原先的查封扣押状态，可以是没收、销毁、解除等。没收的实施是以作出行政处罚决定为前提，销毁一般针对依法没收的质量不合格的药品。客观上《行政强制法》对查封扣押物品最长期限的限制对药品监管行政处罚的办案期限产生了一定的约束，如果查封扣押药品后无法在六十日内作出没收的行政处罚决定，就不得继续进行查封扣押。《药品监督行政处罚程序规定》第二十四条规定的“已立案的……查封、扣押物品期限顺延至作出行政处罚决定或者撤案决定之日”，由于和《行政强制法》相抵触，又没有其他法律、行政法规的支持，已不能继续适用。
先行登记保存的适用
关于先行登记保存措施的相关规范较少，药品监管法律法规暂无规定，《行政处罚法》与《药品监督行政处罚程序规定》对采取先行登记保存措施的，仅有“应当在七日内及时作出处理决定”的要求，至于处理决定是何种类、有哪些具体形式均未提及。笔者认为，在《行政处罚法》中规定的处理决定应与行政处罚程序有关，这里的处理决定主要是指是否进入行政处罚程序的决定，先行登记保存的“先”是指先于行政处罚程序的启动。《行政强制法》未对先行登记保存物品的期限作出规定，但是，如果无限期地登记保存物品会成为变相的长期查封扣押，从而违反法律设定先行登记保存措施的初衷，甚至会被滥用作为规避查封扣押期限的手段。
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先行登记保存是对当场不易调取、事后可能毁损的证据进行的紧急控制，行政处罚程序启动后(即立案后)，在调查取证阶段可以采用其他方式固定证据的，应当及时采用，改变物品封存的状态，使本身没有危害的证据减少因封存受到的不利影响，这也符合实施行政强制的适当原则。当然，如果药品先行登记保存后被证明可能危害人体健康，符合查封扣押的条件，可以解除先行登记保存，实施查封扣押强制措施，封存控制期间相应得到延长。
此外，《行政强制法》针对实施查封扣押和先行登记保存等行政强制措施还作出了一些新的共性规定。首先，违法行为情节显著轻微或者没有明显社会危害的，可以不采取行政强制措施。《药品管理法》和《行政处罚法》在规定查封扣押和先行登记保存措施时都用了“可以”的字样，体现了实施行政强制措施的必要性和灵活性。物品有危害，但通过非强制手段可以达到控制目的，就可以不采取查封扣押手段；证据可能毁损以后难以取得，但违法行为和社会危害尚未得到初步证明，如果当场取得一部分有代表性的证据足以支持今后办案需要的，可以采取《行政处罚法》规定的“抽样取证”的方法，当场抽取有代表性的证据，并将取证情况记入现场笔录，这样证据固定的目的已达到，无需再采取先行固定、大量封存的强制手段。其次，行政强制措施权不得委托。行政许可、行政处罚行为都可以依法委托给其他单位实施，但是行政强制措施权必须依据法律法规的直接授权获得，不可以通过委托方式获得，依法受药品监督管理部门委托实施行政许可、行政处罚的单位，不能直接视为享有行政强制措施权，在受托实施行政许可、行政处罚的过程中，不得实施行政强制措施。第三，首次系统地明确了实施行政强制措施的程序。根据《行政强制法》第十八条、第十九条，实施前须先向行政机关负责人报告并经批准；情况紧急，需要当场实施行政强制措施的，行政执法人员应当在二十四小时内向行政机关负责人报告，并补办批准手续；在现场实施时，应通知当事人到场，两名以上行政执法人员出示执法身份证件，听取当事人的陈述和申辩后，制作、宣读、送达行政强制措施决定书(内容包括行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径等)，同时应通过制作现场笔录的方式如实记录行政强制措施的实施情况。, 百拇医药
□ 江苏省徐州市食品药品监管局 庄栋凯
查封扣押的适用
先行登记保存的适用
《行政强制法》对行政强制措施的定义是：行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。药品监管工作中，行政强制措施主要是查封扣押和先行登记保存。查封扣押的强制措施由《药品管理法》设定，实施的前提是“有证据证明药品可能危害人体健康”，符合行政强制措施“避免危害发生”的前提条件；先行登记保存的强制措施由《行政处罚法》设定，实施的前提是“证据可能灭失或者以后难以取得”，符合行政强制措施“防止证据损毁”的前提条件。两种强制措施都是对物品的暂时性控制，但是实施起来又有所不同。
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查封扣押的适用
查封扣押是《行政强制法》所重点规制的行政强制措施，该法在对查封扣押物品的期限和处理方式上均有创新性突破。对于查封扣押物品的期限，《行政强制法》第二十五条规定，查封、扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。法律、行政法规另有规定的除外。延长查封、扣押的决定应当及时书面告知当事人，并说明理由。
在药品监管领域，《药品管理法》明确规定：“在7日内作出行政处理决定；药品需要检验的，必须自检验报告书发出之日起15日内作出行政处理决定。”《药品管理法实施条例》第六十条规定：“自采取行政强制措施之日起7日内作出是否立案的决定；需要检验的，应当自检验报告书发出之日起15日内作出是否立案的决定。”这两款规定是否属于法律、行政法规对查封扣押期限的另有规定呢？笔者认为不是，下面结合《行政强制法》第二十七条进行分析。
《行政强制法》第二十七条规定：“行政机关采取查封、扣押措施后，应当及时查清事实，在本法第二十五条规定的期限内作出处理决定。对违法事实清楚，依法应当没收的非法财物予以没收；法律、行政法规规定应当销毁的，依法销毁；应当解除查封、扣押的，作出解除查封、扣押的决定。”可以看出，查封扣押的期限内必须作出一个处理决定，这个处理决定应是针对被查封扣押物品本身的处理决定，包括没收、销毁、解除等。而《药品管理法》规定的“行政处理决定”内容在《药品管理法实施条例》中得到了解释，为“是否立案的决定”，而“是否立案的决定”是针对被查封扣押物品所涉及案件的初步处理决定。如此规定是为了与行政处罚程序相衔接，但这个决定不直接涉及对被查封扣押物品本身的处理，与《行政强制法》第二十七条规定的处理决定不是一个概念范畴。因此，《药品管理法》及其《实施条例》规定的期限并非《行政强制法》第二十五条规定的“法律、行政法规另有规定的”情形。但是，在实际操作中《药品管理法》与《行政强制法》的规定并不矛盾。
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对药品采取查封扣押措施后，应当按照《药品管理法》及其《实施条例》的规定在7日内作出是否立案的决定，决定立案的，继续进行行政处罚程序。目前，药品监管行政处罚程序规范并未对行政处罚办案期限作出限制，需要执法人员注意的是，对药品查封扣押的最长期限是六十日，此期间内必须要对被查封扣押的药品作出处理决定，改变药品原先的查封扣押状态，可以是没收、销毁、解除等。没收的实施是以作出行政处罚决定为前提，销毁一般针对依法没收的质量不合格的药品。客观上《行政强制法》对查封扣押物品最长期限的限制对药品监管行政处罚的办案期限产生了一定的约束，如果查封扣押药品后无法在六十日内作出没收的行政处罚决定，就不得继续进行查封扣押。《药品监督行政处罚程序规定》第二十四条规定的“已立案的……查封、扣押物品期限顺延至作出行政处罚决定或者撤案决定之日”，由于和《行政强制法》相抵触，又没有其他法律、行政法规的支持，已不能继续适用。
先行登记保存的适用
关于先行登记保存措施的相关规范较少，药品监管法律法规暂无规定，《行政处罚法》与《药品监督行政处罚程序规定》对采取先行登记保存措施的，仅有“应当在七日内及时作出处理决定”的要求，至于处理决定是何种类、有哪些具体形式均未提及。笔者认为，在《行政处罚法》中规定的处理决定应与行政处罚程序有关，这里的处理决定主要是指是否进入行政处罚程序的决定，先行登记保存的“先”是指先于行政处罚程序的启动。《行政强制法》未对先行登记保存物品的期限作出规定，但是，如果无限期地登记保存物品会成为变相的长期查封扣押，从而违反法律设定先行登记保存措施的初衷，甚至会被滥用作为规避查封扣押期限的手段。
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先行登记保存是对当场不易调取、事后可能毁损的证据进行的紧急控制，行政处罚程序启动后(即立案后)，在调查取证阶段可以采用其他方式固定证据的，应当及时采用，改变物品封存的状态，使本身没有危害的证据减少因封存受到的不利影响，这也符合实施行政强制的适当原则。当然，如果药品先行登记保存后被证明可能危害人体健康，符合查封扣押的条件，可以解除先行登记保存，实施查封扣押强制措施，封存控制期间相应得到延长。
此外，《行政强制法》针对实施查封扣押和先行登记保存等行政强制措施还作出了一些新的共性规定。首先，违法行为情节显著轻微或者没有明显社会危害的，可以不采取行政强制措施。《药品管理法》和《行政处罚法》在规定查封扣押和先行登记保存措施时都用了“可以”的字样，体现了实施行政强制措施的必要性和灵活性。物品有危害，但通过非强制手段可以达到控制目的，就可以不采取查封扣押手段；证据可能毁损以后难以取得，但违法行为和社会危害尚未得到初步证明，如果当场取得一部分有代表性的证据足以支持今后办案需要的，可以采取《行政处罚法》规定的“抽样取证”的方法，当场抽取有代表性的证据，并将取证情况记入现场笔录，这样证据固定的目的已达到，无需再采取先行固定、大量封存的强制手段。其次，行政强制措施权不得委托。行政许可、行政处罚行为都可以依法委托给其他单位实施，但是行政强制措施权必须依据法律法规的直接授权获得，不可以通过委托方式获得，依法受药品监督管理部门委托实施行政许可、行政处罚的单位，不能直接视为享有行政强制措施权，在受托实施行政许可、行政处罚的过程中，不得实施行政强制措施。第三，首次系统地明确了实施行政强制措施的程序。根据《行政强制法》第十八条、第十九条，实施前须先向行政机关负责人报告并经批准；情况紧急，需要当场实施行政强制措施的，行政执法人员应当在二十四小时内向行政机关负责人报告，并补办批准手续；在现场实施时，应通知当事人到场，两名以上行政执法人员出示执法身份证件，听取当事人的陈述和申辩后，制作、宣读、送达行政强制措施决定书(内容包括行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径等)，同时应通过制作现场笔录的方式如实记录行政强制措施的实施情况。, 百拇医药