涉药“暂扣款”有关问题探析
□ 江苏省宿迁市食品药品监管局 谢 军
某零售药店涉嫌销售假药，调查取证时，执法人员发现当事人一“账本”，上面记载销售所得2000元，执法人员让当事人取2000元，开具暂扣款凭证后予以“收缴”。诸如此类以暂扣款方式收缴当事人现金的行为，由于目前药品监管法律法规未对此进行规定，笔者试就有关问题作一些探讨。
“暂扣款”行为的性质
一般认为，暂扣款行为是指司法机关和行政机关在查处案件时，对一时无法确定处理方式的涉案款项予以暂时扣押的行为。目前，暂扣款行为实施较多的是公安机关对“赌资”、“毒资”的暂扣。除此外，工商、质监等执法部门只规定可以暂扣物，并无暂扣款的规定，现行涉药法律法规也无相关规定。因此，根据“法无授权不可为”的依法行政原则，药品监管部门似乎不能实施暂扣款行为。
对暂扣款行为的定性，目前执法人员有不同的看法：有人认为属于先行登记保存证据行为；有人认为属于查封扣押行为；还有人认为是预收罚款或违法所得行为。笔者认为，三种观点都值得商榷。
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《行政处罚法》第三十七条第二款规定：在证据可能灭失或以后很难取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存。由此可见，先行登记保存的对象是证据，前提是证据可能灭失或以后难以取得。因此，对钱款不能适用先行登记保存措施。首先，钱款不是法定证据。《药品监管行政处罚程序规定》第二十一条规定：凡能证明案件真实情况的书证、物证、视听材料、证人证言、当事人陈述、检验报告、鉴定结论、调查笔录、现场检查笔录等，为药品监督管理行政处罚的证据。显然，钱款不是材料、证言、陈述、报告、结论、笔录等。从《行政诉讼法》规定的证据定义分析，书证是指以文字、符号、图案等所记载的内容表达与案件事实有关的人的思维或者行为的书面材料，如文件、文书、函件等。物证，即以物品、痕迹等客观物质实体的外形、形状、质地、规格等证明案件事实的证据。而钱款不具备书证和物证的本质特征。显然，钱款不是证据的一种。其次，钱款不会灭失，以后也可以取得。根据物的特性，钱款属于可以互相替代的种类物，不存在灭失或以后难以取得的问题，也就不存在适用先行登记保存的前提条件。
《药品管理法》第六十五条第二款规定：药品监管部门对有证据证明可能危害人体健康的药品及有关材料可以采取查封扣押的行政强制措施。该规定明确，适用查封扣押强制措施要把握两个关键点，一是有证据证明可能危害人体健康；二是针对的是药品及有关材料。而钱款本身不可能危害人体健康，且不属于药品及有关材料的范围。因而，暂扣款行为也不属于查封扣押行政强制措施。再者，查封扣押应针对特定的对象。比如一犯罪行为人供述曾用一台灌装机制配过假药，那么执法人员只能查封扣押那台制配过假药的灌装机，而不能任意找一台灌装机予以查封扣押。因此，将当事人非特定的钱款予以扣押是不妥的。
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再来看暂扣款行为是否是预收罚款或违法所得的行为。一个涉药行为是否违法，要经过调查取证，做到事实清楚，证据确凿才能确定，而罚款或违法所得更是要等到依法定程序作出处罚决定后才能收缴。因此，在尚未终结调查取证，作出行政处罚决定前就预收罚款或违法所得是不符合法律规定的。综上分析，暂扣款行为不属于先行登记保存证物或查封扣押行为，更不是预收罚没款行为。
实践存在的问题及建议
目前，药品监管执法人员实施暂扣款行为主要存在以下问题：一是实施行为不统一，有的采用了先行登记保存方法，有的采用的是查封扣押措施，甚至有的只开具“暂扣款”票据。此外，在一些案件查处过程中，有执法人员退还查扣的涉案药品或相关物品，但要当事人交纳一定数额的钱款作为保证金，以“暂扣款”形式予以收缴。二是暂扣款管理不善，对暂扣款没有做到专项登记，专人保管。三是没有做到收缴分离，有的暂扣款转成罚没款后多余的钱款未退还给行政相对人。
对于暂扣款行为，药品监管法律法规虽无明显规定，但作为执法手段的探索运用，暂扣款的使用在防止有关钱款流失、保证药品行政处罚的顺利实施起到了积极作用，因此有必要完善这一执法措施，确保案件办理依法进行。一是出台有关规定，建议有关部门可先制定关于暂扣款的有关规范性文件，对暂扣款实施的内容、要求、方法、权限、时限、程序等予以明确，解决当前行政执法中实施暂扣款时无法可依的窘境；待条件成熟时，再制定法律法规加以进一步规范。二是严格依规定实施。执法人员应依法定责任、权限、分工去实施暂扣款行为，不得随意为之。三是加强管理，建立一系列暂扣款管理制度，做到收缴分离，专项登记，专人保管。, http://www.100md.com
某零售药店涉嫌销售假药，调查取证时，执法人员发现当事人一“账本”，上面记载销售所得2000元，执法人员让当事人取2000元，开具暂扣款凭证后予以“收缴”。诸如此类以暂扣款方式收缴当事人现金的行为，由于目前药品监管法律法规未对此进行规定，笔者试就有关问题作一些探讨。
“暂扣款”行为的性质
一般认为，暂扣款行为是指司法机关和行政机关在查处案件时，对一时无法确定处理方式的涉案款项予以暂时扣押的行为。目前，暂扣款行为实施较多的是公安机关对“赌资”、“毒资”的暂扣。除此外，工商、质监等执法部门只规定可以暂扣物，并无暂扣款的规定，现行涉药法律法规也无相关规定。因此，根据“法无授权不可为”的依法行政原则，药品监管部门似乎不能实施暂扣款行为。
对暂扣款行为的定性，目前执法人员有不同的看法：有人认为属于先行登记保存证据行为；有人认为属于查封扣押行为；还有人认为是预收罚款或违法所得行为。笔者认为，三种观点都值得商榷。
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《行政处罚法》第三十七条第二款规定：在证据可能灭失或以后很难取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存。由此可见，先行登记保存的对象是证据，前提是证据可能灭失或以后难以取得。因此，对钱款不能适用先行登记保存措施。首先，钱款不是法定证据。《药品监管行政处罚程序规定》第二十一条规定：凡能证明案件真实情况的书证、物证、视听材料、证人证言、当事人陈述、检验报告、鉴定结论、调查笔录、现场检查笔录等，为药品监督管理行政处罚的证据。显然，钱款不是材料、证言、陈述、报告、结论、笔录等。从《行政诉讼法》规定的证据定义分析，书证是指以文字、符号、图案等所记载的内容表达与案件事实有关的人的思维或者行为的书面材料，如文件、文书、函件等。物证，即以物品、痕迹等客观物质实体的外形、形状、质地、规格等证明案件事实的证据。而钱款不具备书证和物证的本质特征。显然，钱款不是证据的一种。其次，钱款不会灭失，以后也可以取得。根据物的特性，钱款属于可以互相替代的种类物，不存在灭失或以后难以取得的问题，也就不存在适用先行登记保存的前提条件。
《药品管理法》第六十五条第二款规定：药品监管部门对有证据证明可能危害人体健康的药品及有关材料可以采取查封扣押的行政强制措施。该规定明确，适用查封扣押强制措施要把握两个关键点，一是有证据证明可能危害人体健康；二是针对的是药品及有关材料。而钱款本身不可能危害人体健康，且不属于药品及有关材料的范围。因而，暂扣款行为也不属于查封扣押行政强制措施。再者，查封扣押应针对特定的对象。比如一犯罪行为人供述曾用一台灌装机制配过假药，那么执法人员只能查封扣押那台制配过假药的灌装机，而不能任意找一台灌装机予以查封扣押。因此，将当事人非特定的钱款予以扣押是不妥的。
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再来看暂扣款行为是否是预收罚款或违法所得的行为。一个涉药行为是否违法，要经过调查取证，做到事实清楚，证据确凿才能确定，而罚款或违法所得更是要等到依法定程序作出处罚决定后才能收缴。因此，在尚未终结调查取证，作出行政处罚决定前就预收罚款或违法所得是不符合法律规定的。综上分析，暂扣款行为不属于先行登记保存证物或查封扣押行为，更不是预收罚没款行为。
实践存在的问题及建议
目前，药品监管执法人员实施暂扣款行为主要存在以下问题：一是实施行为不统一，有的采用了先行登记保存方法，有的采用的是查封扣押措施，甚至有的只开具“暂扣款”票据。此外，在一些案件查处过程中，有执法人员退还查扣的涉案药品或相关物品，但要当事人交纳一定数额的钱款作为保证金，以“暂扣款”形式予以收缴。二是暂扣款管理不善，对暂扣款没有做到专项登记，专人保管。三是没有做到收缴分离，有的暂扣款转成罚没款后多余的钱款未退还给行政相对人。
对于暂扣款行为，药品监管法律法规虽无明显规定，但作为执法手段的探索运用，暂扣款的使用在防止有关钱款流失、保证药品行政处罚的顺利实施起到了积极作用，因此有必要完善这一执法措施，确保案件办理依法进行。一是出台有关规定，建议有关部门可先制定关于暂扣款的有关规范性文件，对暂扣款实施的内容、要求、方法、权限、时限、程序等予以明确，解决当前行政执法中实施暂扣款时无法可依的窘境；待条件成熟时，再制定法律法规加以进一步规范。二是严格依规定实施。执法人员应依法定责任、权限、分工去实施暂扣款行为，不得随意为之。三是加强管理，建立一系列暂扣款管理制度，做到收缴分离，专项登记，专人保管。, http://www.100md.com