同是经营标签违法的食品处罚主体缘何不同
[案情]
某食品药品监管局执法人员在辖区内一餐饮店开展日常监督检查时发现，该餐饮店购进使用数量较多的违法预包装食品，这些预包装食品的标签都只标识韩文，未标识中文。违法食品的发现情况分别是：1袋胡椒粉、1袋辣椒粉、1袋紫菜、1桶食品调味汁被放在厨房烹调区工作台上，已开袋(桶)使用于餐饮加工制作。规格为180ml装的饮料90罐、规格为120ml装的饮料35瓶、2桶食品调味汁被贮存在食品库房。规格为180ml装的饮料3罐、规格为120ml装的饮料3瓶被摆放在餐厅的吧台销售。
[分歧]
就该餐饮店经营标签违法的预包装食品行为，执法人员在定性处理时产生了以下两种不同意见：
第一种意见认为，由食品药品监管部门对该餐饮店不同违法行为进行处罚。对在厨房烹调区工作台发现的正在使用的违法食品和在吧台发现的在售违法饮料，应认定为违反《食品安全法》第四十二条和第六十六条规定。该规定明确：预包装食品的包装上应当有标签。标签应当标明下列事项：(一)名称、规格、净含量、生产日期；(二)成分或者配料表；(三)生产者的名称、地址、联系方式；(四)保质期；(五)产品标准代号；(六)贮存条件；(七)所使用的食品添加剂在国家标准中的通用名称；(八)生产许可证编号；(九)法律、法规或者食品安全标准规定必须标明的其他事项。进口的预包装食品应当有中文标签、中文说明书。标签、说明书应当符合本法以及我国其他有关法律、行政法规的规定和食品安全国家标准的要求，载明食品的原产地以及境内代理商的名称、地址、联系方式。预包装食品没有中文标签、中文说明书或者标签、说明书不符合本条规定的，不得进口。对此，应当按照《食品安全法》第八十六条第(二)项给予处罚，即“生产经营无标签的预包装食品、食品添加剂或者标签、说明书不符合本法规定的食品、食品添加剂的”，给予没收违法食品和罚款的行政处罚。
, 百拇医药
对在该餐饮店食品库房发现的违法饮料和食品调味汁，应认定为违反《食品安全法》第四十条规定，即食品经营者应当按照保证食品安全的要求贮存食品，定期检查库存食品，及时清理变质或者超过保质期的食品。按照《食品安全法》第八十七条第(四)项给予处罚，即“未按规定要求贮存、销售食品或者清理库存食品的”，给予责令改正和警告的行政处罚。
第二种意见认为，对在该餐饮店厨房烹调区工作台发现的在使用的违法食品和贮存在食品库房的违法调味汁，应认定为违反《食品安全法》第四十二条和第六十六条规定，由食品药品监管部门依据该法第八十六条第(二)项规定给予没收违法食品和罚款的行政处罚。对在吧台发现的在售违法饮料和贮存在食品库房的违法饮料，属于流通环节的违法行为，应移交工商行政管理部门处理。
[评析]
本案中，该餐饮店虽然经营了标签违法的预包装食品，但因违法行为发现地点不同，处罚主体也因食品分段监管而有所不同，这正是导致执法人员产生分歧的主要原因。根据《食品安全法》的立法目的和具体法律规定，笔者认为，对该案应按第二种意见进行处理。
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首先，《食品安全法》第二十九条规定，国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、食品流通、餐饮服务，应当依法取得食品生产许可、食品流通许可、餐饮服务许可……取得餐饮服务许可的餐饮服务提供者在其餐饮服务场所出售其制作加工的食品，不需要取得食品生产和流通的许可……据此可知，取得餐饮服务许可的餐饮服务提供者，在其餐饮服务场所出售其他食品厂家生产的预包装食品，需要取得食品流通许可，并需接受工商行政管理部门的监管。
因此，对在该餐饮店吧台发现的在售违法饮料和贮存在食品库房的违法饮料，应定性为该餐饮店经营标签不符合规定的食品，属于食品流通环节的违法行为，应移交给工商行政管理部门处理。
其次，对贮存在食品库房的违法调味汁，从《食品安全法》的立法目的来看，应属于餐饮服务环节的违法事实。
《食品安全法》第八十七条第(四)项规定：“未按规定要求贮存、销售食品或者清理库存食品。”这一罚则对应的是《食品安全法》第四十条规定的义务性规定，即食品经营者应当按照保证食品安全的要求贮存食品，定期检查库存食品，及时清理变质或者超过保质期的食品。其立法目的是要求食品经营单位谨慎地做好食品贮存、销售过程中的保管工作，避免合法食品购进后因贮存不当而超过保质期或受到污染、腐败变质。本案中，该餐饮店食品库房贮存的违法调味汁，违法之处在于其标签不符合法律规定，这一违法问题在该餐饮店购进调味汁时就已存在，并非贮存不当造成的。若仅是购进标签不符合规定的食品违法行为，应属于食品流通环节，食品药品监管部门无处罚权。
但问题是如果此类违法行为在监督检查时未被执法人员发现，一旦厨房里的违法调味汁被用完，食品库房里的违法调味汁必将用于餐饮加工制作。也就是说先前的违法行为必然会引起后一个违法行为，此时就应综合整个案件事实，按照相关规定，对后一个违法行为进行处理。因此，本案中，对该餐饮店贮存在食品库房的违法调味汁，应与厨房烹调区工作台发现的使用违法食品一并定性为经营标签不符合《食品安全法》规定的食品，属于餐饮服务环节违法行为，由食品药品监管部门依法予以处理。
案例评析：湖南省衡阳市食品药品监管局雁峰分局 曾霞, 百拇医药
某食品药品监管局执法人员在辖区内一餐饮店开展日常监督检查时发现，该餐饮店购进使用数量较多的违法预包装食品，这些预包装食品的标签都只标识韩文，未标识中文。违法食品的发现情况分别是：1袋胡椒粉、1袋辣椒粉、1袋紫菜、1桶食品调味汁被放在厨房烹调区工作台上，已开袋(桶)使用于餐饮加工制作。规格为180ml装的饮料90罐、规格为120ml装的饮料35瓶、2桶食品调味汁被贮存在食品库房。规格为180ml装的饮料3罐、规格为120ml装的饮料3瓶被摆放在餐厅的吧台销售。
[分歧]
就该餐饮店经营标签违法的预包装食品行为，执法人员在定性处理时产生了以下两种不同意见：
第一种意见认为，由食品药品监管部门对该餐饮店不同违法行为进行处罚。对在厨房烹调区工作台发现的正在使用的违法食品和在吧台发现的在售违法饮料，应认定为违反《食品安全法》第四十二条和第六十六条规定。该规定明确：预包装食品的包装上应当有标签。标签应当标明下列事项：(一)名称、规格、净含量、生产日期；(二)成分或者配料表；(三)生产者的名称、地址、联系方式；(四)保质期；(五)产品标准代号；(六)贮存条件；(七)所使用的食品添加剂在国家标准中的通用名称；(八)生产许可证编号；(九)法律、法规或者食品安全标准规定必须标明的其他事项。进口的预包装食品应当有中文标签、中文说明书。标签、说明书应当符合本法以及我国其他有关法律、行政法规的规定和食品安全国家标准的要求，载明食品的原产地以及境内代理商的名称、地址、联系方式。预包装食品没有中文标签、中文说明书或者标签、说明书不符合本条规定的，不得进口。对此，应当按照《食品安全法》第八十六条第(二)项给予处罚，即“生产经营无标签的预包装食品、食品添加剂或者标签、说明书不符合本法规定的食品、食品添加剂的”，给予没收违法食品和罚款的行政处罚。
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对在该餐饮店食品库房发现的违法饮料和食品调味汁，应认定为违反《食品安全法》第四十条规定，即食品经营者应当按照保证食品安全的要求贮存食品，定期检查库存食品，及时清理变质或者超过保质期的食品。按照《食品安全法》第八十七条第(四)项给予处罚，即“未按规定要求贮存、销售食品或者清理库存食品的”，给予责令改正和警告的行政处罚。
第二种意见认为，对在该餐饮店厨房烹调区工作台发现的在使用的违法食品和贮存在食品库房的违法调味汁，应认定为违反《食品安全法》第四十二条和第六十六条规定，由食品药品监管部门依据该法第八十六条第(二)项规定给予没收违法食品和罚款的行政处罚。对在吧台发现的在售违法饮料和贮存在食品库房的违法饮料，属于流通环节的违法行为，应移交工商行政管理部门处理。
[评析]
本案中，该餐饮店虽然经营了标签违法的预包装食品，但因违法行为发现地点不同，处罚主体也因食品分段监管而有所不同，这正是导致执法人员产生分歧的主要原因。根据《食品安全法》的立法目的和具体法律规定，笔者认为，对该案应按第二种意见进行处理。
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首先，《食品安全法》第二十九条规定，国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、食品流通、餐饮服务，应当依法取得食品生产许可、食品流通许可、餐饮服务许可……取得餐饮服务许可的餐饮服务提供者在其餐饮服务场所出售其制作加工的食品，不需要取得食品生产和流通的许可……据此可知，取得餐饮服务许可的餐饮服务提供者，在其餐饮服务场所出售其他食品厂家生产的预包装食品，需要取得食品流通许可，并需接受工商行政管理部门的监管。
因此，对在该餐饮店吧台发现的在售违法饮料和贮存在食品库房的违法饮料，应定性为该餐饮店经营标签不符合规定的食品，属于食品流通环节的违法行为，应移交给工商行政管理部门处理。
其次，对贮存在食品库房的违法调味汁，从《食品安全法》的立法目的来看，应属于餐饮服务环节的违法事实。
《食品安全法》第八十七条第(四)项规定：“未按规定要求贮存、销售食品或者清理库存食品。”这一罚则对应的是《食品安全法》第四十条规定的义务性规定，即食品经营者应当按照保证食品安全的要求贮存食品，定期检查库存食品，及时清理变质或者超过保质期的食品。其立法目的是要求食品经营单位谨慎地做好食品贮存、销售过程中的保管工作，避免合法食品购进后因贮存不当而超过保质期或受到污染、腐败变质。本案中，该餐饮店食品库房贮存的违法调味汁，违法之处在于其标签不符合法律规定，这一违法问题在该餐饮店购进调味汁时就已存在，并非贮存不当造成的。若仅是购进标签不符合规定的食品违法行为，应属于食品流通环节，食品药品监管部门无处罚权。
但问题是如果此类违法行为在监督检查时未被执法人员发现，一旦厨房里的违法调味汁被用完，食品库房里的违法调味汁必将用于餐饮加工制作。也就是说先前的违法行为必然会引起后一个违法行为，此时就应综合整个案件事实，按照相关规定，对后一个违法行为进行处理。因此，本案中，对该餐饮店贮存在食品库房的违法调味汁，应与厨房烹调区工作台发现的使用违法食品一并定性为经营标签不符合《食品安全法》规定的食品，属于餐饮服务环节违法行为，由食品药品监管部门依法予以处理。
案例评析：湖南省衡阳市食品药品监管局雁峰分局 曾霞, 百拇医药