复验程序及救济途径应明确 理顺食品安全事故应急处置体系
复验程序及救济途径应明确
《食品安全法》第六十条第三款规定：“对检验结论有异议的，可以依法进行复检。”但该条款没有明确规定受理复检的部门及程序。《食品安全法实施条例》第三十四条规定：“食品复检须在国务院相关部门共同公布的复检机构名录选择，复检机构由复检申请人自行选择，复检机构与初检机构不得为同一机构。”但条款对食品抽样检验的复检程序的规定过于宽泛，可操作性不强。复检申请人是向抽检组织单位，还是初检单位或复检单位提出申请，是书面申请、还是口头申请或网上申请，以及申请的期限、复检样品如何传递、复检结果如何送达等等，均未有明确规定。另外，复检结论如与初检结果不一致，初检机构有异议时救济途径如何解决。
目前的行政执法实践中，全国各地的做法各不相同，北京、上海、江西、河南、四川等地出台了一些规定。一般而言，由复检申请人在收到检验结果后，向其选择的复检机构提出书面申请，复检单位受理后再与初检机构联系传递复检样品，复检结论出来后再传递给复检申请人、初检机构、抽样机构，作为最终检验结果。这一流程，在现行食品管理法律法规中找不到相关依据，缺少法律支撑。首先是申请期限有15日，也有7日的，但无论期限如何，均无法律依据。其次是复检申请人可从国家认证认可监督委员会公布《复检机构名录》中选择复检机构，《复检机构名录》涵盖全国，可供范围太广，复检样品传递与信息沟通法律无明文规定。第三是复检机构与复检申请人、初检机构、抽样机构的衔接问题，法律法规并未明确。第四是按照《食品安全法实施条例》第三十四条“复检机构出具的复检结论为最终检验结论”的规定，如果初检机构对复检结果提出异议时，没有其他救济途径，只能走司法诉讼这唯一的救济渠道。
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为了实事求是、客观公正地处理食品安全的质量监督工作，笔者建议在修订《食品安全法》时，在“食品检验”一章中明确食品复检的流程、期限等内容；同时，应解决初检机构对复检结论提出异议的救济途径。
在流程上可以参照《产品质量法》、《药品管理法》等法律法规的规定，当事人对检验结果有异议的，可以向上一级别检验机构申请复验，受理复验的检验机构必须在规定的期间内作出复验结论。在期限上可以参照《产品质量法》第十五条“生产者、销售者对抽查检验的结果有异议的，可以自收到检验结果之日起十五日内申请复检”的规定。在救济途径上，笔者认为应进一步修改完善相关内容，引入第三方监督检测机制，以切实保障三方的权益。还可以借鉴《流通领域商品质量监测办法》中复检申请的规定，监管部门收到销售者或者生产者复检申请后，应当与销售者或者生产者协商确定复检机构，也可以根据工作需要就近指定复检机构，以利于切实保障三方的合法权益，有效避免复检结论的错误所带来的不利影响。
谏言《食品安全法》修订{10} (江苏省大丰市食品药品监管局 谢姚续)
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“食品添加剂”的定义应修改
开栏的话：2009年6月1日，《食品安全法》正式实施。如今，为了适应食品安全监管体制改革的需要，增加食品安全监管的科学性和有效性，切实保证食品安全，保障人民群众身体健康和生命安全，国务院决定将《食品安全法》修订工作列入2013年立法计划。与此同时，国家食品药品监督管理总局围绕《食品安全法》修订内容，于近日面向社会开展征集意见活动。从今日起，本版开辟“谏言《食品安全法》修订”专栏，对《食品安全法》的漏洞、缺陷以及在实践中存在的问题进行探讨，并提出相关修订建议，希望对立法部门修订《食品安全法》有所参考。此外，欢迎广大读者将您的意见建议成稿后发给我们，邮箱地址：wangdh@cnpharm.com
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近年来，随着一些“食品添加剂”事件的发生，“食品添加剂”作为一个问题比较突出、关注度比较高、治理难度比较大的热点话题，日益受到全社会的广泛关注。正因如此，食品药品监管、工商、质监等食品监管部门每年针对食品添加剂的各种专项整治行动多达数次。在日常的餐饮服务食品安全监管工作中，笔者发现许多行政相对人和一些执法人员对什么是食品添加剂并不清楚，往往将日常生活中的调味品与食品添加剂相混淆。究其原因，主要是因为《食品安全法》中关于食品添加剂的定义范围过宽。
食品添加剂的定义在《食品安全法》第十章“附则”中有明确规定，即该法第九十九条规定，本法下列用语的含义……食品添加剂，指为改善食品品质和色、香、味以及为防腐、保鲜和加工工艺的需要而加入食品中的人工合成或者天然物质。根据这一规定，日常生活中的花椒、大料、食用醋、食盐、胡椒粉等调味品完全符合“食品添加剂”的定义。因为日常生活中公众使用上述调味品的目的均为改善食品品质和色、香、味，也是为加工工艺的需要，而且均是加入食品中的天然物质，其中食盐还可人工合成。可见，从食品添加剂的法定概念来看，上述日常生活中的调味品均可以纳入“食品添加剂”的范畴。但是执法实践中，监管部门从未将其按照“五专”要求(专人采购、专人保管、专人领用、专人登记、专柜保存)监督管理过。
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综上分析，《食品安全法》第九十九条关于“食品添加剂”的定义是不严谨的，容易使人产生歧义和误解，应加以修改。笔者建议将该条规定中“食品添加剂”的定义修改为“食品添加剂，指为改善食品品质和色、香、味以及为防腐、保鲜和加工工艺的需要而加入食品中的人工合成或者化学物质”。理由如下：
通过查阅《食品安全法》全文，笔者发现涉及“食品添加剂”的条款中，基本上都有“不得在食品中添加或使用食品添加剂以外的化学物质”的规定。例如，该法第二十八条规定：“禁止生产经营下列食品：(一)用非食品原料生产的食品或者添加食品添加剂以外的化学物质的食品，或者用回收食品作为原料生产的食品。”第四十六条规定：“食品生产者应当依照食品安全标准关于食品添加剂的品种、使用范围、用量的规定使用食品添加剂；不得在食品生产中使用食品添加剂以外的化学物质或者其他可能危害人体健康的物质。”第八十五条规定：“违反本法规定，有下列情形之一的，由有关主管部门按照各自职责分工，没收违法所得、违法生产经营的食品和用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品……(一)用非食品原料生产食品或者在食品中添加食品添加剂以外的化学物质，或者用回收食品作为原料生产食品。”根据法律体系完整性和立法严谨性的要求，一部法律前后用语应当是一致的，因此，《食品安全法》“附则”中食品添加剂的定义描述应是“化学物质”而非“天然物质”。这样，日常生活中必需的调味品则不再符合这一定义，使得“食品添加剂”的概念更具科学性，而且也可避免执法实践中产生分歧。
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此外，按照国家有关部门公布的关于食品添加剂使用范围及剂量标准中，所列食品添加剂亦均为化学物质。鉴于此，笔者希望有关部门在对《食品安全法》修订时，能弥补此项瑕疵，使我国《食品安全法》各项规定更具严肃性和准确性。 (山西省原平市食品药品监管局 王世卿)
理顺食品安全事故应急处置体系
谏言《食品安全法》修订⑧
在目前食品安全问题突出、食品安全事件频发的大形势下，政府部门的应急处置是否及时有效显得尤为重要。但直到目前为止，无论在法律法规层面还是实际操作方面，都存在一些缺陷，亟须完善。
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食品安全事故调查是一项专业技术性很强的工作，需要结合病人发病情况、医院诊断、流行病学调查、现场调查以及实验室检测等多项调查数据并进行综合分析评估后得出结论。《国家食品安全事故应急预案》(以下简称《应急预案》)规定：“应急处置专业技术机构应当对引发食品安全事故的相关危险因素及时进行检测，专家组对检测数据进行综合分析和评估，分析事故发展趋势、预测事故后果，为制定事故调查和现场处置方案提供参考。”由此可见，检验检测机构以及专业技术人员在食品安全事故调查中起着举足轻重的作用。
《食品安全法》第七十二条规定：“发生重大食品安全事故的，县级以上人民政府应当立即成立食品安全事故处置指挥机构，启动应急预案……”《应急预案》也规定：“重大、较大、一般食品安全事故分别由事故发生地的省、市、县级人民政府启动相应级别响应，成立食品安全事故应急处置指挥机构进行处置。”按照各地省、市、区各级政府的做法，除个别省市外，绝大多数地区食品安全事故应急处置指挥机构设在食品安全办公室(以下简称食安办)，而各级食安办往往设在各级食品药品监管局，负责食品安全事故应急处理工作的领导和指挥，各级食品药品监管局实际上成了食品安全事故应急处置救援、信息处理报告的主体。《食品安全法》第七十二条同时规定：“县级以上卫生行政部门接到食品安全事故的报告后，应当立即会同有关农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门进行调查处理。”卫生行政部门在应急调查处置中通过开展流行病学调查与实验室检测，调查食品安全事故的原因。这里就出现了矛盾：食品药品监管部门一无专业技术机构，二无专业技术人员，但却承担了食品安全事故应急处理和救援的主体。各级卫生行政部门下属的疾病预防控制机构由于具备一定的设备和专业的人员，实际上仍然承担着流行病学调查与实验室检验检测这一专业技术性强的任务。这种“执法监管”与“专业检测”相分离的机制大大阻碍了食品安全事故应急调查处置的顺利开展。
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笔者认为，解决上述矛盾的关键是为食品安全事故应急处置主体部门配备充足的实验室条件和专业的技术人员。《国家食品药品监督管理总局“三定”方案》明确规定，“整合国家质量监督检验检疫总局、原国家食品药品监督管理局所属食品安全检验检测机构……形成统一的食品安全检验检测技术支撑体系。”但各级食品安全专业技术机构具体如何设置运作、专业技术人员如何配备评定，仍值得探讨。
因此，在《食品安全法》修订之际，笔者建议从法律层面进一步明确食品安全事故应急处置各部门(机构)的职责分工、人员配备，进一步理顺应急处置体系。
首先，进一步明确食品安全事故应急处置中食品药品监管部门和卫生行政部门的职责范围，建议前者负责食品安全事故的接报、指挥、调查、处置和协调，后者负责提供应急救援和医疗救助。其次，食品检验检测机构作为食品药品监管部门行使食品安全监管的专业技术机构，除了承担日常的食品安全监测、食品安全信息的公示发布外，还同时具有食品安全技术研发、食品安全风险评估等职责。一旦启动食品安全事故应急程序，应自动介入，协助食品药品监管局开展流行病学调查和实验室检测工作，为分析事故发展趋势、制定事故调查处置方案提供专业性意见。第三，明确食品药品监管部门及下属食品检验检测机构的人员招入和人才引进，在法律或规范上对机构科室设置、人员配比上予以明确(相关设置的比例可以参考医疗机构、疾病预防控制机构等专业技术机构)，并对人员进行分级评定管理(如首席调查员)，明确获得相关资质认证后他们可以从事食品安全事故调查的分析评估，调查处理意见具权威性。
□ 浙江省宁波市江东区食品药品监管局 屠金燕
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《食品安全法》第六十条第三款规定：“对检验结论有异议的，可以依法进行复检。”但该条款没有明确规定受理复检的部门及程序。《食品安全法实施条例》第三十四条规定：“食品复检须在国务院相关部门共同公布的复检机构名录选择，复检机构由复检申请人自行选择，复检机构与初检机构不得为同一机构。”但条款对食品抽样检验的复检程序的规定过于宽泛，可操作性不强。复检申请人是向抽检组织单位，还是初检单位或复检单位提出申请，是书面申请、还是口头申请或网上申请，以及申请的期限、复检样品如何传递、复检结果如何送达等等，均未有明确规定。另外，复检结论如与初检结果不一致，初检机构有异议时救济途径如何解决。
目前的行政执法实践中，全国各地的做法各不相同，北京、上海、江西、河南、四川等地出台了一些规定。一般而言，由复检申请人在收到检验结果后，向其选择的复检机构提出书面申请，复检单位受理后再与初检机构联系传递复检样品，复检结论出来后再传递给复检申请人、初检机构、抽样机构，作为最终检验结果。这一流程，在现行食品管理法律法规中找不到相关依据，缺少法律支撑。首先是申请期限有15日，也有7日的，但无论期限如何，均无法律依据。其次是复检申请人可从国家认证认可监督委员会公布《复检机构名录》中选择复检机构，《复检机构名录》涵盖全国，可供范围太广，复检样品传递与信息沟通法律无明文规定。第三是复检机构与复检申请人、初检机构、抽样机构的衔接问题，法律法规并未明确。第四是按照《食品安全法实施条例》第三十四条“复检机构出具的复检结论为最终检验结论”的规定，如果初检机构对复检结果提出异议时，没有其他救济途径，只能走司法诉讼这唯一的救济渠道。
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为了实事求是、客观公正地处理食品安全的质量监督工作，笔者建议在修订《食品安全法》时，在“食品检验”一章中明确食品复检的流程、期限等内容；同时，应解决初检机构对复检结论提出异议的救济途径。
在流程上可以参照《产品质量法》、《药品管理法》等法律法规的规定，当事人对检验结果有异议的，可以向上一级别检验机构申请复验，受理复验的检验机构必须在规定的期间内作出复验结论。在期限上可以参照《产品质量法》第十五条“生产者、销售者对抽查检验的结果有异议的，可以自收到检验结果之日起十五日内申请复检”的规定。在救济途径上，笔者认为应进一步修改完善相关内容，引入第三方监督检测机制，以切实保障三方的权益。还可以借鉴《流通领域商品质量监测办法》中复检申请的规定，监管部门收到销售者或者生产者复检申请后，应当与销售者或者生产者协商确定复检机构，也可以根据工作需要就近指定复检机构，以利于切实保障三方的合法权益，有效避免复检结论的错误所带来的不利影响。
谏言《食品安全法》修订{10} (江苏省大丰市食品药品监管局 谢姚续)
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“食品添加剂”的定义应修改
开栏的话：2009年6月1日，《食品安全法》正式实施。如今，为了适应食品安全监管体制改革的需要，增加食品安全监管的科学性和有效性，切实保证食品安全，保障人民群众身体健康和生命安全，国务院决定将《食品安全法》修订工作列入2013年立法计划。与此同时，国家食品药品监督管理总局围绕《食品安全法》修订内容，于近日面向社会开展征集意见活动。从今日起，本版开辟“谏言《食品安全法》修订”专栏，对《食品安全法》的漏洞、缺陷以及在实践中存在的问题进行探讨，并提出相关修订建议，希望对立法部门修订《食品安全法》有所参考。此外，欢迎广大读者将您的意见建议成稿后发给我们，邮箱地址：wangdh@cnpharm.com
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近年来，随着一些“食品添加剂”事件的发生，“食品添加剂”作为一个问题比较突出、关注度比较高、治理难度比较大的热点话题，日益受到全社会的广泛关注。正因如此，食品药品监管、工商、质监等食品监管部门每年针对食品添加剂的各种专项整治行动多达数次。在日常的餐饮服务食品安全监管工作中，笔者发现许多行政相对人和一些执法人员对什么是食品添加剂并不清楚，往往将日常生活中的调味品与食品添加剂相混淆。究其原因，主要是因为《食品安全法》中关于食品添加剂的定义范围过宽。
食品添加剂的定义在《食品安全法》第十章“附则”中有明确规定，即该法第九十九条规定，本法下列用语的含义……食品添加剂，指为改善食品品质和色、香、味以及为防腐、保鲜和加工工艺的需要而加入食品中的人工合成或者天然物质。根据这一规定，日常生活中的花椒、大料、食用醋、食盐、胡椒粉等调味品完全符合“食品添加剂”的定义。因为日常生活中公众使用上述调味品的目的均为改善食品品质和色、香、味，也是为加工工艺的需要，而且均是加入食品中的天然物质，其中食盐还可人工合成。可见，从食品添加剂的法定概念来看，上述日常生活中的调味品均可以纳入“食品添加剂”的范畴。但是执法实践中，监管部门从未将其按照“五专”要求(专人采购、专人保管、专人领用、专人登记、专柜保存)监督管理过。
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综上分析，《食品安全法》第九十九条关于“食品添加剂”的定义是不严谨的，容易使人产生歧义和误解，应加以修改。笔者建议将该条规定中“食品添加剂”的定义修改为“食品添加剂，指为改善食品品质和色、香、味以及为防腐、保鲜和加工工艺的需要而加入食品中的人工合成或者化学物质”。理由如下：
通过查阅《食品安全法》全文，笔者发现涉及“食品添加剂”的条款中，基本上都有“不得在食品中添加或使用食品添加剂以外的化学物质”的规定。例如，该法第二十八条规定：“禁止生产经营下列食品：(一)用非食品原料生产的食品或者添加食品添加剂以外的化学物质的食品，或者用回收食品作为原料生产的食品。”第四十六条规定：“食品生产者应当依照食品安全标准关于食品添加剂的品种、使用范围、用量的规定使用食品添加剂；不得在食品生产中使用食品添加剂以外的化学物质或者其他可能危害人体健康的物质。”第八十五条规定：“违反本法规定，有下列情形之一的，由有关主管部门按照各自职责分工，没收违法所得、违法生产经营的食品和用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品……(一)用非食品原料生产食品或者在食品中添加食品添加剂以外的化学物质，或者用回收食品作为原料生产食品。”根据法律体系完整性和立法严谨性的要求，一部法律前后用语应当是一致的，因此，《食品安全法》“附则”中食品添加剂的定义描述应是“化学物质”而非“天然物质”。这样，日常生活中必需的调味品则不再符合这一定义，使得“食品添加剂”的概念更具科学性，而且也可避免执法实践中产生分歧。
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此外，按照国家有关部门公布的关于食品添加剂使用范围及剂量标准中，所列食品添加剂亦均为化学物质。鉴于此，笔者希望有关部门在对《食品安全法》修订时，能弥补此项瑕疵，使我国《食品安全法》各项规定更具严肃性和准确性。 (山西省原平市食品药品监管局 王世卿)
理顺食品安全事故应急处置体系
谏言《食品安全法》修订⑧
在目前食品安全问题突出、食品安全事件频发的大形势下，政府部门的应急处置是否及时有效显得尤为重要。但直到目前为止，无论在法律法规层面还是实际操作方面，都存在一些缺陷，亟须完善。
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食品安全事故调查是一项专业技术性很强的工作，需要结合病人发病情况、医院诊断、流行病学调查、现场调查以及实验室检测等多项调查数据并进行综合分析评估后得出结论。《国家食品安全事故应急预案》(以下简称《应急预案》)规定：“应急处置专业技术机构应当对引发食品安全事故的相关危险因素及时进行检测，专家组对检测数据进行综合分析和评估，分析事故发展趋势、预测事故后果，为制定事故调查和现场处置方案提供参考。”由此可见，检验检测机构以及专业技术人员在食品安全事故调查中起着举足轻重的作用。
《食品安全法》第七十二条规定：“发生重大食品安全事故的，县级以上人民政府应当立即成立食品安全事故处置指挥机构，启动应急预案……”《应急预案》也规定：“重大、较大、一般食品安全事故分别由事故发生地的省、市、县级人民政府启动相应级别响应，成立食品安全事故应急处置指挥机构进行处置。”按照各地省、市、区各级政府的做法，除个别省市外，绝大多数地区食品安全事故应急处置指挥机构设在食品安全办公室(以下简称食安办)，而各级食安办往往设在各级食品药品监管局，负责食品安全事故应急处理工作的领导和指挥，各级食品药品监管局实际上成了食品安全事故应急处置救援、信息处理报告的主体。《食品安全法》第七十二条同时规定：“县级以上卫生行政部门接到食品安全事故的报告后，应当立即会同有关农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门进行调查处理。”卫生行政部门在应急调查处置中通过开展流行病学调查与实验室检测，调查食品安全事故的原因。这里就出现了矛盾：食品药品监管部门一无专业技术机构，二无专业技术人员，但却承担了食品安全事故应急处理和救援的主体。各级卫生行政部门下属的疾病预防控制机构由于具备一定的设备和专业的人员，实际上仍然承担着流行病学调查与实验室检验检测这一专业技术性强的任务。这种“执法监管”与“专业检测”相分离的机制大大阻碍了食品安全事故应急调查处置的顺利开展。
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笔者认为，解决上述矛盾的关键是为食品安全事故应急处置主体部门配备充足的实验室条件和专业的技术人员。《国家食品药品监督管理总局“三定”方案》明确规定，“整合国家质量监督检验检疫总局、原国家食品药品监督管理局所属食品安全检验检测机构……形成统一的食品安全检验检测技术支撑体系。”但各级食品安全专业技术机构具体如何设置运作、专业技术人员如何配备评定，仍值得探讨。
因此，在《食品安全法》修订之际，笔者建议从法律层面进一步明确食品安全事故应急处置各部门(机构)的职责分工、人员配备，进一步理顺应急处置体系。
首先，进一步明确食品安全事故应急处置中食品药品监管部门和卫生行政部门的职责范围，建议前者负责食品安全事故的接报、指挥、调查、处置和协调，后者负责提供应急救援和医疗救助。其次，食品检验检测机构作为食品药品监管部门行使食品安全监管的专业技术机构，除了承担日常的食品安全监测、食品安全信息的公示发布外，还同时具有食品安全技术研发、食品安全风险评估等职责。一旦启动食品安全事故应急程序，应自动介入，协助食品药品监管局开展流行病学调查和实验室检测工作，为分析事故发展趋势、制定事故调查处置方案提供专业性意见。第三，明确食品药品监管部门及下属食品检验检测机构的人员招入和人才引进，在法律或规范上对机构科室设置、人员配比上予以明确(相关设置的比例可以参考医疗机构、疾病预防控制机构等专业技术机构)，并对人员进行分级评定管理(如首席调查员)，明确获得相关资质认证后他们可以从事食品安全事故调查的分析评估，调查处理意见具权威性。
□ 浙江省宁波市江东区食品药品监管局 屠金燕
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