协作提升食品安全治理效能
“食品安全对应企业、政府、消费者三类主体，草案的修订也正是从政府监管、企业自律、行业引导、媒体监督、消费者参与等制度设计入手进行”
还处在修订阶段的《食品安全法》是一部与所有人利益息息相关的法律，修法主旨是用国家治理现代化理念推进食品安全工作，提升食品安全治理能力，保障民众饮食安全。
三大主体协同治理
国家治理现代化的本质是处理好政府、市场与社会的边界关系，通过激发政府权威、市场效率和社会活力，使利益相关方协作提升治理效能。食品安全治理是国家治理的重要内容，同样需要嵌入这一宏观大背景中加以观察。
一是用法律巩固监管体制改革成果。2013年国务院机构改革整合了质检、工商和食药部门的食品安全监管职能，地方监管体制改革也在推进，重点是监管的资源下沉。作为本次修法的重要内容，一方面，要在横向上形成全过程监管链条，预防食品安全风险“碎片化”。笔者留意到，修订草案有30多处条文涉及监管部门的职责及调整：例如卫计委与农业部门就食品安全国家标准制定分工；将食品生产、流通和餐饮服务三项许可合并为一项等。另一方面，在纵向上科学配置监管资源，通过重心下移，避免食品安全在第一线失守。修订草案提出监管机构延伸到乡镇基层，并将食品“四小”(小作坊、小店、小餐饮、小摊贩)监管办法的制定权扩展到省级人民政府。
, 百拇医药
二是市场机制要发挥决定性作用。打造中国经济“升级版”，需要在产品质量上有新突破。当前食品市场存在一些结构性缺陷：供给方面，生产经营者“多、小、散、乱”，产业结构和企业素质不优，产品质量保障能力不强；需求方面，消费者呈原子化分布，尚未被有效组织起来，谈判维权的能力不强。与此同时，物流、人流和资金流交汇的大流通格局已经形成，这种“两头小、中间大”的市场结构，是现阶段我国食品安全水平的经济基础。修订草案多处带有产业政策色彩，目的是让优胜劣汰的市场机制成为食品安全水平的决定因素。例如支持生产经营者采用先进的技术和管理规范，并鼓励规模化生产、连锁经营配送。又如地方政府引导食品“四小”改进生产经营条件，进入集中交易市场及店铺等固定场所经营。
三是提升到社会治理创新的高度。当前社会矛盾触点多、燃点低、关联性强，食品安全已不是简单的技术问题，而是民生问题、社会问题，必须用社会的手段来解决。与传统行政管理相比，社会治理强调多元主体、平等关系、灵活方式和新型手段，每个社会主体既是治理者，又是被治理者。食品安全是“产”出来的，也是“管”出来的，某种意义上还是“吃”出来的，其分别对应了企业、政府和消费者三类主体。当前，修订草案正是从政府监管、企业自律、行业引导、媒体监督、消费者参与等制度设计入手，落实食品安全社会共治的格局。
, http://www.100md.com
综合提升治理能力
治理体系在实践中的执行情况体现为治理能力，其核心是规范和引导行为。提升食品安全治理能力，就是要通过法律、道德、技术等多种手段，最大限度地增加食品领域的有序行为，减少失范行为。
首先是依法严治。本次修法的重要特征是建立最严格的监管制度。“重典治乱”一方面是对生产经营者的最严厉处罚。修订草案将非法添加等严重危害食品安全的行为罚款额度由现行法律中的5~10倍罚款，提高到15~30倍。明确“黑名单”与“行业禁入”制度，因食品安全犯罪被判处有期徒刑以上刑罚的，终身不得从事食品生产经营管理工作。在法律责任方面完善了行刑衔接机制，并将食品安全违法违规“结果罚”改为“行为罚”。另一方面，也是对监管部门和地方政府的最严肃问责。监管部门未及时发现系统性风险、未及时消除监管区域内食品安全隐患的，本级政府可对其主要负责人进行责任约谈；地方政府未履行相应职责的，上级政府同样可以进行责任约谈等。
, http://www.100md.com
其次是共治共享。任何主体都无法单独应对广泛分布的食品安全风险，因此要调动社会各类主体积极共治共享。在笔者看来，修订草案规定了共治共享的三大抓手，即建立统一的食品安全信息平台、引导社会组织和消费者参与，并明确生产经营者作为食品安全第一责任人应履行诚信自律的义务。未来我国有望逐步建立食品安全管理人员职业资格制度、食品追溯管理制度以及食品安全责任保险制度。网购食品第三方交易平台、保健食品生产经营者等主体，同样在修订草案中被赋予新的义务。
再次是风险巧治。风险治理包括评估、管理和交流三方面，致力于解决三对矛盾。首先，由于法律和标准是固化的，但食品新业态和新品种不断涌现。修订草案提出建立食品安全风险监测评估制度，让潜在的安全隐患暴露更加及时。其次，监管资源是有限的，但食品生产经营者数量庞大。修订草案规定了风险分类分级监管制度，根据食品安全风险监测、评估结果确定监管的重点、方式和频次，目的是合理配置监管资源，符合行政法的比例原则。此外，食品安全是一个相对概念，但消费者希望保障是绝对的，修订草案明确国家建立食品安全风险交流制度，可让全社会的安全观更加科学、理性。
, http://www.100md.com
上期谈到企业、政府、消费者三大主体如何协同治理，并综合提升食品安全治理能力(详见8月25日本版)，本期将对如何完善《食品安全法》的修订理顺几方面关系。
体制与法律
现行体制下，食用农产品与加工食品由多部门分段监管，由于两类产品属性和监管模式存在巨大差异，如何更好地衔接食品安全法与农产品质量安全法，形成无缝隙监管体制，尤其是配置好食用农产品在进入批发零售市场和生产加工企业前后的监管职责，值得深入探讨。立法须以前瞻性应对体制的变革性，为将来改革留下“接入端口”。
监管与市场
, http://www.100md.com
理想状态下，食品安全主要依赖良性市场机制、生产经营者自律和社会公众监督，辅之以必要的惩罚。然而现阶段我国食品安全形势严峻，市场和社会的培育都需要较长时间，因此监管发挥了更为重要的作用。但从长远看，必须权衡政府监管与市场机制的角色，让各方面的激励和约束集中到生产经营者行为上，使其既不敢违法又不值得违法。在各种市场手段中，最为重要的是通过立法规范统一食品生产经营者征信系统。通过将食品安全信用评价结果与行业准入、融资信贷、税收、用地审批等挂钩，充分发挥市场机制对食品安全失信行为的制约作用。
立法与执法
立法具有原则性，执法则不得不考虑现实因素。食品安全一头牵着民心，一头关乎产业。例如食品“四小”为居民日常餐饮提供了便捷，其从业者主要来自基层甚至是弱势群体，如果单纯采取打击、取缔等做法，很可能引发社会矛盾。如何真正落实这部“史上最严、最先进”的食品安全法，将是一个长期的课题。建议地方在食品“四小”监管规章中引入更多柔性治理手段，让法律执行更为顺畅。
, http://www.100md.com(国家行政学院副教授 胡颖廉)
还处在修订阶段的《食品安全法》是一部与所有人利益息息相关的法律，修法主旨是用国家治理现代化理念推进食品安全工作，提升食品安全治理能力，保障民众饮食安全。
三大主体协同治理
国家治理现代化的本质是处理好政府、市场与社会的边界关系，通过激发政府权威、市场效率和社会活力，使利益相关方协作提升治理效能。食品安全治理是国家治理的重要内容，同样需要嵌入这一宏观大背景中加以观察。
一是用法律巩固监管体制改革成果。2013年国务院机构改革整合了质检、工商和食药部门的食品安全监管职能，地方监管体制改革也在推进，重点是监管的资源下沉。作为本次修法的重要内容，一方面，要在横向上形成全过程监管链条，预防食品安全风险“碎片化”。笔者留意到，修订草案有30多处条文涉及监管部门的职责及调整：例如卫计委与农业部门就食品安全国家标准制定分工；将食品生产、流通和餐饮服务三项许可合并为一项等。另一方面，在纵向上科学配置监管资源，通过重心下移，避免食品安全在第一线失守。修订草案提出监管机构延伸到乡镇基层，并将食品“四小”(小作坊、小店、小餐饮、小摊贩)监管办法的制定权扩展到省级人民政府。
, 百拇医药
二是市场机制要发挥决定性作用。打造中国经济“升级版”，需要在产品质量上有新突破。当前食品市场存在一些结构性缺陷：供给方面，生产经营者“多、小、散、乱”，产业结构和企业素质不优，产品质量保障能力不强；需求方面，消费者呈原子化分布，尚未被有效组织起来，谈判维权的能力不强。与此同时，物流、人流和资金流交汇的大流通格局已经形成，这种“两头小、中间大”的市场结构，是现阶段我国食品安全水平的经济基础。修订草案多处带有产业政策色彩，目的是让优胜劣汰的市场机制成为食品安全水平的决定因素。例如支持生产经营者采用先进的技术和管理规范，并鼓励规模化生产、连锁经营配送。又如地方政府引导食品“四小”改进生产经营条件，进入集中交易市场及店铺等固定场所经营。
三是提升到社会治理创新的高度。当前社会矛盾触点多、燃点低、关联性强，食品安全已不是简单的技术问题，而是民生问题、社会问题，必须用社会的手段来解决。与传统行政管理相比，社会治理强调多元主体、平等关系、灵活方式和新型手段，每个社会主体既是治理者，又是被治理者。食品安全是“产”出来的，也是“管”出来的，某种意义上还是“吃”出来的，其分别对应了企业、政府和消费者三类主体。当前，修订草案正是从政府监管、企业自律、行业引导、媒体监督、消费者参与等制度设计入手，落实食品安全社会共治的格局。
, http://www.100md.com
综合提升治理能力
治理体系在实践中的执行情况体现为治理能力，其核心是规范和引导行为。提升食品安全治理能力，就是要通过法律、道德、技术等多种手段，最大限度地增加食品领域的有序行为，减少失范行为。
首先是依法严治。本次修法的重要特征是建立最严格的监管制度。“重典治乱”一方面是对生产经营者的最严厉处罚。修订草案将非法添加等严重危害食品安全的行为罚款额度由现行法律中的5~10倍罚款，提高到15~30倍。明确“黑名单”与“行业禁入”制度，因食品安全犯罪被判处有期徒刑以上刑罚的，终身不得从事食品生产经营管理工作。在法律责任方面完善了行刑衔接机制，并将食品安全违法违规“结果罚”改为“行为罚”。另一方面，也是对监管部门和地方政府的最严肃问责。监管部门未及时发现系统性风险、未及时消除监管区域内食品安全隐患的，本级政府可对其主要负责人进行责任约谈；地方政府未履行相应职责的，上级政府同样可以进行责任约谈等。
, http://www.100md.com
其次是共治共享。任何主体都无法单独应对广泛分布的食品安全风险，因此要调动社会各类主体积极共治共享。在笔者看来，修订草案规定了共治共享的三大抓手，即建立统一的食品安全信息平台、引导社会组织和消费者参与，并明确生产经营者作为食品安全第一责任人应履行诚信自律的义务。未来我国有望逐步建立食品安全管理人员职业资格制度、食品追溯管理制度以及食品安全责任保险制度。网购食品第三方交易平台、保健食品生产经营者等主体，同样在修订草案中被赋予新的义务。
再次是风险巧治。风险治理包括评估、管理和交流三方面，致力于解决三对矛盾。首先，由于法律和标准是固化的，但食品新业态和新品种不断涌现。修订草案提出建立食品安全风险监测评估制度，让潜在的安全隐患暴露更加及时。其次，监管资源是有限的，但食品生产经营者数量庞大。修订草案规定了风险分类分级监管制度，根据食品安全风险监测、评估结果确定监管的重点、方式和频次，目的是合理配置监管资源，符合行政法的比例原则。此外，食品安全是一个相对概念，但消费者希望保障是绝对的，修订草案明确国家建立食品安全风险交流制度，可让全社会的安全观更加科学、理性。
, http://www.100md.com
上期谈到企业、政府、消费者三大主体如何协同治理，并综合提升食品安全治理能力(详见8月25日本版)，本期将对如何完善《食品安全法》的修订理顺几方面关系。
体制与法律
现行体制下，食用农产品与加工食品由多部门分段监管，由于两类产品属性和监管模式存在巨大差异，如何更好地衔接食品安全法与农产品质量安全法，形成无缝隙监管体制，尤其是配置好食用农产品在进入批发零售市场和生产加工企业前后的监管职责，值得深入探讨。立法须以前瞻性应对体制的变革性，为将来改革留下“接入端口”。
监管与市场
, http://www.100md.com
理想状态下，食品安全主要依赖良性市场机制、生产经营者自律和社会公众监督，辅之以必要的惩罚。然而现阶段我国食品安全形势严峻，市场和社会的培育都需要较长时间，因此监管发挥了更为重要的作用。但从长远看，必须权衡政府监管与市场机制的角色，让各方面的激励和约束集中到生产经营者行为上，使其既不敢违法又不值得违法。在各种市场手段中，最为重要的是通过立法规范统一食品生产经营者征信系统。通过将食品安全信用评价结果与行业准入、融资信贷、税收、用地审批等挂钩，充分发挥市场机制对食品安全失信行为的制约作用。
立法与执法
立法具有原则性，执法则不得不考虑现实因素。食品安全一头牵着民心，一头关乎产业。例如食品“四小”为居民日常餐饮提供了便捷，其从业者主要来自基层甚至是弱势群体，如果单纯采取打击、取缔等做法，很可能引发社会矛盾。如何真正落实这部“史上最严、最先进”的食品安全法，将是一个长期的课题。建议地方在食品“四小”监管规章中引入更多柔性治理手段，让法律执行更为顺畅。
, http://www.100md.com(国家行政学院副教授 胡颖廉)