浅谈食药执法中责令改正的适用
在食品药品监管法律法规中，很多条款中都存在责令改正或者责令限期改正的规定。但在日常监管执法中，一些执法人员不能正确理解责令改正的性质，往往将责令改正等同于行政警告处罚，这是不正确的。下面，笔者结合实践就药品监管中责令改正的适用做一浅析。
适用中存在的问题
对责令改正的重视程度不够。《行政处罚法》第二十三条规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”在食品药品监管法律法规中也有多处这样的规定，可见，责令改正有时是行政处罚的前置条件。但在一些监管部门制作和下达的文书中缺少责令改正环节，而是以行政处罚取代责令改正，存在重处罚、轻整改的倾向。有的即使下达了责令整改意见，但对是否整改、整改的成效如何，没有跟踪检查和有关反馈的记录。事实上，在法律有此规定的情况下，作出行政处罚决定前必须要有责令改正的形式和内容；否则该行政处罚就是违反法定程序的无效处罚。
误认为责令改正是行政处罚手段。《行政处罚法》第八条规定了行政处罚的种类共有七种，但不包含责令改正。一些监管部门把责令改正列在下达给当事人行政处罚决定书的处罚种类中，同责令停产停业、没收违法产品、没收违法所得和处以罚款等处罚手段并列，这显然是不恰当的。《食品药品行政处罚程序规定》第三十四条规定：“食品药品监督管理部门进行案件调查时，对已有证据证明有违法行为的，应当出具责令改正通知书，责令当事人改正或者限期改正违法行为。”据此，监管部门在案件调查过程中发现违法行为时，应当下达责令改正通知书，责令其改正违法行为。这既是依法定程序办事，也是柔性执法的体现。
, 百拇医药
在执法中适用责令改正的时机不正确。一是监管部门在日常监管中很少适用责令改正，即使发现了违法行为，也由于违法行为危害性不大而忽视，没有采取任何措施，错过了使当事人改正轻微违法行为的时机。二是对违法行为直接立案调查，并在最终作出处罚决定的同时才对当事人作出责令改正，在案件办理过程中没有采取责令改正的行政措施。一起案件由立案调查到作出处理决定往往需要较长时间，《行政强制法》第二十五条规定：“查封、扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。”有的地方规定，行政处罚案件应当自立案之日起六十日内办理完毕；经行政执法部门负责人批准可以延长，但不得超过九十日。由此推算，案件调查处理时间可能超过四个月。因此，对某些案件若等作出处理决定时才责令当事人改正或限期改正违法行为，不但在时效性上会滞后，而且在这一时间段内还可能会出现监管执法风险。
责令改正的内容不明确，措施不完善。在日常监管中，监管部门要求当事人责令改正的违法行为应当明确具体、有针对性，使当事人知道违法行为是什么，需要改什么。但执法实践中往往存在以下现象：一是书面责令改正少。由于书面责令改正通知书要填写的内容较多，个别执法人员为避免麻烦，在对当事人作出责令改正时多以口头方式进行，虽然口头责令改正也是责令改正的一种形式，但与书面的责令改正通知书相比，其法律效力和对当事人起到的实际效果明显较弱。二是没有做好其他相关证据材料的搜集和文书的填写，一些执法人员发现某一违法行为较轻时，往往认为该行为不需进行处罚，而直接给予责令改正，忽略了证据材料的搜集和现场检查笔录的制作等步骤，最终因证据缺失而导致案件难以办理。三是下达的责令改正内容不准确，一些监管部门在作出责令改正时，有时没有根据实际情况来表述责令改正的内容，而是笼统地表述为责令改正或按《药品经营质量管理规范》改正等，内容宽泛，缺少改什么、怎么改的内容，影响改正效果。四是责令改正事后跟进检查不到位。一些监管部门在发出责令改正后，往往产生了我已对当事人进行了处理的想法，然后就不了了之，没有按照责令改正要求的时限对当事人的改正情况进行跟进检查，未达到责令改正的真正目的。
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正确适用责令改正的建议
充分认识责令改正在日常监管中的重要作用。在日常监管和行政处罚中对违法行为作出责令改正，不仅能有效纠正并阻止违法行为的扩大，降低违法危害性，而且有利于规避“不作为”、“不依法行政”、“不依程序执法”等给执法人员带来的执法风险。这就要求执法人员首先应该重视责令改正的使用。为了区别于行政处罚，有必要在对违法当事人进行行政处罚的同时，单独制作下达责令改正文书。其次，下达的整改意见应明确整改的具体问题；必要时，还可提出整改措施或建议。
在执法办案中适时作出责令改正。在日常监管执法中，药品监管部门应根据不同情况适时作出责令改正。一是发现轻微违法行为时作出责令改正，及时纠正有关违法行为。二是在案件调查过程中作出责令改正，确保违法行为在案件调查过程中不继续发展，同时保存完整的违法证据。三是在作出行政处罚决定时作出责令改正，使当事人能在接受处罚的同时改正其违法行为。作出责令改正时应注意，当其作为行政处罚的前置条件时，必须在作出行政处罚之前下达责令改正通知书；责令改正若在案件调查过程中已经作出，在行政处罚决定时则不必再作出，但在行政处罚决定书中可以予以表述。
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在监管执法中不断完善责令改正措施。一是优先使用书面责令改正通知书。一方面，书面的责令改正对当事人而言比口头的责令改正更有威慑力，从而增大其执行有关行政措施的可能性；另一方面，有“真实”的佐证材料，当事人执行起来有依据、更方便。二是莫忽视相关证据的搜集和文书制作。因为有违法行为的存在，执法人员才作出责令改正，所以监管部门在下达责令改正通知书时必须掌握证明违法行为的证据，这也是为后续案件办理奠定基础。当然，不是每次责令改正的证据搜集都要像调查案件一样详细，监管部门应根据不同情况灵活处理。三是完善责令改正的内容。监管部门应根据执法实践中的不同情况，作出具体的责令改正内容。如从无经营资质的单位或个人购进药品的，责令改正并按照《药品管理法》进行处罚，此时责令改正是立即改正；未按照《药品经营质量管理规范》经营药品的，责令按照《药品经营质量管理规范》的某条某项限期进行改正等。“限”的这个“期”也要根据实际情况作出，法律法规有专门对责令改正的期限作出规定的，严格按照规定执行。四是做好事后跟进检查。监管部门应根据责令改正的期限，及时对当事人的改正情况进行跟进检查，并做好记录；发现当事人未按照规定进行改正的，应给予相应的行政处罚。, 百拇医药(黑龙江省哈尔滨市食品药品监督管理局 郭兴军)
适用中存在的问题
对责令改正的重视程度不够。《行政处罚法》第二十三条规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”在食品药品监管法律法规中也有多处这样的规定，可见，责令改正有时是行政处罚的前置条件。但在一些监管部门制作和下达的文书中缺少责令改正环节，而是以行政处罚取代责令改正，存在重处罚、轻整改的倾向。有的即使下达了责令整改意见，但对是否整改、整改的成效如何，没有跟踪检查和有关反馈的记录。事实上，在法律有此规定的情况下，作出行政处罚决定前必须要有责令改正的形式和内容；否则该行政处罚就是违反法定程序的无效处罚。
误认为责令改正是行政处罚手段。《行政处罚法》第八条规定了行政处罚的种类共有七种，但不包含责令改正。一些监管部门把责令改正列在下达给当事人行政处罚决定书的处罚种类中，同责令停产停业、没收违法产品、没收违法所得和处以罚款等处罚手段并列，这显然是不恰当的。《食品药品行政处罚程序规定》第三十四条规定：“食品药品监督管理部门进行案件调查时，对已有证据证明有违法行为的，应当出具责令改正通知书，责令当事人改正或者限期改正违法行为。”据此，监管部门在案件调查过程中发现违法行为时，应当下达责令改正通知书，责令其改正违法行为。这既是依法定程序办事，也是柔性执法的体现。
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在执法中适用责令改正的时机不正确。一是监管部门在日常监管中很少适用责令改正，即使发现了违法行为，也由于违法行为危害性不大而忽视，没有采取任何措施，错过了使当事人改正轻微违法行为的时机。二是对违法行为直接立案调查，并在最终作出处罚决定的同时才对当事人作出责令改正，在案件办理过程中没有采取责令改正的行政措施。一起案件由立案调查到作出处理决定往往需要较长时间，《行政强制法》第二十五条规定：“查封、扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。”有的地方规定，行政处罚案件应当自立案之日起六十日内办理完毕；经行政执法部门负责人批准可以延长，但不得超过九十日。由此推算，案件调查处理时间可能超过四个月。因此，对某些案件若等作出处理决定时才责令当事人改正或限期改正违法行为，不但在时效性上会滞后，而且在这一时间段内还可能会出现监管执法风险。
责令改正的内容不明确，措施不完善。在日常监管中，监管部门要求当事人责令改正的违法行为应当明确具体、有针对性，使当事人知道违法行为是什么，需要改什么。但执法实践中往往存在以下现象：一是书面责令改正少。由于书面责令改正通知书要填写的内容较多，个别执法人员为避免麻烦，在对当事人作出责令改正时多以口头方式进行，虽然口头责令改正也是责令改正的一种形式，但与书面的责令改正通知书相比，其法律效力和对当事人起到的实际效果明显较弱。二是没有做好其他相关证据材料的搜集和文书的填写，一些执法人员发现某一违法行为较轻时，往往认为该行为不需进行处罚，而直接给予责令改正，忽略了证据材料的搜集和现场检查笔录的制作等步骤，最终因证据缺失而导致案件难以办理。三是下达的责令改正内容不准确，一些监管部门在作出责令改正时，有时没有根据实际情况来表述责令改正的内容，而是笼统地表述为责令改正或按《药品经营质量管理规范》改正等，内容宽泛，缺少改什么、怎么改的内容，影响改正效果。四是责令改正事后跟进检查不到位。一些监管部门在发出责令改正后，往往产生了我已对当事人进行了处理的想法，然后就不了了之，没有按照责令改正要求的时限对当事人的改正情况进行跟进检查，未达到责令改正的真正目的。
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正确适用责令改正的建议
充分认识责令改正在日常监管中的重要作用。在日常监管和行政处罚中对违法行为作出责令改正，不仅能有效纠正并阻止违法行为的扩大，降低违法危害性，而且有利于规避“不作为”、“不依法行政”、“不依程序执法”等给执法人员带来的执法风险。这就要求执法人员首先应该重视责令改正的使用。为了区别于行政处罚，有必要在对违法当事人进行行政处罚的同时，单独制作下达责令改正文书。其次，下达的整改意见应明确整改的具体问题；必要时，还可提出整改措施或建议。
在执法办案中适时作出责令改正。在日常监管执法中，药品监管部门应根据不同情况适时作出责令改正。一是发现轻微违法行为时作出责令改正，及时纠正有关违法行为。二是在案件调查过程中作出责令改正，确保违法行为在案件调查过程中不继续发展，同时保存完整的违法证据。三是在作出行政处罚决定时作出责令改正，使当事人能在接受处罚的同时改正其违法行为。作出责令改正时应注意，当其作为行政处罚的前置条件时，必须在作出行政处罚之前下达责令改正通知书；责令改正若在案件调查过程中已经作出，在行政处罚决定时则不必再作出，但在行政处罚决定书中可以予以表述。
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在监管执法中不断完善责令改正措施。一是优先使用书面责令改正通知书。一方面，书面的责令改正对当事人而言比口头的责令改正更有威慑力，从而增大其执行有关行政措施的可能性；另一方面，有“真实”的佐证材料，当事人执行起来有依据、更方便。二是莫忽视相关证据的搜集和文书制作。因为有违法行为的存在，执法人员才作出责令改正，所以监管部门在下达责令改正通知书时必须掌握证明违法行为的证据，这也是为后续案件办理奠定基础。当然，不是每次责令改正的证据搜集都要像调查案件一样详细，监管部门应根据不同情况灵活处理。三是完善责令改正的内容。监管部门应根据执法实践中的不同情况，作出具体的责令改正内容。如从无经营资质的单位或个人购进药品的，责令改正并按照《药品管理法》进行处罚，此时责令改正是立即改正；未按照《药品经营质量管理规范》经营药品的，责令按照《药品经营质量管理规范》的某条某项限期进行改正等。“限”的这个“期”也要根据实际情况作出，法律法规有专门对责令改正的期限作出规定的，严格按照规定执行。四是做好事后跟进检查。监管部门应根据责令改正的期限，及时对当事人的改正情况进行跟进检查，并做好记录；发现当事人未按照规定进行改正的，应给予相应的行政处罚。, 百拇医药(黑龙江省哈尔滨市食品药品监督管理局 郭兴军)