关于建立预警应急系统及医疗行业功能规划的设想(续)
续2003年8月14日第4版
二、SARS疫情对社会、经济各方面造成影响的原因剖析
SARS疫情给我们造成了巨大的损失，表现为民众的经济活动骤减，影响了GDP的增长速度，其中部分损失是疫情直接造成的，主要原因在于危机管理体系不健全、医疗行业整体效率低。
通过溯源分析，剖析SARS疫情对社会和经济活动造成影响的根本原因，列举如下：
1. SARS未知性高、烈度大，严重影响人员劳动意愿和劳动能力，降低医疗机构效率和能力。
2. 民众本能反应，基于疾病未知性而产生一定恐慌，信息管理低效加剧了这种恐慌。
3. 危机管理体系不完善。各级危机管理组织结构不完整，管理机制不健全，责任没有充分落实。主要表现为：信息管理结构不完整、机制不健全；缺乏在危机体系下对“医、教、研、防、管”资源整合机制；缺乏法制工作的支持；缺乏各项保障机制和社会救助机制的支持；行业危机管理体系失能，危机状态下行业正常服务工作被过度冲击；国家、区域和行业危机管理体系在首都地区并存，要求很强的体系协调机制；医疗危机管理专家和医学专家的选聘机制和管理体制不健全；危机状态与正常状态的协调和责权机制不健全。
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4.政府管理机构对医疗资源的整合、投入和规划不足，缺乏民间投资渠道和政策。
5. 医疗、医学教育培训、医学科研、防疫、医疗管理工作存在严重脱节现象。
6. 医疗行业的社会功能效率低，反应慢，规划滞后。
7. 医疗机构非企业化经营、非专业化管理、非规模化生产、非标准化产品导致经济效率低，对医疗和防疫资源的利用效率较低。
三、建立健全突发公共卫生事件的预警与应急体系
1. 建议加强法制建设，构建预警与应急体系的运作基础
根据本区域危机种类、层次、管理条块交叉的特点，制订区域性的《城市应急法》，再根据国家颁布的《传染病法》和《突发公共卫生事件应急条例》，针对北京市公共卫生危机管理体系的具体特点，制订《城市突发公共卫生事件应急条例》。
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《城市突发公共卫生事件应急条例》应当包括下述内容：定义“城市突发公共卫生事件”及范畴的归纳；城市突发公共卫生事件监管机构和危机预警责任与信息收集、处理的权限；确认危机出现的评判机构、判定标准和判定程序；启动城市突发公共卫生事件应急救援机制的条件和程序；具体执行和组织城市突发公共卫生事件应急管理工作的机构组成、权限和负责人等；城市突发公共卫生事件的社会公众信息发布途径和内容；宣布城市进入抗灾救援非常时期的社会治安、物资供应、生产服务、环境卫生等相关重要部门的具体措施和要求；专家、学者和市民共同参与城市抗灾应急的程序和保障机制；城市抗灾期间的社会慈善援助吸收、发放程序和组织；对城市抗灾应急期间违法的政府官员、企业经营者、不法分子等的处置规定。危机结束或者中止的评判机构和评判标准、评判程序；危机结束后的权责机制，包括危机管理机构权限的解除，人员或者机构贡献的偿付，人员安置，资源补充等；危机结束后的审计(管理审计与财务审计)机构和审计时限、标准。
2. 对危机管理组织机构设置的建议
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(1)设置原则：区域管理、平战结合、岗位管理、实行“三化”。
实施区域性管理：无论平时常设机构，还是危机状态下临时机构，都按照属地原则，由市委统一指挥，对市委直接负责。
平战结合：平时常设机构规模小、权责轻；危机状态下，按照法律规定和预案的建议，在常设机构基础上，及时组建规模较大的临时危机管理机构，权责相应扩大；危机状态下，政府设置独立的评估部门，评估危机发展状况，建议是否结束或者中止危机状态。平时状态的常设机构和危机状态的临时机构，在开始工作之前，必须经过明确的权责，人员可以有兼职，但是两个机构不允许同时工作。
专业化、职业化、科学化：常设机构工作人员要在专业化的基础上做到职业化；工作中要依托专业机构，实现工作科学化，在机构组成上，平时常设机构主要是行业内专职行政人员，危机状态下临时机构增加外部专家，提高决策的社会化程度，从而实现危机管理的科学化。
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实行岗位管理，权责彼此衔接，落实到岗，下级对上级负责。
(2)设置方式见表
状态
平时状态
公司卫生危机状态
机构
市属常设机构
市属危机管理临时机构
市属危机评估
临时机构
职能
平时状态下公共卫生监督
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组织行业力量，解决低烈度公共卫生事件
收集公共卫生危机知识，制订预案
管理疾病信息
维护储备资源
判断疫情，提出预警，建议启动地区
性危机管理体系
危机结束或中止后，协助审计危机管理工作
公共卫生危机状态下
统一管理全市危机处理资源
调动、征用、尽力获取所有必须的资源
尽快结束危机状态
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评估危机发展状况，建议是否结束或者中止危机状态
正常情况下，依托卫生管理体系，建立区域统一的疾病预警常设机构。职责如下：
①对市领导负责；
②24小时，365天工作；
③建设并完善城市卫生预警、应急信息系统；
④进行卫生预警知识管理：收集并处理世界范围内的疾病控制信息(病历、成果、案例、样品等)，制订并完善疾病危机处理的各类和各级预案，经市人大批准后纳入《城市突发公共卫生事件应急条例》体系；
⑤根据医疗行业专家资源情况，建立预警专家组，协调预警实验科研机构的工作，确保提供全天候预警技术支持；
⑥组织进行突发公共卫生事件处理演习和培训工作，检查城市预警、应急网络的建设和维护情况，保证危机处理资源的良好状态；
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⑦对于动用行业力量即可予以控制的城市突发公共卫生事件，报请市领导审批后，有权组织城市内行业力量予以解决，并对结果负责；
⑧根据专家组建议，向市领导建议启动城市突发公共卫生事件管理体系，并按照预案展开工作，直至城市突发公共卫生事件管理机构组建完成为止；
⑨危机期间评估危机处置工作，根据标准和程序建议中止或者结束城市公共卫生危机状态；
⑩城市公共卫生危机状态结束后，与危机管理机构进行权责过渡，负责善后、总结工作，并配合相应部门进行危机工作审计。
出现城市公共卫生危机后，成立城市公共卫生危机管理临时机构。职责如下：
①向上直接对市领导负责；
②24小时工作；
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③根据危机处置预案开展工作；
④组织区域内所有体系的医疗保健、防疫机构进行危机处理工作，合理配置资源；
⑤危机处理过程中，保存并按时提交工作信息，以备审计。
部门设置建议如下：
正副主任各一人，资源调动权限一致，保证机构的24小时工作；负责进行危机处置资源配置的最终决策；向市领导提供最终建议；与其他系统的指挥机构进行协调；决定危机处置相关部门人员的任免、奖惩。对外信息发布由正主任一人负责。
信息组：收集疫情、病历、科研、建议、举报等信息，进行摘要和统计处理，提交给正副主任，并存档；
档案组：危机处置过程中档案管理；
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财务组：负责危机处置过程中财务工作——管理账目、捐助和援助资金收支、审议方案等工作；
人事组：负责根据预案和领导指示，实施危机处理机构内所有人员的人事管理——档案记录、培训、绩效管理和酬付等；
医疗组：负责救治、防疫工作的方案制订、信息分析、疫情预测、治疗指导、咨询、实施、现场带队指挥等工作；
顾问组：由社会学家、心理学家、医院院长、防疫专家、企业家(医疗与医药、器械等医学相关行业的企业)、律师、建筑学家、物流专家等组成，负责参与对各种方案进行审议；
后勤保障组：由能源管理、物资管理专家组成，负责保证危机处置所需物资的安全准确调运；危机处置机构的物资供应；
交通通讯组：负责保障交通运输和通讯设施的正常运转。
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(3)人员来源：
原则专业化、职业化和科学化；
组长全部为专职人员，尽量选聘市府相应部门的主管；
顾问选聘根据行业人才管理标准，按照预案设计的顺序和人选进行选聘，可以由组长直接任命；
工作人员可以选聘志愿人员。
3. 对危机处理运行机制设计的建议
(1)危机控制机制：
前馈控制：危机发生前，常设机构负责预案、应急系统设计，资源统计和准备工作。
反馈控制：在危机管理机构开始工作后，政府的相应部门进行危机管理机构行为的监督和评估，对于违法或者其他不当行为进行报告，为市领导是否以及如何进行控制提供决策依据。
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根据危机发展状况，决定危机管理是否升级，或者结束、中止。
后馈控制：危机结束后，专门机构(可以责成或者聘用专业机构)进行危机处理过程评估，主要包括法律维权、财务管理等方面，评估结果作为机构工作效率和责任的主要依据。
(2)责任落实机制，即岗位权责对等，人员上岗后责任落实到人；各项行为必须有负责人，包括集体负责；违规后即时处罚，在危机结束后，根据管理审计结果可以予以追加处罚或者平反；有功即时奖励，在危机结束后，根据管理审计结果可以予以追加奖励、补偿或者撤销奖励。
(3)保障机制：
财务保障机制：政府设置专项基金，维持常设机构以及相关储备资源的正常运转，对专项捐助物资和捐款的统一帐目管理，提供危机处理所需资金，危机结束后对征用资源进行偿付。
社会保障机制：通过医疗保险体系、公共安全保障体系保证基本人权在任何时候的正常行使；危机状态下，成本溢出效应显著的活动，人员隔离、流动和低收入人口安置等由危机处理机构指导政府相关部门实施；区域专项基金和保险机构，提供危机处理所需资金的保障。
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其他资源的保障机制：危机管理常设机构负责规划并准备危机处置所需各类资源，包括：人力、物力资源，科研设施，生产能力等，其中，特殊用品的生产能力可以储备在企业中，给予购置和闲置维保补贴；紧急情况下，危机处理机构可以征用并随机处置区域内资源。
互助机制：高烈度疫情危机发展升级很快，所以，根据“成本收益”原则实施资源管理，及时实行区域内资源统管、区域(系统)间无偿互助，将大大提高疫情控制效率。否则，疫区不能主动承担防疫责任，高层管理机构不能及时行使防疫限制和动员权力，将大大延误防疫时机。(上接第22版)本次疫情仅仅是单地域发作，如果多地域发作，在缺乏合理的互助机制的情况下，各自为战，势必被个个击破。
在对突发公共卫生事件的预警监测、科研攻关、医疗救治等方面，加强与国内其他地区、WHO及其他国家同行的交流与合作，及时掌握世界各地发生的病情和科研、救治以及危机管理成果，多渠道征求、接纳援助资源；
, http://www.100md.com 申请并接受区域外和其他系统、产业的资金和人员、物资援助，用于本区域公共卫生的社会管理补贴；
鼓励区域内产业进行专项捐款；
产业可以向政府捐赠等价值的公共卫生所需物资来代替捐款；
对于受到特殊保障的产业和企业，可以征收相应的附加税费，进行危机处置财政补贴。
(5)信息管理机制：应不间断地进行全区域的公共卫生的信息收集和处理工作；危机发生后，针对区域内所有卫生、社会、经济活动信息进行统一管制、收集、评估、分析、整理和发布；
(6)人员管理机制：所有区域内人员，统一指挥；医疗以及相关行业人力资源，统一使用，依托医疗行业专家选聘机制，选聘疾病危机处理顾问；根据危机特点，对区域内人员进行必要的培训，提高个体应急能力；奖惩机制。
(7)物资管理机制：充分准备、及时充足供应、高效使用医疗、防护、培训、通讯、运输等各种物资。(未完待续), 百拇医药
二、SARS疫情对社会、经济各方面造成影响的原因剖析
SARS疫情给我们造成了巨大的损失，表现为民众的经济活动骤减，影响了GDP的增长速度，其中部分损失是疫情直接造成的，主要原因在于危机管理体系不健全、医疗行业整体效率低。
通过溯源分析，剖析SARS疫情对社会和经济活动造成影响的根本原因，列举如下：
1. SARS未知性高、烈度大，严重影响人员劳动意愿和劳动能力，降低医疗机构效率和能力。
2. 民众本能反应，基于疾病未知性而产生一定恐慌，信息管理低效加剧了这种恐慌。
3. 危机管理体系不完善。各级危机管理组织结构不完整，管理机制不健全，责任没有充分落实。主要表现为：信息管理结构不完整、机制不健全；缺乏在危机体系下对“医、教、研、防、管”资源整合机制；缺乏法制工作的支持；缺乏各项保障机制和社会救助机制的支持；行业危机管理体系失能，危机状态下行业正常服务工作被过度冲击；国家、区域和行业危机管理体系在首都地区并存，要求很强的体系协调机制；医疗危机管理专家和医学专家的选聘机制和管理体制不健全；危机状态与正常状态的协调和责权机制不健全。
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4.政府管理机构对医疗资源的整合、投入和规划不足，缺乏民间投资渠道和政策。
5. 医疗、医学教育培训、医学科研、防疫、医疗管理工作存在严重脱节现象。
6. 医疗行业的社会功能效率低，反应慢，规划滞后。
7. 医疗机构非企业化经营、非专业化管理、非规模化生产、非标准化产品导致经济效率低，对医疗和防疫资源的利用效率较低。
三、建立健全突发公共卫生事件的预警与应急体系
1. 建议加强法制建设，构建预警与应急体系的运作基础
根据本区域危机种类、层次、管理条块交叉的特点，制订区域性的《城市应急法》，再根据国家颁布的《传染病法》和《突发公共卫生事件应急条例》，针对北京市公共卫生危机管理体系的具体特点，制订《城市突发公共卫生事件应急条例》。
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《城市突发公共卫生事件应急条例》应当包括下述内容：定义“城市突发公共卫生事件”及范畴的归纳；城市突发公共卫生事件监管机构和危机预警责任与信息收集、处理的权限；确认危机出现的评判机构、判定标准和判定程序；启动城市突发公共卫生事件应急救援机制的条件和程序；具体执行和组织城市突发公共卫生事件应急管理工作的机构组成、权限和负责人等；城市突发公共卫生事件的社会公众信息发布途径和内容；宣布城市进入抗灾救援非常时期的社会治安、物资供应、生产服务、环境卫生等相关重要部门的具体措施和要求；专家、学者和市民共同参与城市抗灾应急的程序和保障机制；城市抗灾期间的社会慈善援助吸收、发放程序和组织；对城市抗灾应急期间违法的政府官员、企业经营者、不法分子等的处置规定。危机结束或者中止的评判机构和评判标准、评判程序；危机结束后的权责机制，包括危机管理机构权限的解除，人员或者机构贡献的偿付，人员安置，资源补充等；危机结束后的审计(管理审计与财务审计)机构和审计时限、标准。
2. 对危机管理组织机构设置的建议
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(1)设置原则：区域管理、平战结合、岗位管理、实行“三化”。
实施区域性管理：无论平时常设机构，还是危机状态下临时机构，都按照属地原则，由市委统一指挥，对市委直接负责。
平战结合：平时常设机构规模小、权责轻；危机状态下，按照法律规定和预案的建议，在常设机构基础上，及时组建规模较大的临时危机管理机构，权责相应扩大；危机状态下，政府设置独立的评估部门，评估危机发展状况，建议是否结束或者中止危机状态。平时状态的常设机构和危机状态的临时机构，在开始工作之前，必须经过明确的权责，人员可以有兼职，但是两个机构不允许同时工作。
专业化、职业化、科学化：常设机构工作人员要在专业化的基础上做到职业化；工作中要依托专业机构，实现工作科学化，在机构组成上，平时常设机构主要是行业内专职行政人员，危机状态下临时机构增加外部专家，提高决策的社会化程度，从而实现危机管理的科学化。
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实行岗位管理，权责彼此衔接，落实到岗，下级对上级负责。
(2)设置方式见表
状态
平时状态
公司卫生危机状态
机构
市属常设机构
市属危机管理临时机构
市属危机评估
临时机构
职能
平时状态下公共卫生监督
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组织行业力量，解决低烈度公共卫生事件
收集公共卫生危机知识，制订预案
管理疾病信息
维护储备资源
判断疫情，提出预警，建议启动地区
性危机管理体系
危机结束或中止后，协助审计危机管理工作
公共卫生危机状态下
统一管理全市危机处理资源
调动、征用、尽力获取所有必须的资源
尽快结束危机状态
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评估危机发展状况，建议是否结束或者中止危机状态
正常情况下，依托卫生管理体系，建立区域统一的疾病预警常设机构。职责如下：
①对市领导负责；
②24小时，365天工作；
③建设并完善城市卫生预警、应急信息系统；
④进行卫生预警知识管理：收集并处理世界范围内的疾病控制信息(病历、成果、案例、样品等)，制订并完善疾病危机处理的各类和各级预案，经市人大批准后纳入《城市突发公共卫生事件应急条例》体系；
⑤根据医疗行业专家资源情况，建立预警专家组，协调预警实验科研机构的工作，确保提供全天候预警技术支持；
⑥组织进行突发公共卫生事件处理演习和培训工作，检查城市预警、应急网络的建设和维护情况，保证危机处理资源的良好状态；
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⑦对于动用行业力量即可予以控制的城市突发公共卫生事件，报请市领导审批后，有权组织城市内行业力量予以解决，并对结果负责；
⑧根据专家组建议，向市领导建议启动城市突发公共卫生事件管理体系，并按照预案展开工作，直至城市突发公共卫生事件管理机构组建完成为止；
⑨危机期间评估危机处置工作，根据标准和程序建议中止或者结束城市公共卫生危机状态；
⑩城市公共卫生危机状态结束后，与危机管理机构进行权责过渡，负责善后、总结工作，并配合相应部门进行危机工作审计。
出现城市公共卫生危机后，成立城市公共卫生危机管理临时机构。职责如下：
①向上直接对市领导负责；
②24小时工作；
, http://www.100md.com
③根据危机处置预案开展工作；
④组织区域内所有体系的医疗保健、防疫机构进行危机处理工作，合理配置资源；
⑤危机处理过程中，保存并按时提交工作信息，以备审计。
部门设置建议如下：
正副主任各一人，资源调动权限一致，保证机构的24小时工作；负责进行危机处置资源配置的最终决策；向市领导提供最终建议；与其他系统的指挥机构进行协调；决定危机处置相关部门人员的任免、奖惩。对外信息发布由正主任一人负责。
信息组：收集疫情、病历、科研、建议、举报等信息，进行摘要和统计处理，提交给正副主任，并存档；
档案组：危机处置过程中档案管理；
, http://www.100md.com
财务组：负责危机处置过程中财务工作——管理账目、捐助和援助资金收支、审议方案等工作；
人事组：负责根据预案和领导指示，实施危机处理机构内所有人员的人事管理——档案记录、培训、绩效管理和酬付等；
医疗组：负责救治、防疫工作的方案制订、信息分析、疫情预测、治疗指导、咨询、实施、现场带队指挥等工作；
顾问组：由社会学家、心理学家、医院院长、防疫专家、企业家(医疗与医药、器械等医学相关行业的企业)、律师、建筑学家、物流专家等组成，负责参与对各种方案进行审议；
后勤保障组：由能源管理、物资管理专家组成，负责保证危机处置所需物资的安全准确调运；危机处置机构的物资供应；
交通通讯组：负责保障交通运输和通讯设施的正常运转。
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(3)人员来源：
原则专业化、职业化和科学化；
组长全部为专职人员，尽量选聘市府相应部门的主管；
顾问选聘根据行业人才管理标准，按照预案设计的顺序和人选进行选聘，可以由组长直接任命；
工作人员可以选聘志愿人员。
3. 对危机处理运行机制设计的建议
(1)危机控制机制：
前馈控制：危机发生前，常设机构负责预案、应急系统设计，资源统计和准备工作。
反馈控制：在危机管理机构开始工作后，政府的相应部门进行危机管理机构行为的监督和评估，对于违法或者其他不当行为进行报告，为市领导是否以及如何进行控制提供决策依据。
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根据危机发展状况，决定危机管理是否升级，或者结束、中止。
后馈控制：危机结束后，专门机构(可以责成或者聘用专业机构)进行危机处理过程评估，主要包括法律维权、财务管理等方面，评估结果作为机构工作效率和责任的主要依据。
(2)责任落实机制，即岗位权责对等，人员上岗后责任落实到人；各项行为必须有负责人，包括集体负责；违规后即时处罚，在危机结束后，根据管理审计结果可以予以追加处罚或者平反；有功即时奖励，在危机结束后，根据管理审计结果可以予以追加奖励、补偿或者撤销奖励。
(3)保障机制：
财务保障机制：政府设置专项基金，维持常设机构以及相关储备资源的正常运转，对专项捐助物资和捐款的统一帐目管理，提供危机处理所需资金，危机结束后对征用资源进行偿付。
社会保障机制：通过医疗保险体系、公共安全保障体系保证基本人权在任何时候的正常行使；危机状态下，成本溢出效应显著的活动，人员隔离、流动和低收入人口安置等由危机处理机构指导政府相关部门实施；区域专项基金和保险机构，提供危机处理所需资金的保障。
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其他资源的保障机制：危机管理常设机构负责规划并准备危机处置所需各类资源，包括：人力、物力资源，科研设施，生产能力等，其中，特殊用品的生产能力可以储备在企业中，给予购置和闲置维保补贴；紧急情况下，危机处理机构可以征用并随机处置区域内资源。
互助机制：高烈度疫情危机发展升级很快，所以，根据“成本收益”原则实施资源管理，及时实行区域内资源统管、区域(系统)间无偿互助，将大大提高疫情控制效率。否则，疫区不能主动承担防疫责任，高层管理机构不能及时行使防疫限制和动员权力，将大大延误防疫时机。(上接第22版)本次疫情仅仅是单地域发作，如果多地域发作，在缺乏合理的互助机制的情况下，各自为战，势必被个个击破。
在对突发公共卫生事件的预警监测、科研攻关、医疗救治等方面，加强与国内其他地区、WHO及其他国家同行的交流与合作，及时掌握世界各地发生的病情和科研、救治以及危机管理成果，多渠道征求、接纳援助资源；
, http://www.100md.com 申请并接受区域外和其他系统、产业的资金和人员、物资援助，用于本区域公共卫生的社会管理补贴；
鼓励区域内产业进行专项捐款；
产业可以向政府捐赠等价值的公共卫生所需物资来代替捐款；
对于受到特殊保障的产业和企业，可以征收相应的附加税费，进行危机处置财政补贴。
(5)信息管理机制：应不间断地进行全区域的公共卫生的信息收集和处理工作；危机发生后，针对区域内所有卫生、社会、经济活动信息进行统一管制、收集、评估、分析、整理和发布；
(6)人员管理机制：所有区域内人员，统一指挥；医疗以及相关行业人力资源，统一使用，依托医疗行业专家选聘机制，选聘疾病危机处理顾问；根据危机特点，对区域内人员进行必要的培训，提高个体应急能力；奖惩机制。
(7)物资管理机制：充分准备、及时充足供应、高效使用医疗、防护、培训、通讯、运输等各种物资。(未完待续), 百拇医药