本案为何没有输家？——对四川省一起行政许可复议案件的调查与思考
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近日，四川省M市益生堂大药房通过了GSP认证现场检查，这是四川省首家经过行政复议程序后，获得开店资格的零售药店。益生堂大药房开办人Z某，是《行政许可法》颁布实施后，四川省医药行业第一个运用行政许可复议程序的行政相对人，因此引起社会各界的关注。m)yo$, 百拇医药
“我终于如愿以偿地开办了零售药店，这样的结果我感到满意。”益生堂大药房自今年1月30日开张营业以来，经营活动逐步走上了正轨，在接受记者采访时，Z某抑制不住内心的激动。为了开办这家药房，他亲身经历和见证了《行政许可法》对政府职能部门依法行政观念的深刻影响……m)yo$, 百拇医药
■申办药店遭拒绝 提起行政复议m)yo$, 百拇医药
2004年7月12日，Z某向A市药品监督管理局(以下简称A局)提出在M市(县级市)城区开办零售药店的申请，A局对申报材料进行审查后，依据《药品管理法》第十四条、《药品管理法实施条例》第十二条有关开办药品零售企业要遵守“合理布局”的规定，于2004年8月17日作出了不同意其筹建零售药店的决定。m)yo$, 百拇医药
Z某不服A局决定，于2004年9月1日向四川省食品药品监督管理局(以下简称省局)提出行政复议申请，请求撤销A局作出的不同意其筹建零售药店的决定。省局受理其申请后，于2004年9月2日向A局发出了《答复通知书》。2004年9月14日，A局向省局报送了《行政复议答辩书》，陈述了依据“合理布局”规定不予行政许可的理由。m)yo$, 百拇医药
复议决定依据何在m)yo$, 百拇医药
省局对于受理的第一份行政许可复议申请十分慎重，法规处负责人专门赴现场进行了调查，听取A局的意见。省局有关领导多次与法制机构人员共同探讨如何理解本案适用的法律法规。m)yo$, 百拇医药
省局法制机构在行政复议审查中认为：按照国家食品药品监管局“关于印发《零售药店设置暂行规定》的通知”(国药监市[2001]43号)和国家食品药品监管局“关于贯彻执行《药品经营许可证管理办法》有关问题的通知”(国食药监市[2004]152号)的要求，药店的设置应遵循合理布局和方便群众购药的原则，但在把握合理布局的原则时，一是具体规定由各省(区、市)食品药品监管局组织制定，二是要把合理布局的机制建立在市场经济的基础上。按照《行政许可法》的相关规定，药品零售经营许可属直接关系人身健康、生命财产安全的特定活动，这类行政许可属于实施行政许可管理中最为普遍的事项，是对行政相对人禁止的解除，一般没有数量的限制，行政机关对普通性许可一般没有自由裁量权。也就是说，只要符合法定条件，任何公民、法人或者其他组织都可以经过法定程序申请从事某种活动。在四川省没有就药品零售企业合理布局原则作出具体规定前，不宜以不符合合理布局原则或者不符合常住人口数量、地域、交通状况和实际需要的要求为由，拒绝申请人的筹建申请。
省局法制机构经过反复讨论研究，将上述审查建议意见提交省局行政复议委员会集体研究。省局党组高度重视这起在《行政许可法》实施后受理的首例行政许可复议案件，于2004年10月12日召开行政复议委员会专题会议进行认真讨论。经过大量细致严谨的工作，2004年10月22日，省局依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项，作出了行政复议决定：撤销A局于2004年8月17日作出的不同意Z某筹建零售药店的决定；责令A局重新对Z某关于筹建零售药店的申请依法作出决定。h0w[, http://www.100md.com
以案学法 转变观念h0w[, http://www.100md.com
省局作出的行政复议决定，在A局引起了很大震动，A局执法人员普遍的看法是，《药品管理法》第十四条、《药品管理法实施条例》第十二条有开办药品零售企业要遵守“合理布局”的规定，即开办药品零售企业，除符合药品零售企业的设置规定外，还应符合常住人口数量、地域、交通状况和实际需要的要求。具体就本案看，申请人拟申办药店地址在城市中心，附近已有药店，完全能够满足群众购药需求。况且，该城区内已有药店46家，通过近两年来的调整，药店布局相对合理，加之城市交通状况良好，通行方便，根本不存在群众买药不方便的问题，A局根据实际情况依法作出的不同意Z某筹建零售药店的决定，于法有据，没有过错。部分同志还认为，如果同意Z某筹建零售药店，口子一开，药店数量会急剧增多，监管成本和监管难度都会增加，还会影响到近年来整顿规范药品市场取得的成果。还有部分同志认为，如果同意筹建，申请人通过验收取得《药品经营许可证》，但若通不过GSP认证怎么办，申请人的风险太大，况且药店多了，竞争激烈，有可能导致某些药店关门，职工下岗，引起社会不稳定。基于这些认识，A局不少工作人员对省局的行政复议决定表示不好理解。h0w[, http://www.100md.com
面对这种情况，省局有关领导及省局法制机构有关工作人员反复进行耐心细致的解释，帮助分析总结，提高认识。A局领导首先转变了观念，并因势利导，及时在全局机关开展了举案学法教育活动。经过深入讨论，全体工作人员最终在观念上有了较大转变。大家认为，依法规范行政许可行为是食品药品监管部门推进依法行政的重要工作。只有切实转变观念才能适应科学行政、民主行政、依法行政、廉洁行政的新要求。依法行政首先要准确理解立法精神，在法律授权范围内实施行政行为。如“合理布局”是药品管理法律法规的原则性规定，在有权机关没有作出解释之前，任何机关无权作出解释，即使作出解释也不具备法律效力，更不能按自己的理解各行其是，只能依法许可，不能人为设置“门槛”。行政许可工作必须改变重许可、轻监管的观念。《行政许可法》提出要加大对所许可项目的监管力度，就是要削弱权力，加重责任。不能因担心药店太多，可能增加了监管责任、工作风险，就在许可环节采取宁愿“紧”一点，不肯“松”一点的做法限制药店数量。搞好药品市场监管是法律赋予食品药品监管部门的职责，只能履行，不能推卸。依法监管必须摆正位置。食品药品监管部门应该把自己摆在全面履行政府经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能的位置思考问题，可以从行政指导和咨询服务的角度给行政相对人提示，告知其从事药品经营活动的风险，但决不能替行政相对人“盘算”利害得失，更不能替市场主体做出选择。行政许可必须既重实体也重程序。行政许可的实施必须依据法定程序进行，遵循合法、公平、公正、便民、高效的原则。A局在作出不予同意筹建前的现场检查环节，没有现场调查笔录，不能提供相关的证据；A局在本案进入复议程序后，再进行调查所取得的两份证据材料，不符合行政许可应当先取证、后许可的程序规定，省局不予以采信，教训十分深刻。h0w[, http://www.100md.com
■共同提高 实现多赢h0w[, http://www.100md.com
A局通过对本案的大讨论，提高了认识，统一了思想，最终心悦诚服地接受和执行了省局作出的行政复议决定。2004年11月17日，A局重新作出了同意Z某在M市筹建药店的决定；今年1月19日，Z某申请GSP认证；3月4日，Z某通过了省局组织的GSP认证现场检查。自去年7月1日以来，A局已批准筹建药品零售企业申请67户，受理验收申请29户，包括本案申请人在内，通过验收核发《药品经营许可证》的有5户。h0w[, http://www.100md.com
省局通过这起案件也深切体会到依法公平、公正履行行政复议职责，对规范基层食品药品监管机关的具体行政行为，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，维护食品药品监管系统的整体形象将会产生积极而深远的影响。省局机关既要勇于进行层级监督，又要勤于沟通交流，积极对下级机关给予指导；既要敢于有错必纠，又要善于换位思考，充分理解下级机关的工作。h0w[, http://www.100md.com
通过这起行政许可复议案，省局和A局的具体办案人员都经历了一次依法行政教育的洗礼，行政相对人通过行政救济手段，维护了自己的合法权益。可以说，在本案中只有赢家，没有输家。h0w[, http://www.100md.com
图为正在营业的益生堂大药房h0w[, http://www.100md.com
本报记者 陈锦 通讯员 於红焰(陈锦；於红焰 )