反思中国公共卫生体制 专访李楯(4)
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2005年6月10日
要把医疗改革纳入法制的轨道——后SARS时代的思考
郭：现在民间对于改革公共卫生体制的呼声非常强烈，但也有很多人担心这种呼声被利用成为部门扩权的借口。
李： 使改革变味儿，这一问题其实很早就有了，90年代末，发生在卫生行政管理机关的变化是：合并卫生法制与监督机构；设立基层卫生与妇幼保健管理部门，负责规划农村卫生、城市社区卫生服务和妇幼卫生，指导初级卫生保健规划的实施；设立疾病控制管理部门，并将原设于卫生部内的全国爱国卫生运动委员会办公室并入这一部门，负责规划和领导传染病等及与公共卫生相关疾病的防治。由于机构的精简和定编定员，相当多的有行政权能的卫生机构被从卫生行政管理机关中分离出去，成为即不像政府行政机关那样受行政程序法制约，又不像事业法人那样受民法制约的可以行使“超级权力”的准政府机构。
在SARS防治中问题暴露地更具体，究竟只是“处理突发公共卫生事件的应急处理机制还不够健全”，还是建立于封闭和市场极度衰微时期的卫生体制不能适应今天中国处于转型之中的社会，――一个走向开放和市场经济的社会。蔡定剑曾提出中国立法方面的问题在很长一个时期表现为不是作为国家最高权力机关的全国人民代表大会立法，而是政府行政机关立法，全国人民代表大会认可；不是全国人民代表大会代表人民立法授权并监督行政机关实施政府职务行为，而是行政机关自己“立法扩权，立法吓人”。卫生行政管理机关只是引述法律阐释自己的权力。在今天看来，在《立法法》制定前十年制定的《传染病防治法》是存在一定问题的。这些问题主要表现在它违背了法治的原则，忽视人的权利，过分地赋予卫生行政管理机关，甚至是非政府机构的卫生部门以不受制约的权力。而卫生行政管理机关在SARS流行中所希望的正是继续扩大这些他们本不应有的不受制约的权力。比如新的《突发公共卫生事件应急条例》就以行政法规赋予了卫生行政管理机关和非政府机构的卫生部门以超过警察机关的不受制约的和不承担责任的权力。
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在SARS 流行中，我们看到卫生系统以医学科学的高度专业化、技术化的外在形式，包裹旧体制的需求和部门的利益，影响高层决策，为卫生行政管理机关和卫生系统的准政府机构，向中央要权，要钱，要编制。2003年中国SARS防治中的动员和行动方式都是沿袭计划经济时期总体性动员和行动的方式的，由卫生系统提出的一些立法和政策建议，带有明显的不给公众参与预留空间，架空人大，立法对下，强调服从，严以惩处的倾向。其中所采取的提倡举报，不设行政复议、行政诉讼规定等，对今后中国“实施宪政，厉行法治”可能形成的负面影响，是足以令人忧虑的，这种风气延续到下一步的医疗改革中更要引起全社会的警惕。(这段话极为透彻，最好想办法保留)
郭：您长期从事艾滋病防治的研究，一定了解对于重大传染性疾病的预防控制已经上升到国家安全的高度，这也造成了一个后果，就是一提到国家安全就联想到保密、机密。
李：在面对爱滋病防治、禽流感防治等传染性疾病防治中我们遇到的问题几乎都是一样的。我们现在都能记得4月20日之前，负责卫生行政管理工作的官员和几乎是整个传媒系统所表现出的回应不灵和撒谎不脸红的面目可憎，以及4月20日之后整个社会呈现出的总体性动员和全力战“非典”的行为模式，及其中表现出的问题，都使我们不得不反思在这一切的后面的更深层次的问题。从法律上看，1997年修订的《中华人民共和国刑法》第四百零九条明文规定：“从事传染病防治工作的政府卫生行政部门的工作人员严重不负责任，导致传染病传播或者流行，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役”。可令人难于致信的是到现在为止，在中国，还没有政府官员因这一法律的规定而面对刑事审判。
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中国涉及传染病数字的调查与发布，受两个部门控制。一个是统计局，一个是卫生行政管理机关。而卫生行政管理机关的思路是“新闻报道要从严掌握，归口卫生部审查。严格把关，以免造成不良影响和不必要的恐慌”。在1989年，当时卫生行政管理机关在经防疫站检测确定云南省静脉注射吸毒者中已有人感染艾滋病毒，并认为感染者“已超过千例”时，决定依据“《传染病防治法》第二十三条‘国务院卫生行政部门应当及时如实公布疫情’的规定”，决定：“对疫情要逐步公开”，确定当时“对外宣传口径为‘云南部分边境地区发现数十例静脉吸毒者已感染艾滋病病毒’”，其它，待“各项预防控制措施”“开展和落实”后，再“逐步如实对社会公开”。
另外，除了统计局和卫生行政管理机关，其他社会组织及个人，可以不可以调查和发布信息呢？比如说研究机构和研究者个人。这次条例将“科学研究机构”置于“统一指挥”之下，要求“相互配合，协作，集中力量开展相关的科学研究工作”。如果是卫生行政管理机构自己的“科学研究机构”或是政府机关自设的政策或专业研究机构，这样规定尚可。如果是其他的大学或科学研究机构呢？能不能自主地、相对独立地开展自己的研究呢？研究中，允许不允许做调查呢？调查的结果允许不允许发布呢？如果调查的结果不能发布，研究者能不能就自己的研究和主张向社会发表意见呢？那么，传媒又可不可以自主地面向社会发布信息和发表言论呢？一般民众又可不可以传递信息和发表言论呢？在今天的SARS流行中和在过去的AIDS问题上，蒋彦永和高耀洁两位医生的情况尤引人思考。统计法有对调查和数据发布的限制，条例第五十二条有对“散布谣言”行为追惩的规定。这些，导致包括研究者在内的公众只能被动员，而很难主动参与；也使得政府发布的信息和政府的行动少了制约。
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有人说：法治政府下善良公民的座右铭是。“严格地服从，自由地批评”。而搞得不好我们会面对一种“积极地规避；极力地颂扬”。
郭：我们现在一方面要呼唤国家政府承担积极责任，一方面又对政府无节制的扩权心存忧虑，这是不是一对解不开的矛盾？
李：其实不是解不开，同样是中华文化圈，在台湾和香港都处理的比较好，这就体现政府的执政能力。而我们大陆目前比较困难，往大了说是宪政和民主的问题，比如在台湾政府要乱搞的话议员们不依啊。而眼下我们得一步步来，具体改革的主要目标就是针对卫生行政管理机关现在的名为管医院和其他卫生保健机构，实为办医院和其他卫生保健机构的做法。由国家出资举办的医院及卫生保健机构只能从事基本医疗服务，不能从事任何有偿服务。非营利医院应由财政出钱，由卫生行政管理机关出标准、规则并负责监察，公开面向社会招标，由具有执业医师资格的人或由具有执业医师资格的人的组合中的中标者去办。执业医师由医师协会管理。我们应当注意到在当前改革之中中国社会的结构已经开始了变化，与政府空间对应的市场空间已初步形成；私人空间的边界正走向清晰；公共空间有望出现。卫生行政管理机关作为政府的组成部分要精简机构，转变职能，不能走把原来的政府机构变为准政府机构，或者是把原来政府机关的职能交给由政府办的从属于政府的事业单位或政府办的非政府组织去行使的路。因为这两种办法都不能在实际上减少财政的开支、减少国家的编制，和减少政府的实际负担。
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郭：现在民间对于改革公共卫生体制的呼声非常强烈，但也有很多人担心这种呼声被利用成为部门扩权的借口。
李： 使改革变味儿，这一问题其实很早就有了，90年代末，发生在卫生行政管理机关的变化是：合并卫生法制与监督机构；设立基层卫生与妇幼保健管理部门，负责规划农村卫生、城市社区卫生服务和妇幼卫生，指导初级卫生保健规划的实施；设立疾病控制管理部门，并将原设于卫生部内的全国爱国卫生运动委员会办公室并入这一部门，负责规划和领导传染病等及与公共卫生相关疾病的防治。由于机构的精简和定编定员，相当多的有行政权能的卫生机构被从卫生行政管理机关中分离出去，成为即不像政府行政机关那样受行政程序法制约，又不像事业法人那样受民法制约的可以行使“超级权力”的准政府机构。
在SARS防治中问题暴露地更具体，究竟只是“处理突发公共卫生事件的应急处理机制还不够健全”，还是建立于封闭和市场极度衰微时期的卫生体制不能适应今天中国处于转型之中的社会，――一个走向开放和市场经济的社会。蔡定剑曾提出中国立法方面的问题在很长一个时期表现为不是作为国家最高权力机关的全国人民代表大会立法，而是政府行政机关立法，全国人民代表大会认可；不是全国人民代表大会代表人民立法授权并监督行政机关实施政府职务行为，而是行政机关自己“立法扩权，立法吓人”。卫生行政管理机关只是引述法律阐释自己的权力。在今天看来，在《立法法》制定前十年制定的《传染病防治法》是存在一定问题的。这些问题主要表现在它违背了法治的原则，忽视人的权利，过分地赋予卫生行政管理机关，甚至是非政府机构的卫生部门以不受制约的权力。而卫生行政管理机关在SARS流行中所希望的正是继续扩大这些他们本不应有的不受制约的权力。比如新的《突发公共卫生事件应急条例》就以行政法规赋予了卫生行政管理机关和非政府机构的卫生部门以超过警察机关的不受制约的和不承担责任的权力。
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郭：您长期从事艾滋病防治的研究，一定了解对于重大传染性疾病的预防控制已经上升到国家安全的高度，这也造成了一个后果，就是一提到国家安全就联想到保密、机密。
李：在面对爱滋病防治、禽流感防治等传染性疾病防治中我们遇到的问题几乎都是一样的。我们现在都能记得4月20日之前，负责卫生行政管理工作的官员和几乎是整个传媒系统所表现出的回应不灵和撒谎不脸红的面目可憎，以及4月20日之后整个社会呈现出的总体性动员和全力战“非典”的行为模式，及其中表现出的问题，都使我们不得不反思在这一切的后面的更深层次的问题。从法律上看，1997年修订的《中华人民共和国刑法》第四百零九条明文规定：“从事传染病防治工作的政府卫生行政部门的工作人员严重不负责任，导致传染病传播或者流行，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役”。可令人难于致信的是到现在为止，在中国，还没有政府官员因这一法律的规定而面对刑事审判。
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另外，除了统计局和卫生行政管理机关，其他社会组织及个人，可以不可以调查和发布信息呢？比如说研究机构和研究者个人。这次条例将“科学研究机构”置于“统一指挥”之下，要求“相互配合，协作，集中力量开展相关的科学研究工作”。如果是卫生行政管理机构自己的“科学研究机构”或是政府机关自设的政策或专业研究机构，这样规定尚可。如果是其他的大学或科学研究机构呢？能不能自主地、相对独立地开展自己的研究呢？研究中，允许不允许做调查呢？调查的结果允许不允许发布呢？如果调查的结果不能发布，研究者能不能就自己的研究和主张向社会发表意见呢？那么，传媒又可不可以自主地面向社会发布信息和发表言论呢？一般民众又可不可以传递信息和发表言论呢？在今天的SARS流行中和在过去的AIDS问题上，蒋彦永和高耀洁两位医生的情况尤引人思考。统计法有对调查和数据发布的限制，条例第五十二条有对“散布谣言”行为追惩的规定。这些，导致包括研究者在内的公众只能被动员，而很难主动参与；也使得政府发布的信息和政府的行动少了制约。
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郭：我们现在一方面要呼唤国家政府承担积极责任，一方面又对政府无节制的扩权心存忧虑，这是不是一对解不开的矛盾？
李：其实不是解不开，同样是中华文化圈，在台湾和香港都处理的比较好，这就体现政府的执政能力。而我们大陆目前比较困难，往大了说是宪政和民主的问题，比如在台湾政府要乱搞的话议员们不依啊。而眼下我们得一步步来，具体改革的主要目标就是针对卫生行政管理机关现在的名为管医院和其他卫生保健机构，实为办医院和其他卫生保健机构的做法。由国家出资举办的医院及卫生保健机构只能从事基本医疗服务，不能从事任何有偿服务。非营利医院应由财政出钱，由卫生行政管理机关出标准、规则并负责监察，公开面向社会招标，由具有执业医师资格的人或由具有执业医师资格的人的组合中的中标者去办。执业医师由医师协会管理。我们应当注意到在当前改革之中中国社会的结构已经开始了变化，与政府空间对应的市场空间已初步形成；私人空间的边界正走向清晰；公共空间有望出现。卫生行政管理机关作为政府的组成部分要精简机构，转变职能，不能走把原来的政府机构变为准政府机构，或者是把原来政府机关的职能交给由政府办的从属于政府的事业单位或政府办的非政府组织去行使的路。因为这两种办法都不能在实际上减少财政的开支、减少国家的编制，和减少政府的实际负担。
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