浅析药械案件的合并与分立
在执法实践中，药品监管执法人员对违法行为进行查处时，经常会遇到同一个行政相对人同时存在几种违法行为的情形，对此，执法人员要么对这些行为合并立案处理，要么分别立案处理。如何对这些行为进行合理的分类取舍，直接关系到执法人员的办案质量和执法效果。
目前执法人员一贯的做法，一是贪图省事，人为简化程序，抓大放小地进行查处；二是全盘揽入，逐一或一并立案查处。这两种作法弊端较多，严重影响办案效率。
所谓“抓大放小地查处”就是对主要违法行为进行查处，而放弃对其他违法行为的处理。这样就人为地简化了执法程序，使法律法规规定的条款不能落到实处，甚至使有些违法行为得不到惩处。由于该查处的违法行为未得到及时查处，就使得药品监管部门存在行政不作为的嫌疑，同时，使行政相对人易产生错觉，认为查处的便是违法的，不查处的便是合法的，不便于后期管理。最严重的后果就是容易使执法人员养成行政执法重处罚轻规范的不良习惯，不利于依法行政的推进。
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“逐一或一并立案查处”就是对所有违法行为不进行必要的取舍，逐项立案查处或一并放在一个案件中进行处理。这就使案件调查取证的工作量增大，案情相互交叉，不易突出办案重点，定案不准，办案效率低下。一并查处使执法文书的制作条理不清，适用法规条款易混淆，且不符合“一案一立”、“一事一卷”的立案建档原则。同时，对一个行为主体进行多次处罚，使当事人难以接受，也不易体现“处罚与教育相结合”的执法原则。
如何对行政相对人存在的多种违法行为进行立案处理？结合执法实践，笔者认为应做到以下两点。
一、处理同一违法行为触犯不同法规条文的行为时，执法人员应借鉴刑法理论中“竞合”与“吸收”的概念，按照以下原则处理：主体合法性优先原则。如王某未取得《药品经营许可证》从非法渠道购进了一批劣药和合格药品，这里王某的行为至少有三点是违法的：一是无证经营药品；二是从非法渠道购进药品；三是销售劣药。由于王某的主体资格是违法的，导致了以后所有行为违法，因此，按照无证经营查处较为合理。前因优于后果原则。如某合法药品经营企业从非法渠道购进了一批劣药，由于违法行为中非法购进药品在先，销售劣药在后，购进渠道的不合法性导致了购进药品的质量难以保证，前者是因后者是果。因此，按从非法渠道购进药品进行查处较为合理。同时这样处理还可以省去对药品质量的检验，能够提高办案效率。重罚优于轻罚原则。如前例，王某未取得《药品经营许可证》从非法渠道购进了一批劣药和合格药品，按无证经营药品立案查处王某，不仅涵盖了王某销售劣药的违法行为，同时也涵盖了其从非法渠道购进合格药品的违法行为，处罚力度明显大于其他形式的处罚，这样处理更能体现打击违法行为的力度。
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二、处理不相关的一系列违法行为时，执法人员应尽量按“一事一案”的办案原则分别立案查处。对同时涉及药品、医疗器械、保健用品违法行为的案件，应分别立案，分别制作执法文书予以查处。这样做不但有利于案由的确立和文书的制作，而且便于准确把握案情和合理适用法律法规条文。对多种类型的违法行为进行处理时，执法人员应依照《行政处罚法》的规定做适当的取舍，违法情节轻微的可不予以处罚，但应在责令改正通知书上体现出来，以便行政相对人日后改正及规范。对性质相同的违法行为进行处理时，案件可部分予以合并。在制作检查笔录、调查笔录、案件合议记录等记叙性执法文书时，可采用一套执法文书分层次进行记录。制作行政处理通知书、行政处罚决定书、送达回执等告知性执法文书时，可针对不同的违法行为制作不同的文书。对性质完全不同的违法行为进行处理时，案件应完全予以分立，分别立案，建立彼此独立的案卷，避免案卷互用。
当然，案件的过度分立也会给药械稽查工作带来许多不便，如使执法成本增加，办案效率降低，以及过多的分立处罚得不到行政相对人的理解等，直接影响执法的效果。
总之，我们应根据实际工作需要，准确把握立法精神，正确运用法律法规，对发现的违法行为进行分类归纳，采取“有取有舍，有分有合，突出重点，兼顾一般”的原则查办案件，以便更好地开展药械执法活动，有效地惩治各种违法行为，最大限度地维护人民群众用药的合法权益。
陕西省商洛市药品监督管理局 张小勇, http://www.100md.com
目前执法人员一贯的做法，一是贪图省事，人为简化程序，抓大放小地进行查处；二是全盘揽入，逐一或一并立案查处。这两种作法弊端较多，严重影响办案效率。
所谓“抓大放小地查处”就是对主要违法行为进行查处，而放弃对其他违法行为的处理。这样就人为地简化了执法程序，使法律法规规定的条款不能落到实处，甚至使有些违法行为得不到惩处。由于该查处的违法行为未得到及时查处，就使得药品监管部门存在行政不作为的嫌疑，同时，使行政相对人易产生错觉，认为查处的便是违法的，不查处的便是合法的，不便于后期管理。最严重的后果就是容易使执法人员养成行政执法重处罚轻规范的不良习惯，不利于依法行政的推进。
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“逐一或一并立案查处”就是对所有违法行为不进行必要的取舍，逐项立案查处或一并放在一个案件中进行处理。这就使案件调查取证的工作量增大，案情相互交叉，不易突出办案重点，定案不准，办案效率低下。一并查处使执法文书的制作条理不清，适用法规条款易混淆，且不符合“一案一立”、“一事一卷”的立案建档原则。同时，对一个行为主体进行多次处罚，使当事人难以接受，也不易体现“处罚与教育相结合”的执法原则。
如何对行政相对人存在的多种违法行为进行立案处理？结合执法实践，笔者认为应做到以下两点。
一、处理同一违法行为触犯不同法规条文的行为时，执法人员应借鉴刑法理论中“竞合”与“吸收”的概念，按照以下原则处理：主体合法性优先原则。如王某未取得《药品经营许可证》从非法渠道购进了一批劣药和合格药品，这里王某的行为至少有三点是违法的：一是无证经营药品；二是从非法渠道购进药品；三是销售劣药。由于王某的主体资格是违法的，导致了以后所有行为违法，因此，按照无证经营查处较为合理。前因优于后果原则。如某合法药品经营企业从非法渠道购进了一批劣药，由于违法行为中非法购进药品在先，销售劣药在后，购进渠道的不合法性导致了购进药品的质量难以保证，前者是因后者是果。因此，按从非法渠道购进药品进行查处较为合理。同时这样处理还可以省去对药品质量的检验，能够提高办案效率。重罚优于轻罚原则。如前例，王某未取得《药品经营许可证》从非法渠道购进了一批劣药和合格药品，按无证经营药品立案查处王某，不仅涵盖了王某销售劣药的违法行为，同时也涵盖了其从非法渠道购进合格药品的违法行为，处罚力度明显大于其他形式的处罚，这样处理更能体现打击违法行为的力度。
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二、处理不相关的一系列违法行为时，执法人员应尽量按“一事一案”的办案原则分别立案查处。对同时涉及药品、医疗器械、保健用品违法行为的案件，应分别立案，分别制作执法文书予以查处。这样做不但有利于案由的确立和文书的制作，而且便于准确把握案情和合理适用法律法规条文。对多种类型的违法行为进行处理时，执法人员应依照《行政处罚法》的规定做适当的取舍，违法情节轻微的可不予以处罚，但应在责令改正通知书上体现出来，以便行政相对人日后改正及规范。对性质相同的违法行为进行处理时，案件可部分予以合并。在制作检查笔录、调查笔录、案件合议记录等记叙性执法文书时，可采用一套执法文书分层次进行记录。制作行政处理通知书、行政处罚决定书、送达回执等告知性执法文书时，可针对不同的违法行为制作不同的文书。对性质完全不同的违法行为进行处理时，案件应完全予以分立，分别立案，建立彼此独立的案卷，避免案卷互用。
当然，案件的过度分立也会给药械稽查工作带来许多不便，如使执法成本增加，办案效率降低，以及过多的分立处罚得不到行政相对人的理解等，直接影响执法的效果。
总之，我们应根据实际工作需要，准确把握立法精神，正确运用法律法规，对发现的违法行为进行分类归纳，采取“有取有舍，有分有合，突出重点，兼顾一般”的原则查办案件，以便更好地开展药械执法活动，有效地惩治各种违法行为，最大限度地维护人民群众用药的合法权益。
陕西省商洛市药品监督管理局 张小勇, http://www.100md.com