扣押药品过期要负赔偿责任吗
[案例]
2005年6月，A县药品监管局在日常监督检查中，发现B药品经营企业仓库内存放着五箱药品，但不能提供相关票据，怀疑其药品从非法渠道购进，于是依法对该药品给予查封扣押，并立案调查。半月后，B企业向A县药品监管局提供了药品批发企业C的销售票据。在C企业所在地药品监管局的协查下，查实该批药品确系B企业于2005年4月从合法批发企业C购进，A县药品监管局依法对上述药品给予解除扣押。企业B在签收时发现该批药品在扣押期间已过期，其向A县药品监管局提出了行政赔偿。
[分歧]
就A县药品监管局是否负有行政赔偿责任，产生了以下不同意见。
第一种意见认为，不应负行政赔偿责任。《药品管理法》第六十五条规定，对有证据证明可能危害人体健康的药品及有关材料可以采取查封扣押的行政强制措施。B企业在现场检查时不能提供药品的购进票据，A县药品监管局依职责对可疑药品进行查扣，其过程不存在违法，该批药品在查封扣押期内过期的损失是其自身造成的，药品监管部门不应负行政赔偿责任。
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第二种意见认为，应负行政赔偿责任。A县药品监管局虽然对可疑药品有权进行查封扣押，但其在查封扣押期间，应对被查封扣押的药品做好管理养护工作，而本案A县药品监管局在扣押期内未尽到对被查封扣押药品的管理养护义务，造成扣押药品过期，属工作失误，应负相应的行政赔偿责任。
第三种意见认为，不应负行政赔偿责任，但应负行政补偿责任。行政赔偿成立的要件之一是当事人的损害必须是行政机关或其工作人员的违法行为造成的，A县药品监管局依据《药品管理法》第六十五条的规定行使查封扣押职权，其过程并没有违法，所以不必承担行政赔偿责任。但其对可疑药品进行查封扣押，致使药品在查扣期内过期，是为了维护公共利益而损害了特定人(B企业)的利益，故A县药品监管局应负相应的行政补偿责任。 案例提供：福建省漳平市药品监管局 黄益峰
[评析]
首先，有关A县药品监管局对药品经营企业的五箱药品未能提供相应票据依法给予“扣押”行为的法律性质，第一种意见给出了正确答案即是一种“行政强制措施”行为，这种行政行为的特点在于它的程序性，执法部门在采取这种行为时一般有两个发展方向：一是查封扣押后进一步收集证据，以追究当事人违法经营该种药品的责任，作出行政处罚，使一个行政行为实施终了。另一个则是像本案一样没有进一步收集违法经营证据或提供相反的证据，这时“扣押”的“行政强制措施”就转化成为一个相对独立的行政行为，且没有进一步的查处，就会出现本案中执法部门所面临的尴尬。
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其次，药品监管局在什么情况下可以采取“扣押”的“行政强制措施”。笔者认为，采取“扣押”的条件应当是有“相当”的“证据”怀疑B企业存在违法行为，“扣押”作为“行政强制措施”并不是药品监管局天然的权力，而是为制裁违法行为设置的一种临时性的暂控措施，因此，药品监管部门在实施这一措施时，就应当考虑到其实施后的风险。若没有充足的证据就采取这一强制措施，必然要承担行政赔偿责任的风险。第三种意见认为对“A县药品监管局依据《药品管理法》第六十五条行使查封扣押职权，对可疑药品进行调查过程并无违法，故药品监管部门不必负行政赔偿责任”是不正确的。因为这会使本应当受到法律保护的合法经营行为受到这一强制措施的损害，也不符合《药品管理法》的宗旨。在行政执法中，若行政强制权用的合法、合理就会维护公共利益，但是维护公共利益并不能以牺牲个体合法利益为代价。正是在这个意义上第二种意见认为药品监管局应负行政赔偿责任是正确的。但是其理由“A县药监局执法人员在行使监管职能时，对可疑药品有权进行查封扣押，但未对被查封扣押药品尽管理养护责任，造煽垩阂┢饭冢艄ぷ魇螅Ω合嘤Φ男姓獬ピ鹑巍庇质遣徽返摹?br>因为本案药品经营企业的损失不是管理养护不善造成的，而是时间上药品过了有效期。因此，可以得出结论，本案中药品监管局在没有足够证据的情况下采取扣押措施，其实质是违法的。
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B企业要获得行政赔偿就必须同时具备三个条件：一是有违法行为存在；二是损害结果必须与违法行为有因果关系；三是违法主体必须是行使行政权的行政机关。以上的分析可确定第一个条件和第三个条件已经具备，本案中关键是第二个条件即损害结果与违法行为有无因果关系，即B经营企业的损失是否是由于A县药品监管部门的扣押所引起？依据有关法规规定，药品经营企业在批发药品过程中，药品有效期超过三分之二后，就不可以再销售。本案中，B企业拖延了15天才出具了合法购进的证据，所以其应当对这15天负责。案例中没有说明A县药品监管局接到证据后什么时间解除了扣押的药品，如果随即解除，就没必要负赔偿责任；如果已经知道是合法购进但仍没有及时解除扣押，耽搁的时间是致使药品的有效期超过三分之二的主要原因，应当承担行政赔偿责任。
这起案件提示药品监管部门在执法过程中一定要重证据，在程序上一定要及时解除所扣押的能够认定不存在违法现象企业的药品。
国家行政学院法学部 王宝明, http://www.100md.com(黄益峰；王宝明)
2005年6月，A县药品监管局在日常监督检查中，发现B药品经营企业仓库内存放着五箱药品，但不能提供相关票据，怀疑其药品从非法渠道购进，于是依法对该药品给予查封扣押，并立案调查。半月后，B企业向A县药品监管局提供了药品批发企业C的销售票据。在C企业所在地药品监管局的协查下，查实该批药品确系B企业于2005年4月从合法批发企业C购进，A县药品监管局依法对上述药品给予解除扣押。企业B在签收时发现该批药品在扣押期间已过期，其向A县药品监管局提出了行政赔偿。
[分歧]
就A县药品监管局是否负有行政赔偿责任，产生了以下不同意见。
第一种意见认为，不应负行政赔偿责任。《药品管理法》第六十五条规定，对有证据证明可能危害人体健康的药品及有关材料可以采取查封扣押的行政强制措施。B企业在现场检查时不能提供药品的购进票据，A县药品监管局依职责对可疑药品进行查扣，其过程不存在违法，该批药品在查封扣押期内过期的损失是其自身造成的，药品监管部门不应负行政赔偿责任。
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第二种意见认为，应负行政赔偿责任。A县药品监管局虽然对可疑药品有权进行查封扣押，但其在查封扣押期间，应对被查封扣押的药品做好管理养护工作，而本案A县药品监管局在扣押期内未尽到对被查封扣押药品的管理养护义务，造成扣押药品过期，属工作失误，应负相应的行政赔偿责任。
第三种意见认为，不应负行政赔偿责任，但应负行政补偿责任。行政赔偿成立的要件之一是当事人的损害必须是行政机关或其工作人员的违法行为造成的，A县药品监管局依据《药品管理法》第六十五条的规定行使查封扣押职权，其过程并没有违法，所以不必承担行政赔偿责任。但其对可疑药品进行查封扣押，致使药品在查扣期内过期，是为了维护公共利益而损害了特定人(B企业)的利益，故A县药品监管局应负相应的行政补偿责任。 案例提供：福建省漳平市药品监管局 黄益峰
[评析]
首先，有关A县药品监管局对药品经营企业的五箱药品未能提供相应票据依法给予“扣押”行为的法律性质，第一种意见给出了正确答案即是一种“行政强制措施”行为，这种行政行为的特点在于它的程序性，执法部门在采取这种行为时一般有两个发展方向：一是查封扣押后进一步收集证据，以追究当事人违法经营该种药品的责任，作出行政处罚，使一个行政行为实施终了。另一个则是像本案一样没有进一步收集违法经营证据或提供相反的证据，这时“扣押”的“行政强制措施”就转化成为一个相对独立的行政行为，且没有进一步的查处，就会出现本案中执法部门所面临的尴尬。
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其次，药品监管局在什么情况下可以采取“扣押”的“行政强制措施”。笔者认为，采取“扣押”的条件应当是有“相当”的“证据”怀疑B企业存在违法行为，“扣押”作为“行政强制措施”并不是药品监管局天然的权力，而是为制裁违法行为设置的一种临时性的暂控措施，因此，药品监管部门在实施这一措施时，就应当考虑到其实施后的风险。若没有充足的证据就采取这一强制措施，必然要承担行政赔偿责任的风险。第三种意见认为对“A县药品监管局依据《药品管理法》第六十五条行使查封扣押职权，对可疑药品进行调查过程并无违法，故药品监管部门不必负行政赔偿责任”是不正确的。因为这会使本应当受到法律保护的合法经营行为受到这一强制措施的损害，也不符合《药品管理法》的宗旨。在行政执法中，若行政强制权用的合法、合理就会维护公共利益，但是维护公共利益并不能以牺牲个体合法利益为代价。正是在这个意义上第二种意见认为药品监管局应负行政赔偿责任是正确的。但是其理由“A县药监局执法人员在行使监管职能时，对可疑药品有权进行查封扣押，但未对被查封扣押药品尽管理养护责任，造煽垩阂┢饭冢艄ぷ魇螅Ω合嘤Φ男姓獬ピ鹑巍庇质遣徽返摹?br>因为本案药品经营企业的损失不是管理养护不善造成的，而是时间上药品过了有效期。因此，可以得出结论，本案中药品监管局在没有足够证据的情况下采取扣押措施，其实质是违法的。
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B企业要获得行政赔偿就必须同时具备三个条件：一是有违法行为存在；二是损害结果必须与违法行为有因果关系；三是违法主体必须是行使行政权的行政机关。以上的分析可确定第一个条件和第三个条件已经具备，本案中关键是第二个条件即损害结果与违法行为有无因果关系，即B经营企业的损失是否是由于A县药品监管部门的扣押所引起？依据有关法规规定，药品经营企业在批发药品过程中，药品有效期超过三分之二后，就不可以再销售。本案中，B企业拖延了15天才出具了合法购进的证据，所以其应当对这15天负责。案例中没有说明A县药品监管局接到证据后什么时间解除了扣押的药品，如果随即解除，就没必要负赔偿责任；如果已经知道是合法购进但仍没有及时解除扣押，耽搁的时间是致使药品的有效期超过三分之二的主要原因，应当承担行政赔偿责任。
这起案件提示药品监管部门在执法过程中一定要重证据，在程序上一定要及时解除所扣押的能够认定不存在违法现象企业的药品。
国家行政学院法学部 王宝明, http://www.100md.com(黄益峰；王宝明)