新农合：『重点』该如何保障
去年在全国各地开展得如火如荼的新型农村合作医疗试点，近日迎来了更大的利好：在1月7日举行的2006年全国卫生工作会议上，卫生部部长高强在工作报告中明确指出，“加强农村卫生工作，积极推进新型农村合作医疗制度试点”是今年卫生部确定的10项重点工作之一，措施包括社会普遍关心的“加强乡镇卫生院和县医院建设”、“加大政府投入”等。
中国农村卫生协会理事、海南省医院管理学会会长刘庭芳在接受记者采访时表示，政府扩大新农合试点的范围、加大资金的投入力度，对解决农民“看病难、看病贵”无疑会起到巨大的推动作用，但还需要付出更多的努力。
列为“重点”的紧迫性
截至2005年9月底，全国已有671个新型农村合作医疗试点县，共有1.77亿农民参加了新型农村合作医疗。刘庭芳对记者称：“从2003年新型农村合作医疗试点工作开展以来，进展还是比较顺利的，收到了阶段性的效果，有1.7亿多的农民参加了新型农村合作医疗，但相对全国9亿农民来说，还有较大的发展空间。”
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南京医科大学医政学院公共事业管理系主任陈家应教授的主要研究领域是中国健康保障制度，他对农村合作医疗和城市卫生改革进行过深入的研究。陈家应对记者说：“前年全国有333个新型农村合作医疗试点县，去年翻了1倍，占农业人口的30%，参合率和前年差不多，还需要提高，试点县还要不断扩大。从纵向来看，我国的农村医疗从以前的政府不掏钱到现在至少给几十元是个很大的进步，但数额还是偏小。”
在去年举行的“首届医院品牌与发展论坛”会议上，中国社科院经济所教授魏众就指出，中国公共卫生投资于城市的比例远大于农村，医疗支出的公共资金大都集中在发达城市的医疗部门。魏众解释说，这一现状是由于历史原因造成的。上世纪六七十年代，农村地区建立了合作医疗制度，县和乡镇都建立了医院，农村地区的医院床位总数与城市地区持平。但后来随着农村合作医疗体制的瓦解，农村医疗保障的覆盖面积迅速缩小，如1980年时为80%，而到1998年时已降为6.6%。因此魏众呼吁，政府应采取措施，引导医疗补贴更多地流向农村地区。据统计，占全国人口近70%的农村人口所占有的公共卫生资源不足全国总量的30%，农村每千人平均拥有不到1张病床。
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新型农村合作医疗制度根据中国农村的实际情况，制定了以大病统筹为主和多方筹资的原则，但在试点过程中，却面临着医疗费用上涨等问题。据北京师范大学社会发展与公共政策研究所教授顾昕介绍，自1989年医疗服务机构开始“自主化改革”以来，政府公立医院门诊和住院费用的增长势头远远超过城乡人均收入的增长。从1990年到2004年，全国综合医院的门诊费用上涨了约11倍、住院费用上涨约9倍。由于没有医疗保障体系支持，低收入家庭在很多情况下的应对办法就是有病不医，放弃门诊者的比例攀升。
“救护车一响，一头猪白养；住上一次院，一年活白干。”这句顺口溜，深刻地反映了中国一些贫困地区农民因病致贫的困境。与此极不相称的是，这些地区的乡镇卫生院由于设施陈旧、技术落后、卫生人员素质低等原因，陷入了“小病没人去，大病看不了”的尴尬处境。
需要努力的方向
在工作报告中，高强提出了今年发展农村卫生工作的重点工作之一是“认真实施农村医疗卫生基础设施建设规划，巩固和健全县、乡、村三级农村医疗卫生服务体系和网络，重点加强乡镇卫生院和县医院建设”。
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刘庭芳指出，要保证农民的疾病得到合理、及时的治疗，应该做好两方面的工作，一是新农合的管理体系要不断地规范、提升，运用现代的科技手段进行微机管理，代替手工操作，便于方便快捷地掌握、监督新农合的资金使用情况；二是要加强农村医疗卫生机构的建设，对乡镇的医务人员要不断进行培训，提高他们的技术水平和服务能力，如培养懂得管理的卫生院院长和管理人员。还要完善农村的三级医疗网络，发挥县医院的龙头和中心地位作用，保证农民就近解决“看病贵、看病难”的问题，做到“小病不出乡村，大病不出县”。
刘庭芳认为，搞好新型农村合作医疗，不是靠各级主管部门哪几个人的力量就可以完成的，关键在于健全网络。各级政府和主管部门要不断加强领导，除了加强监管外，还应实现职能的转变，更多地体现服务意识，并且尽量简化报销的程序，把质量监管和服务培训委托给县级医疗卫生机构去执行，定期或不定期地对乡、镇卫生人员进行培训(培训还应包括卫生院的管理知识和技能)，这样才能不断提高他们的综合素质。刘庭芳强调，加强和稳定农村卫生队伍，需要给予一定的优惠政策，如放宽其职称的考试、评定的标准，保证其工资收入的稳定，使他们可以安心在农村工作。
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山东大学公共卫生管理与政策研究中心王均乐教授对一些地方政府在推行新农合的过程中热衷于“形象”、“面子”的现象感到担忧，一些参加新农合的农民只是“运动式”的、“形式”的自愿，实际上带有强迫性，使农民对新农合作失去了信任和积极性。广东省茂名市中医院副院长黎治荣也有类似的担心，他向记者指出，有的地方存在弄虚作假的行为，如报上去的参合人数与实际参合人数不符。“只有让更多的农民真正看到和体会到新农合的好处，新农合制度才能得以更快地顺利推行。”
黎治荣认为，政府主管部门在宣传上还应加大力度。由于宣传工作做得不够，有些偏远地区的农民对这个政策还是不了解，对新农合抱有顾虑。比如他们中的一些年轻人认为自己身体健康，每年交10元钱等于白交。政府主管部门应该加强宣传，如印制相关的小册子，派人发送到农村每家每户，并且详细地做好解释工作，使农民真正了解新农合的好处，心甘情愿地参与进来。他建议，以后新农合可以考虑形成一种强制性的制度，使之得到更有力的推行，使广大农民受益。
陈家应则向记者提出了新农合筹钱的问题。“怎么收？谁去收？收钱的成本谁来给？因为参加新农合是自愿的，不能强迫，需要挨家挨户做工作。这本来是政府的责任，但有些地方政府在财政上本来就很困难。像中西部地区，每人补贴20元，在此基础上筹钱，一个人要花去2～3元的成本，在这样的情况下应该如何建立长效的实施机制？别说农村，城市也一样，如果是从工资里扣还好办，但如果让个人去交，城市里很多人肯定也不交，这也涉及到觉悟、认识的问题。”
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地方政府应扮演积极角色
业内普遍感到担扰的是新农合的筹资与保障问题，在一些经济欠发达的农村地区和贫困地区，由于乡镇企业不发达，导致乡村卫生院的投入不足，医疗卫生环境较差，很难留住人才、吸引病人和正常发展。以包头市为例，在去年的一次调查中，该市671个行政村平均每个村的债务近20万元，多数村集体根本无力为农牧民承担医疗保险或合作医疗的补贴。
从各地推行新农合制度的尝试来看，如果地方政府积极参与，取得的成绩都比较显著，进度也会大大加快。以北京市海淀区为例，该区卫生局协调各方资源，推出了旨在改善农村医疗卫生条件的“暖心工程”，具体做法是在财政上大力支持，将规模较大、设备较好的乡镇卫生院逐步转变为社区卫生服务中心，将规模小的乡镇卫生院转变为社区卫生服务站。同时，在城区医院和乡镇医院之间开展“结对子”扶助活动，帮助乡镇卫生院解决设备陈旧、人才进修培养等问题。此外，对没有建立村卫生室的村，由村里提供用房，卫生局给予设备支持，乡镇卫生院派医务人员；对已建立卫生室的村，卫生局帮助更新医疗设备，培训卫生室医务人员，保证农民能享受到正规的医疗服务。
有专家指出，地方政府除了财力、人力和物力的投入外，还应该在充分考虑到本地经济水平的基础制定一套费用管理方案，如报销的支付方式、起付线、报销比例等，并且成立专门的机构，由专人负责，确保专款专用。
医药经济报2006年 医院周刊第2期, 百拇医药(陈爱军 张永超)
中国农村卫生协会理事、海南省医院管理学会会长刘庭芳在接受记者采访时表示，政府扩大新农合试点的范围、加大资金的投入力度，对解决农民“看病难、看病贵”无疑会起到巨大的推动作用，但还需要付出更多的努力。
列为“重点”的紧迫性
截至2005年9月底，全国已有671个新型农村合作医疗试点县，共有1.77亿农民参加了新型农村合作医疗。刘庭芳对记者称：“从2003年新型农村合作医疗试点工作开展以来，进展还是比较顺利的，收到了阶段性的效果，有1.7亿多的农民参加了新型农村合作医疗，但相对全国9亿农民来说，还有较大的发展空间。”
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南京医科大学医政学院公共事业管理系主任陈家应教授的主要研究领域是中国健康保障制度，他对农村合作医疗和城市卫生改革进行过深入的研究。陈家应对记者说：“前年全国有333个新型农村合作医疗试点县，去年翻了1倍，占农业人口的30%，参合率和前年差不多，还需要提高，试点县还要不断扩大。从纵向来看，我国的农村医疗从以前的政府不掏钱到现在至少给几十元是个很大的进步，但数额还是偏小。”
在去年举行的“首届医院品牌与发展论坛”会议上，中国社科院经济所教授魏众就指出，中国公共卫生投资于城市的比例远大于农村，医疗支出的公共资金大都集中在发达城市的医疗部门。魏众解释说，这一现状是由于历史原因造成的。上世纪六七十年代，农村地区建立了合作医疗制度，县和乡镇都建立了医院，农村地区的医院床位总数与城市地区持平。但后来随着农村合作医疗体制的瓦解，农村医疗保障的覆盖面积迅速缩小，如1980年时为80%，而到1998年时已降为6.6%。因此魏众呼吁，政府应采取措施，引导医疗补贴更多地流向农村地区。据统计，占全国人口近70%的农村人口所占有的公共卫生资源不足全国总量的30%，农村每千人平均拥有不到1张病床。
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新型农村合作医疗制度根据中国农村的实际情况，制定了以大病统筹为主和多方筹资的原则，但在试点过程中，却面临着医疗费用上涨等问题。据北京师范大学社会发展与公共政策研究所教授顾昕介绍，自1989年医疗服务机构开始“自主化改革”以来，政府公立医院门诊和住院费用的增长势头远远超过城乡人均收入的增长。从1990年到2004年，全国综合医院的门诊费用上涨了约11倍、住院费用上涨约9倍。由于没有医疗保障体系支持，低收入家庭在很多情况下的应对办法就是有病不医，放弃门诊者的比例攀升。
“救护车一响，一头猪白养；住上一次院，一年活白干。”这句顺口溜，深刻地反映了中国一些贫困地区农民因病致贫的困境。与此极不相称的是，这些地区的乡镇卫生院由于设施陈旧、技术落后、卫生人员素质低等原因，陷入了“小病没人去，大病看不了”的尴尬处境。
需要努力的方向
在工作报告中，高强提出了今年发展农村卫生工作的重点工作之一是“认真实施农村医疗卫生基础设施建设规划，巩固和健全县、乡、村三级农村医疗卫生服务体系和网络，重点加强乡镇卫生院和县医院建设”。
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刘庭芳指出，要保证农民的疾病得到合理、及时的治疗，应该做好两方面的工作，一是新农合的管理体系要不断地规范、提升，运用现代的科技手段进行微机管理，代替手工操作，便于方便快捷地掌握、监督新农合的资金使用情况；二是要加强农村医疗卫生机构的建设，对乡镇的医务人员要不断进行培训，提高他们的技术水平和服务能力，如培养懂得管理的卫生院院长和管理人员。还要完善农村的三级医疗网络，发挥县医院的龙头和中心地位作用，保证农民就近解决“看病贵、看病难”的问题，做到“小病不出乡村，大病不出县”。
刘庭芳认为，搞好新型农村合作医疗，不是靠各级主管部门哪几个人的力量就可以完成的，关键在于健全网络。各级政府和主管部门要不断加强领导，除了加强监管外，还应实现职能的转变，更多地体现服务意识，并且尽量简化报销的程序，把质量监管和服务培训委托给县级医疗卫生机构去执行，定期或不定期地对乡、镇卫生人员进行培训(培训还应包括卫生院的管理知识和技能)，这样才能不断提高他们的综合素质。刘庭芳强调，加强和稳定农村卫生队伍，需要给予一定的优惠政策，如放宽其职称的考试、评定的标准，保证其工资收入的稳定，使他们可以安心在农村工作。
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山东大学公共卫生管理与政策研究中心王均乐教授对一些地方政府在推行新农合的过程中热衷于“形象”、“面子”的现象感到担忧，一些参加新农合的农民只是“运动式”的、“形式”的自愿，实际上带有强迫性，使农民对新农合作失去了信任和积极性。广东省茂名市中医院副院长黎治荣也有类似的担心，他向记者指出，有的地方存在弄虚作假的行为，如报上去的参合人数与实际参合人数不符。“只有让更多的农民真正看到和体会到新农合的好处，新农合制度才能得以更快地顺利推行。”
黎治荣认为，政府主管部门在宣传上还应加大力度。由于宣传工作做得不够，有些偏远地区的农民对这个政策还是不了解，对新农合抱有顾虑。比如他们中的一些年轻人认为自己身体健康，每年交10元钱等于白交。政府主管部门应该加强宣传，如印制相关的小册子，派人发送到农村每家每户，并且详细地做好解释工作，使农民真正了解新农合的好处，心甘情愿地参与进来。他建议，以后新农合可以考虑形成一种强制性的制度，使之得到更有力的推行，使广大农民受益。
陈家应则向记者提出了新农合筹钱的问题。“怎么收？谁去收？收钱的成本谁来给？因为参加新农合是自愿的，不能强迫，需要挨家挨户做工作。这本来是政府的责任，但有些地方政府在财政上本来就很困难。像中西部地区，每人补贴20元，在此基础上筹钱，一个人要花去2～3元的成本，在这样的情况下应该如何建立长效的实施机制？别说农村，城市也一样，如果是从工资里扣还好办，但如果让个人去交，城市里很多人肯定也不交，这也涉及到觉悟、认识的问题。”
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地方政府应扮演积极角色
业内普遍感到担扰的是新农合的筹资与保障问题，在一些经济欠发达的农村地区和贫困地区，由于乡镇企业不发达，导致乡村卫生院的投入不足，医疗卫生环境较差，很难留住人才、吸引病人和正常发展。以包头市为例，在去年的一次调查中，该市671个行政村平均每个村的债务近20万元，多数村集体根本无力为农牧民承担医疗保险或合作医疗的补贴。
从各地推行新农合制度的尝试来看，如果地方政府积极参与，取得的成绩都比较显著，进度也会大大加快。以北京市海淀区为例，该区卫生局协调各方资源，推出了旨在改善农村医疗卫生条件的“暖心工程”，具体做法是在财政上大力支持，将规模较大、设备较好的乡镇卫生院逐步转变为社区卫生服务中心，将规模小的乡镇卫生院转变为社区卫生服务站。同时，在城区医院和乡镇医院之间开展“结对子”扶助活动，帮助乡镇卫生院解决设备陈旧、人才进修培养等问题。此外，对没有建立村卫生室的村，由村里提供用房，卫生局给予设备支持，乡镇卫生院派医务人员；对已建立卫生室的村，卫生局帮助更新医疗设备，培训卫生室医务人员，保证农民能享受到正规的医疗服务。
有专家指出，地方政府除了财力、人力和物力的投入外，还应该在充分考虑到本地经济水平的基础制定一套费用管理方案，如报销的支付方式、起付线、报销比例等，并且成立专门的机构，由专人负责，确保专款专用。
医药经济报2006年 医院周刊第2期, 百拇医药(陈爱军 张永超)