依法作出行政处罚反遭起诉——泉州药监局当被告始末
近日，福建省泉州市某贸易有限公司(以下简称甲公司)不服泉州市药品监管局(以下简称泉州市局)做出的行政处罚决定一案，经泉州市中级人民法院公开开庭审理，做出了“驳回上诉，维持原判”的终审判决。
■当事人涉嫌犯罪移交公安部门处理
2002年5月8眨菔芯指萑褐诰俦ǎ约坠旧嫦臃欠ň┢方械?br>查。经初步调查和现场检查，泉州市局认为，该公司在未取得《药品经营许可证》的情况下，于2001年4月至2002年5月8日非法经营药品。泉州市局于同日对该公司库存的17种药品进行先行登记保存，并于2002年5月15日对该案进行立案查处。
在2002年6月4日、6月14日、7月18日的调查笔录和7月23日自述材料中，甲公司法定代表人吴某承认销售药品的事实。在2002年10月17日的笔录中，吴某称其中的藿香正气软胶囊为天津达仁堂制药厂通过驻福建省的医药代表王某刚寄存的，虎骨酒为天津达仁堂制药二厂王某星以天津瑞祥生命保健品有限公司的名义寄存的，并向泉州市局提交了天津达仁堂制药厂开具的该厂有75箱藿香正气软胶囊寄存于泉州的证明及天津瑞祥生命保健品有限公司开具的编号0061721虎骨酒1800瓶寄存收据。经泉州市局调查，甲公司所称上述寄存药品的情况，王某刚、王某星未予以证实。由于案情复杂，泉州市局于2002年8月6日向福建省药品监管局提出延期至同年12月30日处理该案的申请，被予准许。2002年8月26日，泉州市局委托泉州市药品检验所对封存的甲公司的安宫牛黄丸等药品质量进行抽样检验，抽验结论为不合格。该鉴定结论向甲公司送达后，甲公司未提出异议。泉州市局认定，甲公司销售国家禁止销售的虎骨酒，根据国家有关规定，应按假药论处。2002年9月19日，泉州市局就封存的17种药品委托泉州市价格认证中心进行价格鉴定，上述药品依市场价鉴定价值为631357元。其后，泉州市局经调查发现，甲公司被封存的安宫牛黄丸系假冒北京同仁堂制药厂的药品。泉州市局认为，甲公司涉嫌经营假药和违法经营药品，于2002年12月3日将该案移送泉州市公安局处理。
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■犯罪证据不足被退回，药品监管局依法做出处罚
2004年1月15日，泉州市公安局治安支队以“吴某构成销售假药罪、非法经营罪、生产销售伪劣产品罪证据不足”为由，退回泉州市局处理。
2004年1月29日，泉州市局对该案重新立案，同年3月1日向福建省药品监管局申请延期至2004年9月15日处理该案，得到准许。2004年8月27日，泉州市局向甲公司送达了《行政处罚事先告知书》、《听证告知书》。该公司书面提出了申辩意见并提出听证申请。泉州市局于同年9月10日组织了听证会。甲公司在听证过程中，又提出安宫牛黄丸是王某寅寄存的，并提供了2001年1月5日与王某寅签订的寄存合同。2004年9月13日，泉州市局对该公司做出行政处罚决定，认定该公司未取得《药品经营许可证》经营药品，其中标示北京同仁堂制药厂生产的安宫牛黄丸等为假药。泉州市局还认定，甲公司自2001年4月份至案发违法销售药品金额20478.64元。因此，甲公司的行为违反了《药品管理法》第十四条、第四十八条第一款的规定，依据该法第七十三条、第七十四条的规定，泉州市局对甲公司做出如下行政处罚：1.没收被扣押的药品；2.没收销售药品的违法所得；3.罚款人民币1303671.28元；罚没款计1324149.92元。甲公司不服上述行政处罚决定，向泉州市鲤城区人民法院提起了行政诉讼。
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■庭上激烈交锋
2004年11月17日，泉州市鲤城区人民法院公开开庭审理此案。由于案情复杂，经福建省高级人民法院同意，本案的审理期限延长了三个月。
庭审过程中，原被告双方围绕本案争议焦点即被告对原告作出的行政处罚认定事实是否清楚，程序是否合法，适用法律法规是否正确进行了激烈辩论。
关于认定事实是否清楚，原告方认为藿香正气软胶囊、虎骨酒、安宫牛黄丸等三项药品系他人寄存，有寄存人开具的收据及委托寄存合同书可以证明。安宫牛黄丸系合格药品，有该批安宫牛黄丸的成品检验报告书和泉州市药检所药品检验报告书可以证明。
被告方认为，原告方提供的安宫牛黄丸寄存合同不具有真实性。该证据的落款时间为2001年1月5日，但吴某某在接受被告的多次调查中，以及在2002年7月23日的两份请求减轻处罚的自书材料中均未提及，而且吴某在几次调查笔录中承认安宫牛黄丸系向厂家购进。原告方提供的藿香正气软胶囊寄存证明与本案涉及的药品缺乏关联性。本案涉及的藿香正气软胶囊是85件。而寄存证明上注明的却是75件，也未具体标明该批藿香正气软胶囊的批号、规格和寄存地址、单位名称，因此无法认定寄存证明书中所提及的药品与本案所涉及的藿香正气软胶囊系同一批次药品，同时，该证明并没体现保管方是甲公司。关于虎骨酒，吴某在接受调查中多次承认是从厂家购进的。关于安宫牛黄丸是不是假药，原告于听证时提交的成品检验报告书和泉州市药检所药品检验报告书无原件，药品检验报告书上的药品生产时间为1997年，但成品检验报告书上时间为1999年11月。
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在程序是否合法的问题上，原告方认为被告案件经办人林宏志、黄丽萍没有取得行政执法资格，就参与案件查处，属程序违法；被告在未查清违法事实的情况下，先行扣押物品违法；被告于2004年1月29日重新立案调查没有法律依据；被告于2004年9月15日作出调查报告，但在2004年9月13日就作出行政处罚，违反先调查后处罚的程序规定；被告延期结案超过法定期限。
被告方针对原告提出的以上问题提出了以下辩论意见：一是泉州市局成立于2001年10月，作为新设机构，其人员编制、行政执法资格证件等的到位需要一个过程。2002年2月19日，福建省药品监管局统一制定药品监督检查专用证明格式，由各地药品监管局负责人签名指派专人对行政相对人进行监督检查。本案查处当日，被告方执法人员开具了专用调查证明并向原告出示，原告当时未提出异议。二是案发当日，被告方对涉案药品予以先行登记保存是合法的。原告未取得《药品经营许可证》并且不具备药品经营企业必须具备的药品仓储条件，其中部分药品已过质量保证期。在违法事实有待进一步核查的情况下，根据《行政处罚法》第37条第2款规定，被告方有权对涉案药品予以先行登记保存。三是本案由公安机关移送回被告处理后，被告对本案重新立案调查是符合法律规定的，依据是《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第10条“行政执法机关对公安机关决定不予立案的案件，应当依法作出处理。其中，依照有关法律、法规或规章的规定应当给予行政处罚的，应当依法实施行政处罚”。四是被告的调查报告上标注的“9月15日”纯属笔误。被告于2004年9月10日组织听证时，被告方案件承办人员已将该份调查报告当场宣读，原告方也对该份调查报告内容作出了反驳。所以，调查报告实际上在2004年9月10日之前已形成。五是原告在被查处过程中人为地设置障碍，如提供药品系他人寄存的虚假情况、证据等，使本案不能在三个月内结案。被告严格按照当时的相关规定，向上级主管部门申请审理期限延期，完全是于法有据的。
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在适用法律法规是否正确的问题上，原告方认为原告的寄存行为发生在2001年1月5日，被告应适用修订前的《药品管理法》，而不能适用2001年12月1日起实施的修订的《药饭芾矸ā方写Ψ!1桓娣皆蛉衔谰荨缎姓Ψ7ā返?br>二十九条的规定“违法行为在二年内未被发现，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算。违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”。原告自2001年4月和2002年5月期间非法经营药品，其违法行为处于连续或者继续状态；被告适用修订的《药品管理法》处理该案件并无不当。
2005年3月29日，泉州市鲤城区人民法院作出一审判决，维持被告泉州市药品监督管理局作出的行政处罚决定。该公司不服一审判决，向泉州市中级人民法院提出上诉。
2005年5月30日，泉州市中级人民法院公开开庭审理了此案。在二审过程中，甲公司提出的“泉州市局无权对其有权经营的“生地黄”实施没收和罚款；关于假药，泉州市局在听证前没有告知，其丧失知情权和申辩权；虎骨酒只有使用价值，没有流通价值，按市场销售价值对虎骨酒作出的价格鉴定结论违反定价规则”等理由，均被泉州市局以确凿、翔实的证据予以驳斥。
2005年8月26日，泉州市中级人民法院做出了“驳回上诉，维持原判”的终审判决。
本报记者 张炳祥 吴月树 通讯员 黄刚毅 杨怀文, 百拇医药(张炳祥；吴月树；黄刚毅；杨怀文)
■当事人涉嫌犯罪移交公安部门处理
2002年5月8眨菔芯指萑褐诰俦ǎ约坠旧嫦臃欠ň┢方械?br>查。经初步调查和现场检查，泉州市局认为，该公司在未取得《药品经营许可证》的情况下，于2001年4月至2002年5月8日非法经营药品。泉州市局于同日对该公司库存的17种药品进行先行登记保存，并于2002年5月15日对该案进行立案查处。
在2002年6月4日、6月14日、7月18日的调查笔录和7月23日自述材料中，甲公司法定代表人吴某承认销售药品的事实。在2002年10月17日的笔录中，吴某称其中的藿香正气软胶囊为天津达仁堂制药厂通过驻福建省的医药代表王某刚寄存的，虎骨酒为天津达仁堂制药二厂王某星以天津瑞祥生命保健品有限公司的名义寄存的，并向泉州市局提交了天津达仁堂制药厂开具的该厂有75箱藿香正气软胶囊寄存于泉州的证明及天津瑞祥生命保健品有限公司开具的编号0061721虎骨酒1800瓶寄存收据。经泉州市局调查，甲公司所称上述寄存药品的情况，王某刚、王某星未予以证实。由于案情复杂，泉州市局于2002年8月6日向福建省药品监管局提出延期至同年12月30日处理该案的申请，被予准许。2002年8月26日，泉州市局委托泉州市药品检验所对封存的甲公司的安宫牛黄丸等药品质量进行抽样检验，抽验结论为不合格。该鉴定结论向甲公司送达后，甲公司未提出异议。泉州市局认定，甲公司销售国家禁止销售的虎骨酒，根据国家有关规定，应按假药论处。2002年9月19日，泉州市局就封存的17种药品委托泉州市价格认证中心进行价格鉴定，上述药品依市场价鉴定价值为631357元。其后，泉州市局经调查发现，甲公司被封存的安宫牛黄丸系假冒北京同仁堂制药厂的药品。泉州市局认为，甲公司涉嫌经营假药和违法经营药品，于2002年12月3日将该案移送泉州市公安局处理。
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■犯罪证据不足被退回，药品监管局依法做出处罚
2004年1月15日，泉州市公安局治安支队以“吴某构成销售假药罪、非法经营罪、生产销售伪劣产品罪证据不足”为由，退回泉州市局处理。
2004年1月29日，泉州市局对该案重新立案，同年3月1日向福建省药品监管局申请延期至2004年9月15日处理该案，得到准许。2004年8月27日，泉州市局向甲公司送达了《行政处罚事先告知书》、《听证告知书》。该公司书面提出了申辩意见并提出听证申请。泉州市局于同年9月10日组织了听证会。甲公司在听证过程中，又提出安宫牛黄丸是王某寅寄存的，并提供了2001年1月5日与王某寅签订的寄存合同。2004年9月13日，泉州市局对该公司做出行政处罚决定，认定该公司未取得《药品经营许可证》经营药品，其中标示北京同仁堂制药厂生产的安宫牛黄丸等为假药。泉州市局还认定，甲公司自2001年4月份至案发违法销售药品金额20478.64元。因此，甲公司的行为违反了《药品管理法》第十四条、第四十八条第一款的规定，依据该法第七十三条、第七十四条的规定，泉州市局对甲公司做出如下行政处罚：1.没收被扣押的药品；2.没收销售药品的违法所得；3.罚款人民币1303671.28元；罚没款计1324149.92元。甲公司不服上述行政处罚决定，向泉州市鲤城区人民法院提起了行政诉讼。
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■庭上激烈交锋
2004年11月17日，泉州市鲤城区人民法院公开开庭审理此案。由于案情复杂，经福建省高级人民法院同意，本案的审理期限延长了三个月。
庭审过程中，原被告双方围绕本案争议焦点即被告对原告作出的行政处罚认定事实是否清楚，程序是否合法，适用法律法规是否正确进行了激烈辩论。
关于认定事实是否清楚，原告方认为藿香正气软胶囊、虎骨酒、安宫牛黄丸等三项药品系他人寄存，有寄存人开具的收据及委托寄存合同书可以证明。安宫牛黄丸系合格药品，有该批安宫牛黄丸的成品检验报告书和泉州市药检所药品检验报告书可以证明。
被告方认为，原告方提供的安宫牛黄丸寄存合同不具有真实性。该证据的落款时间为2001年1月5日，但吴某某在接受被告的多次调查中，以及在2002年7月23日的两份请求减轻处罚的自书材料中均未提及，而且吴某在几次调查笔录中承认安宫牛黄丸系向厂家购进。原告方提供的藿香正气软胶囊寄存证明与本案涉及的药品缺乏关联性。本案涉及的藿香正气软胶囊是85件。而寄存证明上注明的却是75件，也未具体标明该批藿香正气软胶囊的批号、规格和寄存地址、单位名称，因此无法认定寄存证明书中所提及的药品与本案所涉及的藿香正气软胶囊系同一批次药品，同时，该证明并没体现保管方是甲公司。关于虎骨酒，吴某在接受调查中多次承认是从厂家购进的。关于安宫牛黄丸是不是假药，原告于听证时提交的成品检验报告书和泉州市药检所药品检验报告书无原件，药品检验报告书上的药品生产时间为1997年，但成品检验报告书上时间为1999年11月。
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在程序是否合法的问题上，原告方认为被告案件经办人林宏志、黄丽萍没有取得行政执法资格，就参与案件查处，属程序违法；被告在未查清违法事实的情况下，先行扣押物品违法；被告于2004年1月29日重新立案调查没有法律依据；被告于2004年9月15日作出调查报告，但在2004年9月13日就作出行政处罚，违反先调查后处罚的程序规定；被告延期结案超过法定期限。
被告方针对原告提出的以上问题提出了以下辩论意见：一是泉州市局成立于2001年10月，作为新设机构，其人员编制、行政执法资格证件等的到位需要一个过程。2002年2月19日，福建省药品监管局统一制定药品监督检查专用证明格式，由各地药品监管局负责人签名指派专人对行政相对人进行监督检查。本案查处当日，被告方执法人员开具了专用调查证明并向原告出示，原告当时未提出异议。二是案发当日，被告方对涉案药品予以先行登记保存是合法的。原告未取得《药品经营许可证》并且不具备药品经营企业必须具备的药品仓储条件，其中部分药品已过质量保证期。在违法事实有待进一步核查的情况下，根据《行政处罚法》第37条第2款规定，被告方有权对涉案药品予以先行登记保存。三是本案由公安机关移送回被告处理后，被告对本案重新立案调查是符合法律规定的，依据是《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第10条“行政执法机关对公安机关决定不予立案的案件，应当依法作出处理。其中，依照有关法律、法规或规章的规定应当给予行政处罚的，应当依法实施行政处罚”。四是被告的调查报告上标注的“9月15日”纯属笔误。被告于2004年9月10日组织听证时，被告方案件承办人员已将该份调查报告当场宣读，原告方也对该份调查报告内容作出了反驳。所以，调查报告实际上在2004年9月10日之前已形成。五是原告在被查处过程中人为地设置障碍，如提供药品系他人寄存的虚假情况、证据等，使本案不能在三个月内结案。被告严格按照当时的相关规定，向上级主管部门申请审理期限延期，完全是于法有据的。
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在适用法律法规是否正确的问题上，原告方认为原告的寄存行为发生在2001年1月5日，被告应适用修订前的《药品管理法》，而不能适用2001年12月1日起实施的修订的《药饭芾矸ā方写Ψ!1桓娣皆蛉衔谰荨缎姓Ψ7ā返?br>二十九条的规定“违法行为在二年内未被发现，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算。违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”。原告自2001年4月和2002年5月期间非法经营药品，其违法行为处于连续或者继续状态；被告适用修订的《药品管理法》处理该案件并无不当。
2005年3月29日，泉州市鲤城区人民法院作出一审判决，维持被告泉州市药品监督管理局作出的行政处罚决定。该公司不服一审判决，向泉州市中级人民法院提出上诉。
2005年5月30日，泉州市中级人民法院公开开庭审理了此案。在二审过程中，甲公司提出的“泉州市局无权对其有权经营的“生地黄”实施没收和罚款；关于假药，泉州市局在听证前没有告知，其丧失知情权和申辩权；虎骨酒只有使用价值，没有流通价值，按市场销售价值对虎骨酒作出的价格鉴定结论违反定价规则”等理由，均被泉州市局以确凿、翔实的证据予以驳斥。
2005年8月26日，泉州市中级人民法院做出了“驳回上诉，维持原判”的终审判决。
本报记者 张炳祥 吴月树 通讯员 黄刚毅 杨怀文, 百拇医药(张炳祥；吴月树；黄刚毅；杨怀文)