强化责任追究 推进依法行政——就《国家食品药品监督管理局行政执法案件败诉过错责任追究办法(试行)》访
为贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》和中共中央《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，国家食品药品监督管理局日前出台了《国家食品药品监督管理局行政执法案件败诉过错责任追究办法(试行)》(以下简称《办法》)(详见本报3月21日1版)，向全系统颁布施行。本报记者日前就《办法》的起草背景、制度特点等问题采访了国家食品药品监督管理局局长邵明立。
记者：《办法》的出台，使国家食品药品监督管理局成为国家部委中首个建立行政败诉责任追究制度的部门。您认为制定出台《办法》具有什么样的重要意义？
邵明立：我们应当从全面推进依法行政，构建反腐败惩防体系的高度，来充分认识出台《办法》的重要意义。
首先，制定《办法》是我们进一步推进依法行政工作的迫切需要。2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》和2005年中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步推行政务公开的意见》均明确指出，各单位要建立健全执法责任制、执法责任追究制等制度，并且要求把这些制度作为保障行政执法人员公平、公正执法的重要基础。国家食品药品监管局作为国务院食品药品安全监管部门，承担着药品、保健食品、部分医疗器械审批和相关的行政执法职责。近两年，国家食品药品监管局的行政诉讼和行政复议案件数量呈快速上升趋势：2004年共审理行政复议案件14件，其中，以国家食品药品监管局为被申请人的9件；2005年共审理行政复议案件24件，其中，以国家食品药品监管局为被申请人的19件。2004年至今，以国家食品药品监管局为被告的行政诉讼案件共7件。行政复议、行政应诉案件的逐年增多，客观上反映出执法人员仍存在执法不规范、程序意识不强等问题，依法行政能力有待进一步提高。因此，建立健全行政执法责任制度，加强执法监督势在必行。
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第二，制定《办法》是我们进一步铲除腐败现象，加强党风廉政建设的重要之举。根据中共中央《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》和中央纪委第六次全会精神，国家食品药品监管局党组研究制定了《国家食品药品监督管理局党风廉政建设和反腐败工作实施意见》。《实施意见》里明确规定了建立行政执法案件败诉过错责任追究制度。我们要力争在行政败诉责任追究这个关键环节取得制度突破，建立起一套行之有效的行政执法工作自查、自省、自我约束机制，为构建反腐败惩防体系提供可靠的制度保障。
记者：《办法》是对政府行政败诉责任追究制度的一次创新。据了解，《办法》的制定经历了一个多次调研、反复修改的过程，您能简要介绍一下《办法》的起草经过吗？
邵明立：《办法》的起草工作确实面临了较大挑战，因为每一次制度创新都面临一个相同的难题，那就是缺乏前人既成的制度建设成果可以借鉴。国家食品药品监管局党组高度重视《办法》的起草工作，于去年7月份专门成立了由法制、人事、监察、局办公室四个部门组成的联合起草小组，负责起草工作。
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起草小组认真收集、分析了公安部、国家工商行政管理总局等部委局制定的执法责任制度，参考了贵州省、北京市东城区等地方立法，并前往北京市东城区政府法制办公室开展了调研工作。在分析调研的基础上，组织召开了《办法》研讨会，邀请全国人大法律工作委员会、国家行政学院、中国社会科学院等单位的专家学者进行深入探讨，确定了主要起草思路：以行政执法案件败诉过错责任追究程序为制定的逻辑主线，内容包括败诉结果确认、过错情形认定、过错责任认定、过错责任追究四大部分。思路明确以后，起草小组制定了《办法》征求意见稿，在局机关及系统内对《办法》多次征求饧锤葱薷穆壑ぃ钪招纬闪怂?br>审稿。
《办法》送审稿于2006年2月28日通过了局务会审议，2006年4月1日起正式施行。
记者：行政败诉责任追究制度将政府的“行政败诉后果”与“对责任人的问责处罚”紧密联系起来，实现了权力与责任的“无缝焊接”。《办法》在制度设计上，是如何来实现公正、有效地追究行政败诉责任呢？
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邵明立：正如你所说，实现权力与责任的“无缝焊接”是起草《办法》时所追求的一个理想制度目标。我们在制度设计上，也力求做到这一点，用制度来保证“有权必有责、用权受监督、侵权应赔偿、违法要追究”原则的实现。
为保证公正、有效地追究行政败诉责任，《办法》在制度设计上主要突出了三个特点：一是多个部门分工负责，确保职责履行到位。败诉责任追究工作是一项系统工作，单靠一个部门的力量是无法实现的，需要监察、人事、法制、财务等职能部门协调配合，形成合力。《办法》主要依据《行政监察法》、《公务员法》、《行政监察法实施条例》及国家食品药品监管局内设机构的职权划分，确立了各部门的职责分工：法制部门负责败诉结果确认、调查过错行为、认定过错责任，人事、监察部门负责追究责任，财务部门负责实施经济追偿。二是过错情形规定详细，责任认定可操作性强。分类、细化行政败诉过错情形，明确规定败诉过错责任的认定规则，可以有效减少过错责任认定的随意性和盲目性，增强《办法》可操作性。《办法》对行政许可、行政处罚、行政不作为、行政复议四个方面可能导致败诉的行政执法过错情形做出了详细规定，基本包含了行政执法工作所涉及的过错情形。《办法》规定依据承办人、审核人、批准人的职权职责、危害结果和过错情节等因素，认定败诉过错责任；还结合工作实际，规定了不承担败诉责任的具体情形。三是追究程序设置完整，工作时限规定明确。正当的程序设计是实现实体公正的前提。《办法》较为全面、具体地规定了败诉过错责任认定程序、追究程序、案件移送程序、败诉责任人申诉程序、负责责任追究的工作人员违反《办法》的责任追究程序，形成了一条较为完整的败诉过错责任追究“程序链”。《办法》依据时效性原则，明确规定了工作时限：败诉结果确认时限为10日、过错责任调查时限为30日、执行责任追究决定时限为30日、实施追偿时限为30日等。
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记者：有人认为，建立行政败诉责任追究制度的出发点是好的，但是《办法》仅仅以行政诉讼、行政复议败诉作为责任追究的起点，而忽视了对行政执法中更多的违法行政行为的追究，这样的制度设计是否有失偏颇，有失公平？
邵明立：的确，在现实中，违法行政行为可能广泛存在于政府行政执法工作的许多方面。行政诉讼、行政复议案件败诉所暴露出来的违法行政行为仅仅是所有违法行政行为的冰山一角。我们应当建立对整个行政执法行为具有普遍约束力的“行政执法责任制度”，不放过任何一个违法行政的责任人，做到违法必究。但是，在目前阶段，这种理想的、行之有效的行政执法责任制度体系还没有建立起来，我们还处于制度建设的探索阶段。
吴官正同志在中央纪委六次全会上的工作报告中明确提出，积极推进改革和制度创新，力争在关键领域和重要环节取得突破，进一步铲除腐败现象滋生蔓延的土壤和条件。于是，我们选择“行政败诉责任追究”这个执法监督工作中的关键领域和重要环节，作为执法责任制度和党风廉政制度建设的切入点与突破口，率先建立行政败诉责任追究制度。
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千里之行，始于足下。单独选择行政诉讼、行政复议败诉作为责任追究的依据和起点并非武断、有失公平，因为建立行政败诉责任追究制度是我们最终建立健全行政执法责任制度体系过程中所迈出的重要的、突破性的一步，是制度建设中必不可少的有益探索。同时，我们也清醒地认识到，新制度在执行中可能会出现责任认定不清、追究精确度不够等问题，所以我们以审慎的态度决定，让《办法》先在一定范围内试行一段时间，在实践中再继续修订和完善。
记者：我们注意到，《办法》的责任追究方式包括“撤职”、“开除”等非常严厉的处罚措施，这直接影响到每一位行政执法人员的切身利益。《办法》在制定、执行中是否会遇到一些阻力？
邵明立：这是一个一针见血的问题。《办法》在制定时确实受到了一些同志的质疑和反对。同志们的顾虑主要来自两个方面：一是食品药品监管工作是一项专业性极强、任务量较大的工作，而行政执法人员却相对缺乏。在执行《办法》前应先合理配备执法人员，充实执法队伍，以避免因人员不足、工作超时限等原因导致的行政败诉责任追究。二是《办法》的出台会伤害行政执法人员的工作主动性，使他们因为害怕行政败诉后被追究责任，为逃避责任而不作为。
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面对这些顾虑，我想说明两点：第一，工作量大、执法人员不足的问题在一些单位和部门确实比较突出，但是这不能成为我们推行行政败诉责任追究制度的“绊脚石”。合理配备行政执法人员、充实执法队伍的问题我们会在今后的工作规划中逐步解决，在目前，我们可以通过加强法制培训，提高队伍依法行政能力来有效缓解人员不足的困难。第二，工作缺乏主动性，遇到问题就躲，害怕承担责任是一些行政执法人员的“通病”。《办法》不是加剧这个“通病”，而恰恰是针对这种“通病”对症下药。《办法》之所以要设定包括“撤职”、“开除”等严厉的追究方式，就是要严肃追究行政执法人员不作为、乱作为的责任，要使《办法》成为高悬于行政执法人员头顶的“达摩克利斯之剑”，强化他们的责任意识，增强依法行政观念，规范行政执法行为。
记者：请您对食品药品监管系统贯彻执行《办法》提些希望和要求。
邵明立：对贯彻执行《办法》，我主要提三点要求：第一，充分认识制定、执行《办法》的重要意义。各级食品药品监管部门、各有关单位应当从全面推进依法行政、构建反腐败惩防体系的高度，来充分认识制定和执行《办法》的重要意义。要以依法行政统领食品药品监管各项工作，积极纠正行政执法案件中存在的过错行为，严肃追究有关责任人的败诉责任，为建立健全行政执法责任制度，深入开展反腐倡廉工作提供可靠保障。第二，加强法制培训，提高队伍依法行政能力。各级食品药品监管部门，各有关单位要切实加强对行政执法人员的法制培训和教育管理，组织行政执法人员学习通用法律、食品药品专业法律法规和依法行政知识，牢固树立责任意识，加强监管能力建设，杜绝行政执法工作中的违法违规行为，尽力避免行政败诉结果的发生，整体提高食品药品监管队伍的依法行政能力和水平。第三，结合地区实际，制定、完善败诉责任追究制度。各省、自治区、直辖市食品药品监管部门应当结合实际，切实把“行政败诉责任追究”作为执法责任制度和党风廉政制度建设的切入点与突破口，制定或完善本部门的《行政执法案件败诉过错责任追究办法》。对行政败诉责任追究工作实践中出现的新情况、新问题，应当及时进行调查研究，提出切实可行的改进思路，不断推进依法行政和反腐倡廉工作的制度创新和机制创新。
本报记者 龚翔 赵宗祥 通讯员 刘萌, http://www.100md.com(龚翔；赵宗祥；刘萌)
记者：《办法》的出台，使国家食品药品监督管理局成为国家部委中首个建立行政败诉责任追究制度的部门。您认为制定出台《办法》具有什么样的重要意义？
邵明立：我们应当从全面推进依法行政，构建反腐败惩防体系的高度，来充分认识出台《办法》的重要意义。
首先，制定《办法》是我们进一步推进依法行政工作的迫切需要。2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》和2005年中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步推行政务公开的意见》均明确指出，各单位要建立健全执法责任制、执法责任追究制等制度，并且要求把这些制度作为保障行政执法人员公平、公正执法的重要基础。国家食品药品监管局作为国务院食品药品安全监管部门，承担着药品、保健食品、部分医疗器械审批和相关的行政执法职责。近两年，国家食品药品监管局的行政诉讼和行政复议案件数量呈快速上升趋势：2004年共审理行政复议案件14件，其中，以国家食品药品监管局为被申请人的9件；2005年共审理行政复议案件24件，其中，以国家食品药品监管局为被申请人的19件。2004年至今，以国家食品药品监管局为被告的行政诉讼案件共7件。行政复议、行政应诉案件的逐年增多，客观上反映出执法人员仍存在执法不规范、程序意识不强等问题，依法行政能力有待进一步提高。因此，建立健全行政执法责任制度，加强执法监督势在必行。
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第二，制定《办法》是我们进一步铲除腐败现象，加强党风廉政建设的重要之举。根据中共中央《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》和中央纪委第六次全会精神，国家食品药品监管局党组研究制定了《国家食品药品监督管理局党风廉政建设和反腐败工作实施意见》。《实施意见》里明确规定了建立行政执法案件败诉过错责任追究制度。我们要力争在行政败诉责任追究这个关键环节取得制度突破，建立起一套行之有效的行政执法工作自查、自省、自我约束机制，为构建反腐败惩防体系提供可靠的制度保障。
记者：《办法》是对政府行政败诉责任追究制度的一次创新。据了解，《办法》的制定经历了一个多次调研、反复修改的过程，您能简要介绍一下《办法》的起草经过吗？
邵明立：《办法》的起草工作确实面临了较大挑战，因为每一次制度创新都面临一个相同的难题，那就是缺乏前人既成的制度建设成果可以借鉴。国家食品药品监管局党组高度重视《办法》的起草工作，于去年7月份专门成立了由法制、人事、监察、局办公室四个部门组成的联合起草小组，负责起草工作。
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起草小组认真收集、分析了公安部、国家工商行政管理总局等部委局制定的执法责任制度，参考了贵州省、北京市东城区等地方立法，并前往北京市东城区政府法制办公室开展了调研工作。在分析调研的基础上，组织召开了《办法》研讨会，邀请全国人大法律工作委员会、国家行政学院、中国社会科学院等单位的专家学者进行深入探讨，确定了主要起草思路：以行政执法案件败诉过错责任追究程序为制定的逻辑主线，内容包括败诉结果确认、过错情形认定、过错责任认定、过错责任追究四大部分。思路明确以后，起草小组制定了《办法》征求意见稿，在局机关及系统内对《办法》多次征求饧锤葱薷穆壑ぃ钪招纬闪怂?br>审稿。
《办法》送审稿于2006年2月28日通过了局务会审议，2006年4月1日起正式施行。
记者：行政败诉责任追究制度将政府的“行政败诉后果”与“对责任人的问责处罚”紧密联系起来，实现了权力与责任的“无缝焊接”。《办法》在制度设计上，是如何来实现公正、有效地追究行政败诉责任呢？
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邵明立：正如你所说，实现权力与责任的“无缝焊接”是起草《办法》时所追求的一个理想制度目标。我们在制度设计上，也力求做到这一点，用制度来保证“有权必有责、用权受监督、侵权应赔偿、违法要追究”原则的实现。
为保证公正、有效地追究行政败诉责任，《办法》在制度设计上主要突出了三个特点：一是多个部门分工负责，确保职责履行到位。败诉责任追究工作是一项系统工作，单靠一个部门的力量是无法实现的，需要监察、人事、法制、财务等职能部门协调配合，形成合力。《办法》主要依据《行政监察法》、《公务员法》、《行政监察法实施条例》及国家食品药品监管局内设机构的职权划分，确立了各部门的职责分工：法制部门负责败诉结果确认、调查过错行为、认定过错责任，人事、监察部门负责追究责任，财务部门负责实施经济追偿。二是过错情形规定详细，责任认定可操作性强。分类、细化行政败诉过错情形，明确规定败诉过错责任的认定规则，可以有效减少过错责任认定的随意性和盲目性，增强《办法》可操作性。《办法》对行政许可、行政处罚、行政不作为、行政复议四个方面可能导致败诉的行政执法过错情形做出了详细规定，基本包含了行政执法工作所涉及的过错情形。《办法》规定依据承办人、审核人、批准人的职权职责、危害结果和过错情节等因素，认定败诉过错责任；还结合工作实际，规定了不承担败诉责任的具体情形。三是追究程序设置完整，工作时限规定明确。正当的程序设计是实现实体公正的前提。《办法》较为全面、具体地规定了败诉过错责任认定程序、追究程序、案件移送程序、败诉责任人申诉程序、负责责任追究的工作人员违反《办法》的责任追究程序，形成了一条较为完整的败诉过错责任追究“程序链”。《办法》依据时效性原则，明确规定了工作时限：败诉结果确认时限为10日、过错责任调查时限为30日、执行责任追究决定时限为30日、实施追偿时限为30日等。
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记者：有人认为，建立行政败诉责任追究制度的出发点是好的，但是《办法》仅仅以行政诉讼、行政复议败诉作为责任追究的起点，而忽视了对行政执法中更多的违法行政行为的追究，这样的制度设计是否有失偏颇，有失公平？
邵明立：的确，在现实中，违法行政行为可能广泛存在于政府行政执法工作的许多方面。行政诉讼、行政复议案件败诉所暴露出来的违法行政行为仅仅是所有违法行政行为的冰山一角。我们应当建立对整个行政执法行为具有普遍约束力的“行政执法责任制度”，不放过任何一个违法行政的责任人，做到违法必究。但是，在目前阶段，这种理想的、行之有效的行政执法责任制度体系还没有建立起来，我们还处于制度建设的探索阶段。
吴官正同志在中央纪委六次全会上的工作报告中明确提出，积极推进改革和制度创新，力争在关键领域和重要环节取得突破，进一步铲除腐败现象滋生蔓延的土壤和条件。于是，我们选择“行政败诉责任追究”这个执法监督工作中的关键领域和重要环节，作为执法责任制度和党风廉政制度建设的切入点与突破口，率先建立行政败诉责任追究制度。
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千里之行，始于足下。单独选择行政诉讼、行政复议败诉作为责任追究的依据和起点并非武断、有失公平，因为建立行政败诉责任追究制度是我们最终建立健全行政执法责任制度体系过程中所迈出的重要的、突破性的一步，是制度建设中必不可少的有益探索。同时，我们也清醒地认识到，新制度在执行中可能会出现责任认定不清、追究精确度不够等问题，所以我们以审慎的态度决定，让《办法》先在一定范围内试行一段时间，在实践中再继续修订和完善。
记者：我们注意到，《办法》的责任追究方式包括“撤职”、“开除”等非常严厉的处罚措施，这直接影响到每一位行政执法人员的切身利益。《办法》在制定、执行中是否会遇到一些阻力？
邵明立：这是一个一针见血的问题。《办法》在制定时确实受到了一些同志的质疑和反对。同志们的顾虑主要来自两个方面：一是食品药品监管工作是一项专业性极强、任务量较大的工作，而行政执法人员却相对缺乏。在执行《办法》前应先合理配备执法人员，充实执法队伍，以避免因人员不足、工作超时限等原因导致的行政败诉责任追究。二是《办法》的出台会伤害行政执法人员的工作主动性，使他们因为害怕行政败诉后被追究责任，为逃避责任而不作为。
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记者：请您对食品药品监管系统贯彻执行《办法》提些希望和要求。
邵明立：对贯彻执行《办法》，我主要提三点要求：第一，充分认识制定、执行《办法》的重要意义。各级食品药品监管部门、各有关单位应当从全面推进依法行政、构建反腐败惩防体系的高度，来充分认识制定和执行《办法》的重要意义。要以依法行政统领食品药品监管各项工作，积极纠正行政执法案件中存在的过错行为，严肃追究有关责任人的败诉责任，为建立健全行政执法责任制度，深入开展反腐倡廉工作提供可靠保障。第二，加强法制培训，提高队伍依法行政能力。各级食品药品监管部门，各有关单位要切实加强对行政执法人员的法制培训和教育管理，组织行政执法人员学习通用法律、食品药品专业法律法规和依法行政知识，牢固树立责任意识，加强监管能力建设，杜绝行政执法工作中的违法违规行为，尽力避免行政败诉结果的发生，整体提高食品药品监管队伍的依法行政能力和水平。第三，结合地区实际，制定、完善败诉责任追究制度。各省、自治区、直辖市食品药品监管部门应当结合实际，切实把“行政败诉责任追究”作为执法责任制度和党风廉政制度建设的切入点与突破口，制定或完善本部门的《行政执法案件败诉过错责任追究办法》。对行政败诉责任追究工作实践中出现的新情况、新问题，应当及时进行调查研究，提出切实可行的改进思路，不断推进依法行政和反腐倡廉工作的制度创新和机制创新。
本报记者 龚翔 赵宗祥 通讯员 刘萌, http://www.100md.com(龚翔；赵宗祥；刘萌)