漏打两字引发连环官司——广西梧州市苍梧县一起行政诉讼案始末
经过公开开庭审理，近日，广西梧州市中级人民法院作出终审判决：撤销苍梧县人民法院一审作出的判决，维持梧州市食品药品监管局苍梧县分局作出的行政处罚决定。有关苍梧县某卫生院使用假药的行政处罚案，经过两级法院四次审理，终于尘埃落定。
■受理群众举报依法查处卫生院
2004年7月19日上午，梧州市食品药品监管局苍梧县分局接到群众举报某卫生院使用假药的电话，立即组织执法人员赶到该卫生院进行调查取证。经查，2004年4月份，该卫生院与××天然医药科技研究院在卫生院内设立“心脑血管康复中心”和“痛症康复中心”，由卫生院提供场地、检测设备、疾病常规诊断、收据并由卫生院进行收费，由研究院确定治疗方案以及“健新康通”(经调查，该药为假药)药物系列的应用。双方约定利润分成。
苍梧县分局依据《药品管理法》和《药品管理法实施条例》的有关规定，在履行告知、听证等程序后，于2004年11月1日以梧州市食品药品监督管理局苍梧县分局(以下称新药监分局)名义对卫生院作出(梧苍)药行罚〔2004〕32号《行政处罚决定书》(下称32号处罚)，后因32号处罚文书有错漏，于2004年11月15日以“梧州市药品监督管理局苍梧县分局”(以下称旧药监分局)名义向卫生院发出《关于撤销32号处罚的通知》(下称撤销通知)，并以旧药监分局名义重新作出内容一样的(梧苍)药行罚〔2004〕32-1号《行政处罚决定书》(下称32-1号处罚)并送达32-1号处罚决定，对某卫生院作出如下行政处罚：没收违法使用的假药；没收违法所得；处以违法使用假药货值金额三倍的罚款。
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■行政主体不适格药监部门输官司
该卫生院不服苍梧县分局作出的32-1号行政处罚，于2005年1月31日把苍梧县分局告上法庭。3月16日，苍梧县人民法院开庭审理了此案。在法庭上，原告诉称与××天然医药科技研究院分别为适格的法人，各自以自己的独立财产承担相应的民事责任。原告对研究院所用“健新康通”是否是假药不知情，在主观上没有过错，研究院使用假药行为后果τ裳芯吭憾懒⒊械＃晕嘞胤志职盐郎?br>院作为处罚对象是错误的。
被告苍梧县分局在法庭上出示了现场检查笔录、原告与研究院签订的合作协议、卫生院的收款收据、调查笔录、查封扣押物品清单、照片等证据后，原告见被告证据充分确凿，又以“行政主体不适格”为由进行申辩，认为2004年10月起，旧药监分局已更名为新药监分局，旧药监分局已自然消失，该单位的公章自然废止，其主体资格也随之转移或丧失。2004年11月1日前发出的行政处罚事先告知书和32号行政处罚决定书所盖的为新药监分局的印章，而被告在2004年11月15日又以旧药监分局的名义作出32-1号处罚，且盖旧药监分局的印章，以旧药监分局的名义作出具体行政行为。
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苍梧县人民法院经审理，认为被告行政主体不适格，以终止的法人名义作出具体行政行为，其具体行政行为依法不成立。2005年4月25日，苍梧县人民法院作出判决，苍梧县分局以“梧州市药品监督管理局苍梧县分局”的名义于2004年11月15日作出的32-1号行政处罚决定无效。
■药监部门提起上诉二审维持原判
苍梧县分局不服一审判决，向梧州市中级人民法院提起上诉。梧州市中院于2005年7月15日公开开庭审理了此案。
在法庭上，上诉人申述新药监分局是在旧药监分局的基础上组建的，同时明确规定在继续承担旧药监分局职责的基础上增加食品、保健品、化妆品安全管理的综合监督、组织协调和依法组织开展对重大事故查处的职责，并非是终止或撤销旧药监分局，而重新另行成立新的药监分局。况且新药监分局的法定代表人和办公地址并无变更；案件承办人也没有任何改变。新旧药监分局并非是两个互不相干的独立法人。由于正处在药监机构改革期间，出现两个公章交叉使用具有合理性。一审判决旧药监分局至此而终止是不符合客观事实的。即使有瑕疵，也不至影响执法主体对被上诉人公正处罚的权力。一审法院把“组建”理解成“终止”，继而得出“以终止的法人名义作出具体行政行为，其具体行政行为依法不能成立”的错误认定，请求中级法院依法撤销一审判决，改判维持上诉人所作出的32-1号行政处罚决定。
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二审法院认为，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持；上诉人上诉所提内容无法律依据，应予驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项的规定，梧州市中级人民法院于2005年8月3日作出终审判决：驳回上诉，维持原判。
■再次依法做出处罚又成被告又败诉
败诉之后，苍梧县分局痛定思痛，寻找法律依据。在多方征求法律专家的意见后，对某卫生院使用假药案重新作出行政处罚。2005年8月26日，苍梧县分局作出与原来内容一样的23号《行政处罚决定书》。
卫生院收到行政处罚决定后，以一事再罚为由向苍梧县人民法院提起诉讼，请求法院撤销或确认23号行政处罚决定无效。
苍梧县人民法院于2005年12月16日公开开庭审理了此案。
原告除强调前两次审理中提出的观点外，着重提出了苍梧县分局“违反一事不再罚”的原则，认为撤销32号处罚是以旧药监分局的名义作出，该处罚决定仍然有效。被告又于2005年8月26日以相同的事实、理由和适用法律，对原告作出内容相同的23号行政处罚决定，违背了《行政处罚法》第二十四条的规定。
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被告答辩，32号行政处罚决定书由于电脑故障，在制作时，未能把执法文书的首行“中华人民共和国药品监督行政执法文书”中的“中华”两字打出。为了保证执法文书的严肃性，被告发现后，于2004年11月15日向原告发出了撤销32号处罚决定的通知，事实上也没有依该处罚决定书对原告进行处罚，原告亦未履行此处罚决定。另外，一审法院已做出32-1号行政处罚决定无效的判决。因此，被告依法重新作出处罚决定，不违反“一事不再罚”的原则。
一审法院认为，撤销32号处罚的通知是以旧药监分局名义作出的，因此该撤销通知不产生法律效力，即原32号行政处罚没有被撤销，该处罚仍有法律效力，现被告再作23号行政处罚，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条的规定，明显属一事再罚，依法属无效处罚。2006年1月18日，苍梧县法院做出判决，苍梧县分局于2005年8月26日作出的(梧苍)药行罚〔2005〕23号行政处罚无效。
■不服判决提起上诉二审撤销一审判决
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苍梧县分局不服一审判决，依法向梧州市中级人民法院提起上诉。
2006年5月19日，梧州市中级人民法院公开开庭审理了此案。
在法庭上，上诉人陈述，在2005年3月16日的苍梧县法庭庭审中已举证证明32号处罚决定被撤销，被上诉人对该举证没有异议。苍梧县法院的第一次行政判决已确认上诉人对32号处罚决定的撤销行为，未作出该处罚决定仍然生效的认定。被上诉人在2005年1月31日只起诉32-1号处罚，而不起诉32号处罚，可见被上诉人已认可32号处罚被撤销。若被上诉人认为32号处罚仍有法律效力，被上诉人为何不履行？上诉人能否据此申请法院强制执行32号处罚决定？因此，上诉人请求二审撤销苍梧县法院一审的判决，改判维持上诉人作出的23号处罚。
梧州市中级人民法院二审认为，被上诉人存在使用假药的违法事实，一审判决认定上诉人作出的23号处罚属重复处罚是错误摹5谝唬晕嘞厝嗣穹ㄔ?005年4月25日作出的判决及本院2005年8月3日作出的判决，均不否定撤销通知的效力，两判决认定32-1号处罚无效，并非因为该处罚与32号行政处罚重复。况且，上诉人作出的撤销通知和32-1号处罚，是两个不同的具体行政行为，一审判决以32-1号处罚无效为由，推定撤销通知也无效，这种推定没有任何法律依据。第二，撤销通知虽然盖的是旧药监分局印章，但该撤销通知在被有权机关按法定程序撤销或确认无效前，任何单位和个人均无权否定其法律效力。在本案中，被上诉人起诉的是23号处罚，并未起诉请求确认撤销通知无效，因此，一审法院在本案中认定撤销通知无效是错误的。第三，虽然撤销通知存在盖旧印章等行政瑕疵，但它是对原处罚行为的撤销，是上诉人对错误行政行为的自我纠正，并不损害被上诉人在行政法律关系上的权益，没有必要否定其法律效力。因此，一审判决否定撤销通知的法律效力不当，32号处罚应认定为已撤销，23号处罚不属重复处罚。
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二审认定，上诉人作出的23号处罚，认定事实清楚，证据确实、充分，适用法律正确，处罚适当，符合法定程序，应予维持。一审判决认定事实清楚，但适用法律错误，导致处理结果错误，二审应予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(二)项、第五十四条第(一)项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十条的规定，判决撤销苍梧县人民法院于2006年1月18日作出的判决；维持苍梧县分局于2005年8月26日作出的(梧苍)药行罚〔2005〕23号行政处罚决定。
至此，这起行政案件，经四次对簿公堂，苍梧县分局最终胜诉。
文/李绍灿
■编后：
本案经两级法院四次审理，最终法院认定苍梧县分局作出的23号处罚决定,认定事实清楚，证据确实、充分，适用法律正确，符合法定程序，判决维持该处罚决定。戏剧性的情节是:该处罚决定与法院曾经判决撤销的32-1号处罚决定以及苍梧县分局自己撤销的32号处罚决定内容是完全一样的。可见，此起行政诉讼与苍梧县的执法水平与能力无关。
与此案有关的是什么？是责任心。行政文书出现纰漏，先是缺字，发现问题后进行纠错，又盖错了印章。这固然与电脑出现故障有关，与机构改革之初的忙乱有关，但最关键的是工作人员的责任心。一份行政处罚决定书的制作与发出，最少要经过以下几个环节：文书制作环节、审核环节、复核环节、盖章环节、送达环节，为什么这么多环节都没能发现错误？
看来，基层药品监管部门在大力提高执法水平并已初见成效的同时，还需进一步强化责任意识，建立完善的行政执法责任制及责任追究制，将责任真正落到实处。, http://www.100md.com
■受理群众举报依法查处卫生院
2004年7月19日上午，梧州市食品药品监管局苍梧县分局接到群众举报某卫生院使用假药的电话，立即组织执法人员赶到该卫生院进行调查取证。经查，2004年4月份，该卫生院与××天然医药科技研究院在卫生院内设立“心脑血管康复中心”和“痛症康复中心”，由卫生院提供场地、检测设备、疾病常规诊断、收据并由卫生院进行收费，由研究院确定治疗方案以及“健新康通”(经调查，该药为假药)药物系列的应用。双方约定利润分成。
苍梧县分局依据《药品管理法》和《药品管理法实施条例》的有关规定，在履行告知、听证等程序后，于2004年11月1日以梧州市食品药品监督管理局苍梧县分局(以下称新药监分局)名义对卫生院作出(梧苍)药行罚〔2004〕32号《行政处罚决定书》(下称32号处罚)，后因32号处罚文书有错漏，于2004年11月15日以“梧州市药品监督管理局苍梧县分局”(以下称旧药监分局)名义向卫生院发出《关于撤销32号处罚的通知》(下称撤销通知)，并以旧药监分局名义重新作出内容一样的(梧苍)药行罚〔2004〕32-1号《行政处罚决定书》(下称32-1号处罚)并送达32-1号处罚决定，对某卫生院作出如下行政处罚：没收违法使用的假药；没收违法所得；处以违法使用假药货值金额三倍的罚款。
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■行政主体不适格药监部门输官司
该卫生院不服苍梧县分局作出的32-1号行政处罚，于2005年1月31日把苍梧县分局告上法庭。3月16日，苍梧县人民法院开庭审理了此案。在法庭上，原告诉称与××天然医药科技研究院分别为适格的法人，各自以自己的独立财产承担相应的民事责任。原告对研究院所用“健新康通”是否是假药不知情，在主观上没有过错，研究院使用假药行为后果τ裳芯吭憾懒⒊械＃晕嘞胤志职盐郎?br>院作为处罚对象是错误的。
被告苍梧县分局在法庭上出示了现场检查笔录、原告与研究院签订的合作协议、卫生院的收款收据、调查笔录、查封扣押物品清单、照片等证据后，原告见被告证据充分确凿，又以“行政主体不适格”为由进行申辩，认为2004年10月起，旧药监分局已更名为新药监分局，旧药监分局已自然消失，该单位的公章自然废止，其主体资格也随之转移或丧失。2004年11月1日前发出的行政处罚事先告知书和32号行政处罚决定书所盖的为新药监分局的印章，而被告在2004年11月15日又以旧药监分局的名义作出32-1号处罚，且盖旧药监分局的印章，以旧药监分局的名义作出具体行政行为。
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苍梧县人民法院经审理，认为被告行政主体不适格，以终止的法人名义作出具体行政行为，其具体行政行为依法不成立。2005年4月25日，苍梧县人民法院作出判决，苍梧县分局以“梧州市药品监督管理局苍梧县分局”的名义于2004年11月15日作出的32-1号行政处罚决定无效。
■药监部门提起上诉二审维持原判
苍梧县分局不服一审判决，向梧州市中级人民法院提起上诉。梧州市中院于2005年7月15日公开开庭审理了此案。
在法庭上，上诉人申述新药监分局是在旧药监分局的基础上组建的，同时明确规定在继续承担旧药监分局职责的基础上增加食品、保健品、化妆品安全管理的综合监督、组织协调和依法组织开展对重大事故查处的职责，并非是终止或撤销旧药监分局，而重新另行成立新的药监分局。况且新药监分局的法定代表人和办公地址并无变更；案件承办人也没有任何改变。新旧药监分局并非是两个互不相干的独立法人。由于正处在药监机构改革期间，出现两个公章交叉使用具有合理性。一审判决旧药监分局至此而终止是不符合客观事实的。即使有瑕疵，也不至影响执法主体对被上诉人公正处罚的权力。一审法院把“组建”理解成“终止”，继而得出“以终止的法人名义作出具体行政行为，其具体行政行为依法不能成立”的错误认定，请求中级法院依法撤销一审判决，改判维持上诉人所作出的32-1号行政处罚决定。
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二审法院认为，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持；上诉人上诉所提内容无法律依据，应予驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项的规定，梧州市中级人民法院于2005年8月3日作出终审判决：驳回上诉，维持原判。
■再次依法做出处罚又成被告又败诉
败诉之后，苍梧县分局痛定思痛，寻找法律依据。在多方征求法律专家的意见后，对某卫生院使用假药案重新作出行政处罚。2005年8月26日，苍梧县分局作出与原来内容一样的23号《行政处罚决定书》。
卫生院收到行政处罚决定后，以一事再罚为由向苍梧县人民法院提起诉讼，请求法院撤销或确认23号行政处罚决定无效。
苍梧县人民法院于2005年12月16日公开开庭审理了此案。
原告除强调前两次审理中提出的观点外，着重提出了苍梧县分局“违反一事不再罚”的原则，认为撤销32号处罚是以旧药监分局的名义作出，该处罚决定仍然有效。被告又于2005年8月26日以相同的事实、理由和适用法律，对原告作出内容相同的23号行政处罚决定，违背了《行政处罚法》第二十四条的规定。
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被告答辩，32号行政处罚决定书由于电脑故障，在制作时，未能把执法文书的首行“中华人民共和国药品监督行政执法文书”中的“中华”两字打出。为了保证执法文书的严肃性，被告发现后，于2004年11月15日向原告发出了撤销32号处罚决定的通知，事实上也没有依该处罚决定书对原告进行处罚，原告亦未履行此处罚决定。另外，一审法院已做出32-1号行政处罚决定无效的判决。因此，被告依法重新作出处罚决定，不违反“一事不再罚”的原则。
一审法院认为，撤销32号处罚的通知是以旧药监分局名义作出的，因此该撤销通知不产生法律效力，即原32号行政处罚没有被撤销，该处罚仍有法律效力，现被告再作23号行政处罚，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条的规定，明显属一事再罚，依法属无效处罚。2006年1月18日，苍梧县法院做出判决，苍梧县分局于2005年8月26日作出的(梧苍)药行罚〔2005〕23号行政处罚无效。
■不服判决提起上诉二审撤销一审判决
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苍梧县分局不服一审判决，依法向梧州市中级人民法院提起上诉。
2006年5月19日，梧州市中级人民法院公开开庭审理了此案。
在法庭上，上诉人陈述，在2005年3月16日的苍梧县法庭庭审中已举证证明32号处罚决定被撤销，被上诉人对该举证没有异议。苍梧县法院的第一次行政判决已确认上诉人对32号处罚决定的撤销行为，未作出该处罚决定仍然生效的认定。被上诉人在2005年1月31日只起诉32-1号处罚，而不起诉32号处罚，可见被上诉人已认可32号处罚被撤销。若被上诉人认为32号处罚仍有法律效力，被上诉人为何不履行？上诉人能否据此申请法院强制执行32号处罚决定？因此，上诉人请求二审撤销苍梧县法院一审的判决，改判维持上诉人作出的23号处罚。
梧州市中级人民法院二审认为，被上诉人存在使用假药的违法事实，一审判决认定上诉人作出的23号处罚属重复处罚是错误摹5谝唬晕嘞厝嗣穹ㄔ?005年4月25日作出的判决及本院2005年8月3日作出的判决，均不否定撤销通知的效力，两判决认定32-1号处罚无效，并非因为该处罚与32号行政处罚重复。况且，上诉人作出的撤销通知和32-1号处罚，是两个不同的具体行政行为，一审判决以32-1号处罚无效为由，推定撤销通知也无效，这种推定没有任何法律依据。第二，撤销通知虽然盖的是旧药监分局印章，但该撤销通知在被有权机关按法定程序撤销或确认无效前，任何单位和个人均无权否定其法律效力。在本案中，被上诉人起诉的是23号处罚，并未起诉请求确认撤销通知无效，因此，一审法院在本案中认定撤销通知无效是错误的。第三，虽然撤销通知存在盖旧印章等行政瑕疵，但它是对原处罚行为的撤销，是上诉人对错误行政行为的自我纠正，并不损害被上诉人在行政法律关系上的权益，没有必要否定其法律效力。因此，一审判决否定撤销通知的法律效力不当，32号处罚应认定为已撤销，23号处罚不属重复处罚。
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至此，这起行政案件，经四次对簿公堂，苍梧县分局最终胜诉。
文/李绍灿
■编后：
本案经两级法院四次审理，最终法院认定苍梧县分局作出的23号处罚决定,认定事实清楚，证据确实、充分，适用法律正确，符合法定程序，判决维持该处罚决定。戏剧性的情节是:该处罚决定与法院曾经判决撤销的32-1号处罚决定以及苍梧县分局自己撤销的32号处罚决定内容是完全一样的。可见，此起行政诉讼与苍梧县的执法水平与能力无关。
与此案有关的是什么？是责任心。行政文书出现纰漏，先是缺字，发现问题后进行纠错，又盖错了印章。这固然与电脑出现故障有关，与机构改革之初的忙乱有关，但最关键的是工作人员的责任心。一份行政处罚决定书的制作与发出，最少要经过以下几个环节：文书制作环节、审核环节、复核环节、盖章环节、送达环节，为什么这么多环节都没能发现错误？
看来，基层药品监管部门在大力提高执法水平并已初见成效的同时，还需进一步强化责任意识，建立完善的行政执法责任制及责任追究制，将责任真正落到实处。, http://www.100md.com