谁该是行政处罚的对象？
问：某药品监管部门在对一家中心卫生院的分院进行检查时，发现其存在购进无注册证的医疗器械违法行为。经查，该分院仅有《医疗机构执业许可证》，是中心卫生院的分支机构，没有法人资格，其执业许可证上的法人代表是中心卫生院的法人代表。据了解，该分院的人事权在中心卫生院，分院的票据报销也大都在中心卫生院。
对分院购进无注册证的医疗器械违法行为进行处理时，执法人员在处罚对象上产生了分歧：有人认为应以该分院为处罚对象，理由是《行政处罚法》第三条规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。因此，根据谁违法谁负责的原则，理应将分院作为处罚对象。有人认为应该以该中心卫生院为处罚对象，理由是分院不具有独立的法人资格，没有独立的责任能力，其违法的后果应该由其主管中心卫生院负责。请问：到底谁应该成为购进无注册证医疗器械违法行为的处罚对象呢？
——江苏省常熟食品药品监管局 陈刚
答：本案的关键在于如何确定行政处罚法律关系中的行政相对人，即购进无注册证医疗器械违法行为的法律责任是由中心卫生院承担还是由其分院承担。
《行政处罚法》第三条第一款规定，公民、法人或其他组织违反行政管理程序的行为应当给予行政处罚，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。依据这一条款可知，我国行政处罚的行政相对人只能由公民、法人或其他组织构成。
本案中，实施行政违法行为的是单位，公民显然不可能是本案的行政相对人。而所谓的“其他组织”在法学上也被称为“非法人组织”，是指经有关主管部门认可，准许其成立和进行某种业务活动，但不具备法人条件，没有取得法人资格的社会团体或经济组织。这一组织虽然设有代表人或管理人，但不一定具有独立的财产、营业机构和组织章程。合伙组织、联营组织等经济实体；经一定主管机关认可的，处于筹备阶段的企业、事业组织和群众团体；经过国家有关部门批准，在我国设立、经营一定业务或从事一定社会活动，但是未取得我国法人资格的外国组织都属于法律上的“其他组织”。而本案中，中心卫生院和分院属于已经成立的事业团体，明显不属于法律所规定的“其他组织”的范畴。
下面笔者结合本案实际，重点从行政相对人中的法人的概念做一分析。法人是指依法享有民事权利能力和民事行为能力，能以自己名义享有民事权利和负担民事义务的团体。在法律上，一个团体要成为法人，必须符合以下四个要件：依法成立；有独立的必要财产和经费；有自己的名称、组织机构和场所；能够独立承担民事责任。
“依法成立”是指成立法人要有法律规范规定，要符合设立法人的法定程序，具体到本案而言，就是要中心卫生院和分院根据《事业单位登记管理暂行条例》的规定向县级人民政府机构编制管理机关所属的事业单位登记管理机构进行登记或者备案，经过事业单位登记，管理机构审核后领取《事业单位法人证书》，从而具有事业单位法人资格。但本案中，该分院并未办有《事业单位法人证书》，就此而言其并不具有法人资格。
“有独立的必要财产和经费”，法人拥有独立必要的财产和经费，是法人参与民事活动，承担民事责任的物质基础，对于事业法人来说，就是要拥有独立必要的经费。具体到本案，就是要中心卫生院和分院具有独立必要的经费，但实际上分院日常支出的费用是在中心卫生院报销的，其自身并不具有可独立支配的必要经费，因此，就这一点而言分院并不具有法人资格。
“有自己的名称、组织机构和场所”，这一条件的作用在于区分不同的法人，显示法人的独立性。结合本案的具体情况来看，分院在名称上并不能与中心卫生院名称完全相区分，也不能显示出该分院独立的法人特征。同时，分院的法定代表人与中心卫生院的法定代表人为同一人，且分院并不具有独立的人事权，这些都表明分院并不具有独立的组织机构。
“能够独立承担民事责任”，是指法人要以自己的财产(经费)承担清偿所负担的债务。本案中，分院并不具有可独立支配的必要经费，所以对于“独立承担民事责任”也就无从谈起。
综上分析，笔者认为，该分院并不是法人机构，它只能算是由具有事业法人资格的中心卫生院以其自有财产(经费)设立的相对独立活动的分支机构，是中心卫生院的组成部分。依据法人分支机构的行为后果应当由法人承担的法律规定，该分院的违法行为应由中心卫生院承担。
(广西融安县人民检察院 陆亚天)
本文章属学术性探讨，除法律法规具体规定外，不作为执法依据。
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