查处分离确保执法公平公正——苍溪食品药品监管局探索行政执法查处分离机制
目前，县(区)食品药品监管局的行政监管职能基本上没有设定行政许可，工作的重点主要是行政执法，但由于监管人员较少，执法环境相对较差，执法人员法律素养、专业知识参差不齐等原因，使得案件承办人员往往不得不“一办到底”，执法人员成为自己经办案件的“法官”。再加上相关监督机制的缺失，既可能出现程序不当、事实不明、处罚不适格等错案，又可能受个人情感以及外界环境的影响，滥用自由裁量权，办人情案和关系案，从而造成执法的随意与不公，引发行政复议、行政诉讼乃至行政赔偿。如何杜绝这一现象，四川省苍溪食品药品监管局为规范行政执法行为，确保案件查处公开、公正而探索实践的行政执法查处分离机制，也许会给我们一定启迪。
——编者按
在四川省食品药品监管局政策法规处和广元市食品药品监管局的安排和指导下，苍溪食品药品监管局于今年5月开展了行政执法案件的立案、调查、核审、处罚、执行等分离工作(即行政执法查处分离机制)。经过近3个月的试点和5件立案处罚、17件当场处罚案件的实际操作，该局的案件办理质量得到了很大提高。
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■建立机构 定职定责
县食品药品监管局因机构和编制的限制，没有设立专门的法制机构，要开展案件查处分离工作难度较大。为此，苍溪食品药品监管局首先成立了以局长、副局长、各股室负责人、法律顾问为成员的案件审核委员会，下设由具有执法资格的人为成员的法制工作小组和案件调查小组。法制工作小组的主要职责是负责查处案件的立案、核审、结案、销案审查；组织听证以及行政强制措施的备案工作，并及时追踪案件调查处理进展情况；提请案件审核委员会组织案件合议并提出处罚意见；对行政执法案件进行监督和责任追究。案件调查小组的主要职责是负责对药品、医疗器械投诉、举报、移送、交办、查处的违法案件的现场检查、调查取证、送审、执行、结案、归档等工作。其次，制定了工作职责，明确界定了案件审宋被岬闹霸穑炊员揪至覆榇Φ囊┢贰⒁搅破餍滴シò讣⑸霞缎姓?br>机关督办的行政处罚案件、其他部门移送的具有管辖权的案件等进行集体讨论决定。
■分离到岗 人员灵活
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基层执法人员少，一人多岗履职是必然的。要开展案件查处分离就必然面临着人员、职能和岗位的矛盾。为化解矛盾，确保案件查处分离工作的实施，苍溪食品药品监管局因地制宜，将调查、核审、处罚、执行等程序分离，法制小组和案件调查小组分别设在办公室和稽查队；因事设岗，根据查处分离的需要分别设立立案、调查、核审、处罚、执行等岗位；因人而用，针对每个具有执法资格人员的工作特点，依据案源、案件、人力的不同，通过灵活调配人员履行岗位职责。即立案、核审岗位人员不能涉及案件调查，案件调查人员不能涉及立案、复审和处罚，如案件审核人员参与办案，就由调查岗位人员行使审核和处罚职责，使程序上绝对分离,人员相对分离。
■规范程序 便于操作
为了规范分离到岗人员的行为，苍溪食品药品监管局一是制作了立案、调查、核审、处罚、执行各岗位工作流程示意图；二是规范了各工作环节的文书交接；三是统一了执法文书的书写，由填写式改为制作式；四是制订了整个案件查处工作的实施方案，具体如下：
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一、立案。本局获取的涉嫌违反药品、医疗器械监督管理法律法规的案件线索，应根据涉嫌的案件性质，及时交由案件调查小组进行调查，并在5个工作日内向法制工作小组提交初查材料，决定是否予以立案。
法制工作小组收到案件调查小组提交的调查资料后，应当对涉嫌违法的行为及管辖权进行全面审查，并在2个工作日内提出审查意见，报主管领导批准决定是否立案。批准立案的，法制工作小组将立案审批表和相关资料返还案件调查小组依法调查。不批准立案的，法制工作小组将相关资料返还调查小组，通知其停止调查。对不属于食品药品监管机关和本局管辖的案件，由法制工作小组移送有管辖权的执法机关；涉嫌构成犯罪的，报经主管领导批准后，及时移送司法机关。
二、调查。案件调查小组应确定2名以上执法人员负责案件线索的调查和案卷的送审工作，不得有案不立或压案不报。未经审查批准立案的案件，法制工作小组不予核审。
案件调查小组经调查认为违法嫌疑人违法事实轻微，依法可不予以行政处罚的，或因客观原因无法收集主要违法事实证据，以致无法查明违法事实存在的，应当及时填写销案审批表，连同案件调查材料提交法制工作小组审查。法制工作小组认为符合销案条件的，填写《销案审批表》报局主管领导批准予以销案；法制工作小组审查认为不符合销案条件的，提交案审委集体讨论决定。
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案件调查小组在行政执法过程中，根据案件具体情况需要对违法嫌疑人的物品采取或解除先行登记保存和查封、扣押等行政强制措施的，应按《药品监督行政处罚程序规定》、《四川省药品监督行政处罚程序实施办法》办理，并于办理后2个工作日内将有关资料送法制工作小组备案。
案件调查小组调查终结，应及时整理好案卷，写出案件调查终结报告，提出处罚建议，一并送交法制工作小组核审。对达到移送司法机关标准的案件，将移送意见一并提出供法制工作小组核审。
案件调查小组应当在接到批准立案的审批表之日起三个月内将案件调查终结。如案情复杂，在三个月内不能调查终结的，案件调查小组应向法制工作小组提交延长调查期限的申请，经法制工作小组审查并报局长批准后可适当延长，延长时间不得超过10个工作日。
三、核审。法制工作小组收到案件调查小组送交的案件材料后，应当依据国家食品药品监管局颁布的《药品监督行政处罚程序规定》、《四川省药品监督管理部门行政处罚案件复核办法(暂行)》的有关规定进行全面核审。法制工作小组应在5个工作日(重大、复杂、疑难案件除外)内核审完毕，将核审意见书面告知案件调查小组。
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法制工作小组经核审认为案件事实清楚、证据确凿、程序合法、手续完备的，提交案件审核委员会组织合议；经核审认为案件材料应当修正、补充证据的，交还案件调查小组补充调查结束后，法制工作小组再次予以核审，然后提交案件审核委员会组织案件合议。
四、合议。案件合议由案件审核委员会主任主持，案件审核委员会主任因故不能出席时，由其委托的副主任或案件审核委员会成员(非该案承办人)主持。主持人应掌握案件合议、审核全过程，并对案审结果负责。
参加案件合议人员应不是承办该案件的执法人员(3人以上)。案件承办人参加汇报案情，案件合议人员根据案件承办人的汇报对违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度、办案程序、处罚幅度等进行合议，并发表个人意见。然后对行政处罚意见实行表决制，超过参加合议人员半数以上为案件处罚意见。案件承办人制作《案件合议记录》并将合议记录交主持人和参加合议人员核对无误后，分别签字确认。
坚持重大、复杂行政执法案件集体讨论制度。对涉及面广，性质恶劣，影响较大的药品、医疗器械违法案件，案件审核委员会组织集体讨论，案件承办人应填写《重大案件集体讨论记录》，案件经核审并在合议后向市食品药品监管局写出专题报告。
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五、听证。按一般程序拟给予行政处罚的案件合议后，经局主管领导批准，案件承办人应当在批准后的7日内制作并送达《行政处罚事先告知书》，告知当事人做出行政处罚决定的事实、理由、依据，并告知当事人依法享有陈述和申辩的权利。
当事人要求陈述和申辩的，应当充分听取当事人意见，并当场制作《陈述和申辩笔录》。对当事人提出的事实、理由或者证据成立的，应当采纳，不得因当事人的申辩而加重处罚。
拟对非经营活动中的违法行为处以1000元以上、经营活动中的违法行为处以20000元以上罚款等适用听证程序的重大行政处罚案件，案件承办人应在做出行政处罚决定前，制作并向当事人送达《听证告知书》，告知当事人有要求听证的权利；当事人要求听证的，由法制工作小组提交案审委依照《四川省行政处罚听证程序暂行规定》组织听证。
六、处罚。经陈述申辩、听证后应当给予行政处罚的，案件承办人应填写《行政处罚审批表》，由法制工作小组核审，并报局主管领导批准后，制发《行政处罚决定书》。对违法行为轻微，决定不予行政处罚的，应当责令当事人改正违法行为或者限期改正，并制作《责令改正通知书》。
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违法事实确凿并有法定依据，对公民处以50元以下，对法人或者其他组织处以1000元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场做出行政处罚决定，案件承办人应在7个工作日将行政处罚决定书报法制工作小组备案。
法制工作小组对采取先行登记保存和查封、扣押等行政强制措施未经法制工作小组备案的案件不予核审，对解除先行登记保存和查封、扣押等行政强制措施未经法制工作小组备案的案件不予结案。
案件调查小组在案件调查终结后未经法制工作小组松笞孕邢蛐姓喽匀俗?br>出处罚决定的，法制工作小组对该案不予登记结案。并根据四川省食品药品监管局《行政执法案卷评查办法(试行)》的有关规定，要求案件调查小组报送案件的全部材料进行全面核审，依照《四川省食品药品监督管理部门行政执法过错责任追究办法》，会同有关机构进行处理。
七、执行。案件承办人送达行政处罚决定书后应督促当事人在规定的期限内缴清罚没款。当事人逾期不履行行政处罚决定的，由案件承办人在法定期限内向法制工作小组提出方案，由法制工作小组申请人民法院强制执行。申请法院强制执行需要案件承办人协助的，案件承办人应当给予协助。
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当事人确因经济困难，需要延期或分期缴纳罚没款的，经当事人申请，由案件承办人提出具体意见，送法制工作小组核审，法制工作小组提出审查意见，报局主管领导审批决定是否同意延期或分期缴纳罚没款。
对依法应予销毁的物品，由案件承办人填写《没收物品处理审批表》和《没收物品处理清单》并附相关资料送法制工作小组核审后，报局主管领导签批，然后上报市局审批。批准销毁的，由案件承办人依据《药品监督行政处罚程序规定》组织销毁，并制作销毁记录装入案卷，法制工作小组和监察机构(纪检组)派人对销毁过程进行监督。
案件处罚决定或上级复议决定执行完毕，案件承办人应按照《药品监督行政处罚程序规定》和四川省食品药品监管局《行政执法案卷评查办法(试行)》的立卷要求，及时将案件材料立卷归档，将完整案卷交稽查机构负责人签收。
强化监督问责追究
为确保查处分离后执法人员所办案件的质量，苍溪食品药品监管局采取了多种措施强化对办案人员的监督。
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一、强化社会监健6员冉系湫偷陌讣弦槭毖肴舜蟠怼⒄薄⑿?br>风监督员等参加，强化社会监督，使行政执法更加公开、公正、透明。
二、强化内部监督。法制工作小组监督行政处罚决定的执行，案件的处罚决定执行完毕，案件调查小组应将处罚决定书、缴纳罚没款收据、没收物品处理清单及没收物品拍卖款解交凭证复印件送法制工作小组予以登记备案。
法制工作小组和监察机构(纪检组)根据各自的职责对执法办案工作进行监督。有下列情况的，按照《四川省食品药品监督管理部门行政执法过错责任追究办法》追究责任：(一)未通过法制工作小组核审和局主管领导批准，擅自立案、销案的；(二)采取和解除强制措施未经局主管领导批准和法制工作小组备案的；(三)未经核审做出行政处罚决定的；(四)没有正当理由延误立案、调查、核审时间的；(五)对案件的执行和处理查封、扣押的物品未按本办法执行的。
文/古贤勇, 百拇医药
——编者按
在四川省食品药品监管局政策法规处和广元市食品药品监管局的安排和指导下，苍溪食品药品监管局于今年5月开展了行政执法案件的立案、调查、核审、处罚、执行等分离工作(即行政执法查处分离机制)。经过近3个月的试点和5件立案处罚、17件当场处罚案件的实际操作，该局的案件办理质量得到了很大提高。
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■建立机构 定职定责
县食品药品监管局因机构和编制的限制，没有设立专门的法制机构，要开展案件查处分离工作难度较大。为此，苍溪食品药品监管局首先成立了以局长、副局长、各股室负责人、法律顾问为成员的案件审核委员会，下设由具有执法资格的人为成员的法制工作小组和案件调查小组。法制工作小组的主要职责是负责查处案件的立案、核审、结案、销案审查；组织听证以及行政强制措施的备案工作，并及时追踪案件调查处理进展情况；提请案件审核委员会组织案件合议并提出处罚意见；对行政执法案件进行监督和责任追究。案件调查小组的主要职责是负责对药品、医疗器械投诉、举报、移送、交办、查处的违法案件的现场检查、调查取证、送审、执行、结案、归档等工作。其次，制定了工作职责，明确界定了案件审宋被岬闹霸穑炊员揪至覆榇Φ囊┢贰⒁搅破餍滴シò讣⑸霞缎姓?br>机关督办的行政处罚案件、其他部门移送的具有管辖权的案件等进行集体讨论决定。
■分离到岗 人员灵活
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基层执法人员少，一人多岗履职是必然的。要开展案件查处分离就必然面临着人员、职能和岗位的矛盾。为化解矛盾，确保案件查处分离工作的实施，苍溪食品药品监管局因地制宜，将调查、核审、处罚、执行等程序分离，法制小组和案件调查小组分别设在办公室和稽查队；因事设岗，根据查处分离的需要分别设立立案、调查、核审、处罚、执行等岗位；因人而用，针对每个具有执法资格人员的工作特点，依据案源、案件、人力的不同，通过灵活调配人员履行岗位职责。即立案、核审岗位人员不能涉及案件调查，案件调查人员不能涉及立案、复审和处罚，如案件审核人员参与办案，就由调查岗位人员行使审核和处罚职责，使程序上绝对分离,人员相对分离。
■规范程序 便于操作
为了规范分离到岗人员的行为，苍溪食品药品监管局一是制作了立案、调查、核审、处罚、执行各岗位工作流程示意图；二是规范了各工作环节的文书交接；三是统一了执法文书的书写，由填写式改为制作式；四是制订了整个案件查处工作的实施方案，具体如下：
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一、立案。本局获取的涉嫌违反药品、医疗器械监督管理法律法规的案件线索，应根据涉嫌的案件性质，及时交由案件调查小组进行调查，并在5个工作日内向法制工作小组提交初查材料，决定是否予以立案。
法制工作小组收到案件调查小组提交的调查资料后，应当对涉嫌违法的行为及管辖权进行全面审查，并在2个工作日内提出审查意见，报主管领导批准决定是否立案。批准立案的，法制工作小组将立案审批表和相关资料返还案件调查小组依法调查。不批准立案的，法制工作小组将相关资料返还调查小组，通知其停止调查。对不属于食品药品监管机关和本局管辖的案件，由法制工作小组移送有管辖权的执法机关；涉嫌构成犯罪的，报经主管领导批准后，及时移送司法机关。
二、调查。案件调查小组应确定2名以上执法人员负责案件线索的调查和案卷的送审工作，不得有案不立或压案不报。未经审查批准立案的案件，法制工作小组不予核审。
案件调查小组经调查认为违法嫌疑人违法事实轻微，依法可不予以行政处罚的，或因客观原因无法收集主要违法事实证据，以致无法查明违法事实存在的，应当及时填写销案审批表，连同案件调查材料提交法制工作小组审查。法制工作小组认为符合销案条件的，填写《销案审批表》报局主管领导批准予以销案；法制工作小组审查认为不符合销案条件的，提交案审委集体讨论决定。
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案件调查小组在行政执法过程中，根据案件具体情况需要对违法嫌疑人的物品采取或解除先行登记保存和查封、扣押等行政强制措施的，应按《药品监督行政处罚程序规定》、《四川省药品监督行政处罚程序实施办法》办理，并于办理后2个工作日内将有关资料送法制工作小组备案。
案件调查小组调查终结，应及时整理好案卷，写出案件调查终结报告，提出处罚建议，一并送交法制工作小组核审。对达到移送司法机关标准的案件，将移送意见一并提出供法制工作小组核审。
案件调查小组应当在接到批准立案的审批表之日起三个月内将案件调查终结。如案情复杂，在三个月内不能调查终结的，案件调查小组应向法制工作小组提交延长调查期限的申请，经法制工作小组审查并报局长批准后可适当延长，延长时间不得超过10个工作日。
三、核审。法制工作小组收到案件调查小组送交的案件材料后，应当依据国家食品药品监管局颁布的《药品监督行政处罚程序规定》、《四川省药品监督管理部门行政处罚案件复核办法(暂行)》的有关规定进行全面核审。法制工作小组应在5个工作日(重大、复杂、疑难案件除外)内核审完毕，将核审意见书面告知案件调查小组。
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法制工作小组经核审认为案件事实清楚、证据确凿、程序合法、手续完备的，提交案件审核委员会组织合议；经核审认为案件材料应当修正、补充证据的，交还案件调查小组补充调查结束后，法制工作小组再次予以核审，然后提交案件审核委员会组织案件合议。
四、合议。案件合议由案件审核委员会主任主持，案件审核委员会主任因故不能出席时，由其委托的副主任或案件审核委员会成员(非该案承办人)主持。主持人应掌握案件合议、审核全过程，并对案审结果负责。
参加案件合议人员应不是承办该案件的执法人员(3人以上)。案件承办人参加汇报案情，案件合议人员根据案件承办人的汇报对违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度、办案程序、处罚幅度等进行合议，并发表个人意见。然后对行政处罚意见实行表决制，超过参加合议人员半数以上为案件处罚意见。案件承办人制作《案件合议记录》并将合议记录交主持人和参加合议人员核对无误后，分别签字确认。
坚持重大、复杂行政执法案件集体讨论制度。对涉及面广，性质恶劣，影响较大的药品、医疗器械违法案件，案件审核委员会组织集体讨论，案件承办人应填写《重大案件集体讨论记录》，案件经核审并在合议后向市食品药品监管局写出专题报告。
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五、听证。按一般程序拟给予行政处罚的案件合议后，经局主管领导批准，案件承办人应当在批准后的7日内制作并送达《行政处罚事先告知书》，告知当事人做出行政处罚决定的事实、理由、依据，并告知当事人依法享有陈述和申辩的权利。
当事人要求陈述和申辩的，应当充分听取当事人意见，并当场制作《陈述和申辩笔录》。对当事人提出的事实、理由或者证据成立的，应当采纳，不得因当事人的申辩而加重处罚。
拟对非经营活动中的违法行为处以1000元以上、经营活动中的违法行为处以20000元以上罚款等适用听证程序的重大行政处罚案件，案件承办人应在做出行政处罚决定前，制作并向当事人送达《听证告知书》，告知当事人有要求听证的权利；当事人要求听证的，由法制工作小组提交案审委依照《四川省行政处罚听证程序暂行规定》组织听证。
六、处罚。经陈述申辩、听证后应当给予行政处罚的，案件承办人应填写《行政处罚审批表》，由法制工作小组核审，并报局主管领导批准后，制发《行政处罚决定书》。对违法行为轻微，决定不予行政处罚的，应当责令当事人改正违法行为或者限期改正，并制作《责令改正通知书》。
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违法事实确凿并有法定依据，对公民处以50元以下，对法人或者其他组织处以1000元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场做出行政处罚决定，案件承办人应在7个工作日将行政处罚决定书报法制工作小组备案。
法制工作小组对采取先行登记保存和查封、扣押等行政强制措施未经法制工作小组备案的案件不予核审，对解除先行登记保存和查封、扣押等行政强制措施未经法制工作小组备案的案件不予结案。
案件调查小组在案件调查终结后未经法制工作小组松笞孕邢蛐姓喽匀俗?br>出处罚决定的，法制工作小组对该案不予登记结案。并根据四川省食品药品监管局《行政执法案卷评查办法(试行)》的有关规定，要求案件调查小组报送案件的全部材料进行全面核审，依照《四川省食品药品监督管理部门行政执法过错责任追究办法》，会同有关机构进行处理。
七、执行。案件承办人送达行政处罚决定书后应督促当事人在规定的期限内缴清罚没款。当事人逾期不履行行政处罚决定的，由案件承办人在法定期限内向法制工作小组提出方案，由法制工作小组申请人民法院强制执行。申请法院强制执行需要案件承办人协助的，案件承办人应当给予协助。
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当事人确因经济困难，需要延期或分期缴纳罚没款的，经当事人申请，由案件承办人提出具体意见，送法制工作小组核审，法制工作小组提出审查意见，报局主管领导审批决定是否同意延期或分期缴纳罚没款。
对依法应予销毁的物品，由案件承办人填写《没收物品处理审批表》和《没收物品处理清单》并附相关资料送法制工作小组核审后，报局主管领导签批，然后上报市局审批。批准销毁的，由案件承办人依据《药品监督行政处罚程序规定》组织销毁，并制作销毁记录装入案卷，法制工作小组和监察机构(纪检组)派人对销毁过程进行监督。
案件处罚决定或上级复议决定执行完毕，案件承办人应按照《药品监督行政处罚程序规定》和四川省食品药品监管局《行政执法案卷评查办法(试行)》的立卷要求，及时将案件材料立卷归档，将完整案卷交稽查机构负责人签收。
强化监督问责追究
为确保查处分离后执法人员所办案件的质量，苍溪食品药品监管局采取了多种措施强化对办案人员的监督。
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一、强化社会监健6员冉系湫偷陌讣弦槭毖肴舜蟠怼⒄薄⑿?br>风监督员等参加，强化社会监督，使行政执法更加公开、公正、透明。
二、强化内部监督。法制工作小组监督行政处罚决定的执行，案件的处罚决定执行完毕，案件调查小组应将处罚决定书、缴纳罚没款收据、没收物品处理清单及没收物品拍卖款解交凭证复印件送法制工作小组予以登记备案。
法制工作小组和监察机构(纪检组)根据各自的职责对执法办案工作进行监督。有下列情况的，按照《四川省食品药品监督管理部门行政执法过错责任追究办法》追究责任：(一)未通过法制工作小组核审和局主管领导批准，擅自立案、销案的；(二)采取和解除强制措施未经局主管领导批准和法制工作小组备案的；(三)未经核审做出行政处罚决定的；(四)没有正当理由延误立案、调查、核审时间的；(五)对案件的执行和处理查封、扣押的物品未按本办法执行的。
文/古贤勇, 百拇医药