县级市：建立社区卫生服务体系因势而动
由来：
社区卫生服务逐步铺开
县级市如何建立社区卫生服务体系，是一个令人关注的新问题。2006年2月21日，国务院颁布的《关于发展城市社区卫生服务的指导意见》(下称《指导意见》)中明确提出：“到2010年，全国地级以上城市和有条件的县级市要建立比较完善的城市社区卫生服务体系。”《指导意见》不仅要求地级以上市涵盖的郊区农村，也要求有条件的县级市建立社区卫生服务体系。
关于什么是“有条件的县级市”，《指导意见》和卫生行政主管部门没有做出具体的解读。笔者根据自己的领会，认为应该包括以下几项条件：
一、指行政区划体制上的县级市；
二、按城镇化要求，对乡镇行政区划已作调整，设有建制镇，并实行城镇居民户籍管理制度；
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三、居民存在社区卫生服务的需求；
四、具有符合准入条件的社区卫生服务机构；
五、政府财政承诺对社区卫生服务体系的各项补助政策。
一时还不具备以上条件的县级市，则可以依照国务院原则通过的《农村卫生服务体系建设与发展规划》组织实施，不宜“一刀切”，一步推及所有的县级市，乃至所有的县城和农村乡镇。
实施：
参照建制情况分类指导
县级市从某种意义上来说是城镇化的产物，它既有城市的特点，又有农村的特点；既有城市专业化分工发展的特点，又有巩固与发展三级医疗卫生网络的需要。因此，在建立社区卫生服务体系时应分类指导。
一类是建制镇设有政府办卫生院的，以建制镇卫生院为载体，扩大社区卫生服务功能，逐步转变为社区卫生服务中心。
, 百拇医药
2002年10月19日，中共中央、国务院《关于进一步加强农村卫生工作的决定》中指出：“在乡(镇)行政区划调整后，原则上每个乡(镇)应有一所卫生院。调整后的卫生院由政府举办。”根据卫生部卫生统计信息中心的数据，2005年全国40907所乡镇卫生院中，政府办的达40007所，占97.8%。
2002年12月18日，卫生部、国家计委、财政部、人事部、国家中医药管理局联合发布的《关于农村卫生机构改革与管理的意见》中明确：“卫生院按功能分为一般卫生院和中心卫生院。一般卫生院提供以预防保健、基本医疗、健康教育、计划生育、康复等主要内容的综合性卫生服务；接受县级卫生行政部门的委托，承担辖区内公共卫生管理职能；负责对村级卫生机构的技术指导和对乡村医生的培训。”可见乡镇卫生院的功能与社区卫生服务中心的功能是一致的，其区别在于面向社区的理念、培养全科医生和社区护士、深入家庭服务的工作方式等方面，需要有一个转变的过程。
基于上述现状，当前应以建制镇卫生院为载体，加强和扩大社区卫生服务功能，当符合社区卫生服务中心准入标准时，“水到渠成”，转变为社区卫生服务中心，而不宜操之过急，急于“翻牌”，尤其是当出台的社区卫生服务体系政策还不如农村卫生服务体系政策全面、具体、优惠时，更宜慎重。
, 百拇医药
第二类是建制镇设有政府主办的公立医院时，参照县级卫生机构的专业分工，延伸联办社区卫生服务中心。
乡镇行政区划调整后，出现了一批“中心镇”，居住人口达一二十万，相当于20世纪50年代的建市标准(当年江苏省常熟市仅10.5万人口)。当地设有适应经济发展的医院或中心卫生院，很难像一般卫生院一样转型为社区卫生服务中心。因此，从实际出发，在独立设置医院的同时，由医院延伸联办社区卫生服务中心比较可行。一则政府主导地位不变；二则房屋、设备、人员比较好调配；三则同一法人，实行一体化管理，有利于推行社区首诊制和双向转诊制。参照国外的经验，可将医院的功能界定为住院和急诊，基本医疗门诊划归社区卫生服务中心，实现“六位一体”的功能。
在一种情况下，需要解决好的问题是如何保证社区卫生服务机构的财政补助政策。
再一类是县城扩展的城乡结合部或经济开发区，医疗机构空白或规模较小的，宜直接组建社区卫生服务中心。
, 百拇医药
当升为县级市后，市政府所在的建制镇，其行政区划有所扩展，一般会增设街道办事处和社区，而对于医疗卫生机构来说，由于以往注重发挥县级医疗卫生机构的辐射作用，周边城乡结合部的医疗机构一般都规模过小甚至空白。此外，由于经济发展的需要，部分县级市也出现了经济开发区，同样存在着医疗卫生机构规模过小或空白的问题。这些地区均可直接组建社区卫生服务中心。
建议：
务实是首要标准
在理性对待地区现状的基础上，笔者对推行社区卫生服务工作有如下建议：
一、从当地实际出发，分析是否符合“有条件的县级市”这一标准。从经济发展状况来说，全国百强县中的65个县级市和14个市辖区应为具备条件，关键是财政对社区卫生服务体系各项补助政策的承诺和落实。
二、制定或修改区域卫生发展规划，对社区卫生服务体系作全面的科学论证，重点是体现政府主导的社区卫生服务中心的布局(包括土地、房屋设施的供给)。
三、把握准入标准，按准入条件、程序申请和审批。
四、社区卫生服务站除由政府办的社区卫生服务中心延伸开办的以外，为体现“鼓励社会参与，多渠道发展”，可允许由集体、社会、个人举办。
五、非建制镇的医疗卫生机构可以进行资源重组或改制，建成医院、门诊部、诊所、村卫生室或转作他用，其重点是规范产权。
(作者系原卫生部政策与管理研究专家委员会委员)
医药经济报2006年 第三终端周刊第44期, 百拇医药(周寿祺)
社区卫生服务逐步铺开
县级市如何建立社区卫生服务体系，是一个令人关注的新问题。2006年2月21日，国务院颁布的《关于发展城市社区卫生服务的指导意见》(下称《指导意见》)中明确提出：“到2010年，全国地级以上城市和有条件的县级市要建立比较完善的城市社区卫生服务体系。”《指导意见》不仅要求地级以上市涵盖的郊区农村，也要求有条件的县级市建立社区卫生服务体系。
关于什么是“有条件的县级市”，《指导意见》和卫生行政主管部门没有做出具体的解读。笔者根据自己的领会，认为应该包括以下几项条件：
一、指行政区划体制上的县级市；
二、按城镇化要求，对乡镇行政区划已作调整，设有建制镇，并实行城镇居民户籍管理制度；
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三、居民存在社区卫生服务的需求；
四、具有符合准入条件的社区卫生服务机构；
五、政府财政承诺对社区卫生服务体系的各项补助政策。
一时还不具备以上条件的县级市，则可以依照国务院原则通过的《农村卫生服务体系建设与发展规划》组织实施，不宜“一刀切”，一步推及所有的县级市，乃至所有的县城和农村乡镇。
实施：
参照建制情况分类指导
县级市从某种意义上来说是城镇化的产物，它既有城市的特点，又有农村的特点；既有城市专业化分工发展的特点，又有巩固与发展三级医疗卫生网络的需要。因此，在建立社区卫生服务体系时应分类指导。
一类是建制镇设有政府办卫生院的，以建制镇卫生院为载体，扩大社区卫生服务功能，逐步转变为社区卫生服务中心。
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2002年10月19日，中共中央、国务院《关于进一步加强农村卫生工作的决定》中指出：“在乡(镇)行政区划调整后，原则上每个乡(镇)应有一所卫生院。调整后的卫生院由政府举办。”根据卫生部卫生统计信息中心的数据，2005年全国40907所乡镇卫生院中，政府办的达40007所，占97.8%。
2002年12月18日，卫生部、国家计委、财政部、人事部、国家中医药管理局联合发布的《关于农村卫生机构改革与管理的意见》中明确：“卫生院按功能分为一般卫生院和中心卫生院。一般卫生院提供以预防保健、基本医疗、健康教育、计划生育、康复等主要内容的综合性卫生服务；接受县级卫生行政部门的委托，承担辖区内公共卫生管理职能；负责对村级卫生机构的技术指导和对乡村医生的培训。”可见乡镇卫生院的功能与社区卫生服务中心的功能是一致的，其区别在于面向社区的理念、培养全科医生和社区护士、深入家庭服务的工作方式等方面，需要有一个转变的过程。
基于上述现状，当前应以建制镇卫生院为载体，加强和扩大社区卫生服务功能，当符合社区卫生服务中心准入标准时，“水到渠成”，转变为社区卫生服务中心，而不宜操之过急，急于“翻牌”，尤其是当出台的社区卫生服务体系政策还不如农村卫生服务体系政策全面、具体、优惠时，更宜慎重。
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第二类是建制镇设有政府主办的公立医院时，参照县级卫生机构的专业分工，延伸联办社区卫生服务中心。
乡镇行政区划调整后，出现了一批“中心镇”，居住人口达一二十万，相当于20世纪50年代的建市标准(当年江苏省常熟市仅10.5万人口)。当地设有适应经济发展的医院或中心卫生院，很难像一般卫生院一样转型为社区卫生服务中心。因此，从实际出发，在独立设置医院的同时，由医院延伸联办社区卫生服务中心比较可行。一则政府主导地位不变；二则房屋、设备、人员比较好调配；三则同一法人，实行一体化管理，有利于推行社区首诊制和双向转诊制。参照国外的经验，可将医院的功能界定为住院和急诊，基本医疗门诊划归社区卫生服务中心，实现“六位一体”的功能。
在一种情况下，需要解决好的问题是如何保证社区卫生服务机构的财政补助政策。
再一类是县城扩展的城乡结合部或经济开发区，医疗机构空白或规模较小的，宜直接组建社区卫生服务中心。
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当升为县级市后，市政府所在的建制镇，其行政区划有所扩展，一般会增设街道办事处和社区，而对于医疗卫生机构来说，由于以往注重发挥县级医疗卫生机构的辐射作用，周边城乡结合部的医疗机构一般都规模过小甚至空白。此外，由于经济发展的需要，部分县级市也出现了经济开发区，同样存在着医疗卫生机构规模过小或空白的问题。这些地区均可直接组建社区卫生服务中心。
建议：
务实是首要标准
在理性对待地区现状的基础上，笔者对推行社区卫生服务工作有如下建议：
一、从当地实际出发，分析是否符合“有条件的县级市”这一标准。从经济发展状况来说，全国百强县中的65个县级市和14个市辖区应为具备条件，关键是财政对社区卫生服务体系各项补助政策的承诺和落实。
二、制定或修改区域卫生发展规划，对社区卫生服务体系作全面的科学论证，重点是体现政府主导的社区卫生服务中心的布局(包括土地、房屋设施的供给)。
三、把握准入标准，按准入条件、程序申请和审批。
四、社区卫生服务站除由政府办的社区卫生服务中心延伸开办的以外，为体现“鼓励社会参与，多渠道发展”，可允许由集体、社会、个人举办。
五、非建制镇的医疗卫生机构可以进行资源重组或改制，建成医院、门诊部、诊所、村卫生室或转作他用，其重点是规范产权。
(作者系原卫生部政策与管理研究专家委员会委员)
医药经济报2006年 第三终端周刊第44期, 百拇医药(周寿祺)