行政处罚案件复核应何时进行
目前，食品药品监管部门大多要求由专门的机构负责对药品监督行政处罚案件进行复核，但因这里的“复核”不是《行政处罚法》规定的法定程序，何时进行在实践中有不同意见。有人认为案件复核应在案件调查终结报告之后，合议之前进行；有人认为应在行政处罚事先告知书下发之后，行政处罚审批之前进行。到底何时进行案件复核，使这一程序更好地发挥作用呢？笔者认为，在案件调查终结报告之后，合议之前进行更能体现其价值，具体分析如下：
■一、在案件合议之前进行复核符合行政职能分离制度的原则。
行政职能分离制度要求将行政机关内部某些相互联系的职能加以分离，使之分属于不同的机构或不同的人员掌握和行使。如规定对行政相对人实施行政处罚时，就将调查职能与处罚职能分离，负责调查违法行为事实的机构或人员就不能同时作出行政处罚裁决；又如《行政处罚法》中规定听证由行政机关指定的非本案调查人员主持，作出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机构分离等。药品监督行政处罚是行政处罚的一种，是药品市场秩序得以维护的重要手段，同时也是一种典型的侵益性行政行为，潜存着侵害行政相对人合法权益的危险性，其实施可能导致对特定的行政相对人某种权利或权益的损害。为了充分发挥药品监督行政处罚的积极作用，抑制其消极因素，除了严格坚持法定的原则和规定外，建立一些制约机制就显得十分重要，行政处罚案件复核的目的也正体现在这里。
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在承办机构结束案件调查终结报告之后开展案件复核工作，主要作用在于：复核人员不参与案件的立案调查，与行政相对人之间没有直接接触，能较公正、客观地审视案件，消除办案人员受一些片面影响而形成的偏见，保证行政处罚公正、准确。案件复核工作实际上就是为行政处罚行为提供内部和外部的控制机制，及时发现和纠正内部错误，确保行政相对人的权益不受侵害。因此，它在整个案件查处过程中具有积极作用，符合行政职能分离制度的原则。
■二、法定程序规定的复核与案件复核不同。
《药品监督行政处罚程序规定》第二十八条第二款规定：“药品监管部门必须充分听取当事人的陈述和申辩，并当场填写《陈述申辩笔录》，当事人提出的事实、理由或者证据经复核成立的，应当采纳。”这里的“当事人的陈述和申辩”是药品监管部门在送达《行政处罚事先告知书》时告知当事人依法享有的一种权利，如果当事人要求陈述和申辩，药品监管部门就必须对当事人提出的事实、理由或者证据进行复核，经复核成立的事实、理由或者证据，应当采纳。这里的“复核”是一种附条件的法定程序，条件是如果当事人进行陈述和申辩，该复核程序必然启动，复核内容只针对当事人提出的事实、理由或者证据。而行政处罚案件复核则是药品监管部门的一种内部监督机制，体现职能分离制度的原则，不是规定程序。
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二者在责任的承担上也有所不同：没有对当事人提出的事实、理由或者证据进行复核，最后做出行政处罚是违反法定程序的，自始无效，当事人若提起行政诉讼，人民法院可判决撤销该行政处罚，并可判决食品药品监管部门重新做出具体行政行为。而没有进行案件复核或因复核工作不负责导致把关不严造成重大失误，或纵容、袒护办案人员违规行为的，只追究其具体人员的责任。
实践中，如果没有区分开这两种“复核”，就容易受《药品监督行政处罚程序规定》第二十八条第二款的影响，理解成案件复核应在行政处罚事先告知书之后处罚审批之前进行。
■三、行政处罚事先告知书之后进行复核可能遇到的问题。
食品药品监管部门组建的时间不长，由于人员、经验等方面的因素，现行设立的复核机构多数只有一人负责案件的复核工作，特别是基层食品药品监管部门，这一情况尤为普遍。因此，在行政处罚事先告知书之后进行复核可能遇到的问题是：事先告知书中载明的处理意见一般都是合议意见，如果发现合议意见有误甚至需要推翻的情形时，复核人员能否自己做出让合议机构重新讨论的决定？这在实际工作中很难办到。
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根据《行政处罚法》和《药品监督行政处罚程序规定》的规定，合议后执法人员就可根据案件审理委员会提出的处理意见制作行政处罚事先告知书，那么在行政处罚事先告知书之后进行复核，若是发现证据收集上有错误就需要重新收集或补充收集；若是发现法律适用上有错误就必须重新合议，但如何操作目前没有具体规定。而即使有规定，从效率上讲也不科学，因为合议意见是集体讨论而得，案件复核则是一个人的意见，个人意见凌驾于集体意见之上显然不妥，这样案件复核也很难发挥出作用，甚至形同虚设。而在案件合议之前进行复核，合议机构在听取复核意见后再决策，显然比决策后再改正的可操作性要强。
所以，药品监督行政处罚案件在调查终结报告之后、合议之前进行复核是比较科学公正的，能够充分体现其效能，确保行政处罚的公平公正。
四川省德阳市绵竹食品药品监管局 陆川南
本文章属学术性探讨，除法律法规具体规定外，不作为执法依据。, http://www.100md.com
■一、在案件合议之前进行复核符合行政职能分离制度的原则。
行政职能分离制度要求将行政机关内部某些相互联系的职能加以分离，使之分属于不同的机构或不同的人员掌握和行使。如规定对行政相对人实施行政处罚时，就将调查职能与处罚职能分离，负责调查违法行为事实的机构或人员就不能同时作出行政处罚裁决；又如《行政处罚法》中规定听证由行政机关指定的非本案调查人员主持，作出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机构分离等。药品监督行政处罚是行政处罚的一种，是药品市场秩序得以维护的重要手段，同时也是一种典型的侵益性行政行为，潜存着侵害行政相对人合法权益的危险性，其实施可能导致对特定的行政相对人某种权利或权益的损害。为了充分发挥药品监督行政处罚的积极作用，抑制其消极因素，除了严格坚持法定的原则和规定外，建立一些制约机制就显得十分重要，行政处罚案件复核的目的也正体现在这里。
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在承办机构结束案件调查终结报告之后开展案件复核工作，主要作用在于：复核人员不参与案件的立案调查，与行政相对人之间没有直接接触，能较公正、客观地审视案件，消除办案人员受一些片面影响而形成的偏见，保证行政处罚公正、准确。案件复核工作实际上就是为行政处罚行为提供内部和外部的控制机制，及时发现和纠正内部错误，确保行政相对人的权益不受侵害。因此，它在整个案件查处过程中具有积极作用，符合行政职能分离制度的原则。
■二、法定程序规定的复核与案件复核不同。
《药品监督行政处罚程序规定》第二十八条第二款规定：“药品监管部门必须充分听取当事人的陈述和申辩，并当场填写《陈述申辩笔录》，当事人提出的事实、理由或者证据经复核成立的，应当采纳。”这里的“当事人的陈述和申辩”是药品监管部门在送达《行政处罚事先告知书》时告知当事人依法享有的一种权利，如果当事人要求陈述和申辩，药品监管部门就必须对当事人提出的事实、理由或者证据进行复核，经复核成立的事实、理由或者证据，应当采纳。这里的“复核”是一种附条件的法定程序，条件是如果当事人进行陈述和申辩，该复核程序必然启动，复核内容只针对当事人提出的事实、理由或者证据。而行政处罚案件复核则是药品监管部门的一种内部监督机制，体现职能分离制度的原则，不是规定程序。
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二者在责任的承担上也有所不同：没有对当事人提出的事实、理由或者证据进行复核，最后做出行政处罚是违反法定程序的，自始无效，当事人若提起行政诉讼，人民法院可判决撤销该行政处罚，并可判决食品药品监管部门重新做出具体行政行为。而没有进行案件复核或因复核工作不负责导致把关不严造成重大失误，或纵容、袒护办案人员违规行为的，只追究其具体人员的责任。
实践中，如果没有区分开这两种“复核”，就容易受《药品监督行政处罚程序规定》第二十八条第二款的影响，理解成案件复核应在行政处罚事先告知书之后处罚审批之前进行。
■三、行政处罚事先告知书之后进行复核可能遇到的问题。
食品药品监管部门组建的时间不长，由于人员、经验等方面的因素，现行设立的复核机构多数只有一人负责案件的复核工作，特别是基层食品药品监管部门，这一情况尤为普遍。因此，在行政处罚事先告知书之后进行复核可能遇到的问题是：事先告知书中载明的处理意见一般都是合议意见，如果发现合议意见有误甚至需要推翻的情形时，复核人员能否自己做出让合议机构重新讨论的决定？这在实际工作中很难办到。
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根据《行政处罚法》和《药品监督行政处罚程序规定》的规定，合议后执法人员就可根据案件审理委员会提出的处理意见制作行政处罚事先告知书，那么在行政处罚事先告知书之后进行复核，若是发现证据收集上有错误就需要重新收集或补充收集；若是发现法律适用上有错误就必须重新合议，但如何操作目前没有具体规定。而即使有规定，从效率上讲也不科学，因为合议意见是集体讨论而得，案件复核则是一个人的意见，个人意见凌驾于集体意见之上显然不妥，这样案件复核也很难发挥出作用，甚至形同虚设。而在案件合议之前进行复核，合议机构在听取复核意见后再决策，显然比决策后再改正的可操作性要强。
所以，药品监督行政处罚案件在调查终结报告之后、合议之前进行复核是比较科学公正的，能够充分体现其效能，确保行政处罚的公平公正。
四川省德阳市绵竹食品药品监管局 陆川南
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