连锁公司异地加盟店违反GSP做何处理
■案情：
2006年6月，A县食品药品监管局对辖区内的冬天加盟店进行检查，发现该店存在药师不在岗、从业人员未参加体检、独立购进药品、药品储存条件不符合规定等严重违反GSP规定的行为。冬天加盟店系冬天药品连锁公司在A县的加盟门店，冬天药品连锁公司注册地为B县，在B县食品药品监管局辖区。
■分歧：
在对冬天加盟店违反GSP规定的行为进行处理时，执法人员内部产生了以下三种意见：
第一种意见认为，应该由A县食品药品监管局对B县辖区内的冬天药品连锁公司进行处罚。理由：冬天加盟店是冬天药品连锁公司下属的分支机构，冬天药品连锁公司是否按规定执行GSP，是通过其下属的分支机构来体现的，故其法律责任应由冬天药品连锁公司承担。由于冬天加盟店在A县，因此应由A县食品药品监管局对冬天药品连锁公司按照《药品管理法》第七十九条的规定进行处罚。
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第二种意见认为，应由B县食品药品监管局对冬天药品连锁公司进行处罚。理由：冬天加盟店违反GSP规定的法律责任与第一种意见相同，但该案行政主体应该是B县食品药品监管局。因为案件的被处罚对象冬天药品连锁公司的注册地在B县，按照属地管辖原则，应由B县食品药品监管局按照《药品管理法》第七十九条规定进行处罚。
第三种意见认为，对冬天加盟店违反GSP规定的行为，不能进行处罚。理由：根据《GSP认证管理办法》第三十六条规定，分支机构不持有《GSP认证证书》，监管部门也未对冬天加盟店单独进行GSP认证检查。对冬天加盟店违反GSP规定的行为，不应当适用《药品管理法》第七十九条的规定进行处罚，而其他法律法规均未规定处罚措施，因此不应当处罚。
(案例提供:浙江省玉环县食品药品监管局 洪克文)
■评析：
本案涉及三个问题：一是是否应当处罚；二是如果处罚，应当以谁作为处罚对象；三是谁应当是行政执法主体。
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首先来分析是否应当处罚。《药品管理法》第十六条规定，药品经营企业必须按照GSP经营药品。第七十九条对未按照规定实施GSP的药品经营行为规定了处罚措施。上述两条规定构成本案应当处罚的法律依据。因此，第三种意见是不正确的。
其次来分析应当以谁作为处罚对象。行政处罚是行政机关对违反行政法律规范的公民、法人或其他组织给予制裁的具体行政行为。行政处罚的处罚对象一定是实施了违反行政法律规范依法应当受到行政处罚的公民、法人或者其他组织，即行政违法行为的行为人。这是执法人员确定处罚对象的出发点。
本案中，冬天加盟店存在的药师不在岗、从业人员未参加体检、独立购进药品、药品储存条件不符合规定等未按照规定实施GSP的行为，主要是冬天加盟店的行为，同时冬天连锁公司也没有尽到GSP要求的质量管理职责，双方均存在着未按照规定实施GSP的行为。如果双方在法律上是同一个主体，连锁公司总部和零售门店的行为合到一起构成一个统一的未按照规定实施GSP行为，以连锁公司为处罚对象，对零售门店不再单独处罚。如果双方在法律上是两个独立的主体，则双方分别对各自的违法行为独立承担责任，双方应当分别定性处罚。
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从上述案情可知，冬天加盟店与冬天连锁公司是两个独立的主体，对于前者实施的一系列未按照规定实施GSP的行为(药师不在岗、从业人员未体检、独立购药、药品储存条件不符合规定)，应当以冬天加盟店作为处罚对象；对于后者违反GSP质量管理制度，没有尽到GSP要求的质量管理职责，应当以冬天连锁公司作为处罚对象。
最后来分析谁应当是行政执法主体。《行政处罚法》第二十条规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。《药品监督行政处罚程序规定》第五条规定，药品、医疗器械监督管理行政处罚由违法行为发生地的药品监督管理部门管辖。可见，我国法律确立的是违法行为发生地的行政机关行使行政处罚管辖权的原则，违法行为人住所地(注册地)不是确定行政处罚管辖权的依据。
“违法行为发生地”包括违法行为预备地、实施地和结果发生地。冬天加盟店实施的违法行为发生地在A县，由A县食品药品监管部门实施管辖。由于质量管理制度的制定和实施，既涉及设在B县的冬天连锁公司总部的行为和活动，也涉及其在A县冬天加盟店的管理活动，因此，A县和B县均是冬天连锁公司违反GSP质量管理制度和管理职责的违法行为发生地，A县和B县的食品药品监管部门对冬天连锁公司的违法行为均有管辖权。具体应当由谁实施管辖，由以下两条规则来确定：一是哪个地方的监管部门先立案受理，则由哪个地方的监管部门管辖；二是均有管辖权的监管部门发生管辖权争议，双方协商确定管辖机关；协商不成的，由发生争议的监管部门的共同上级监管部门指定管辖。
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本案中，A县食品药品监管部门通过冬天加盟店首先发现冬天连锁公司存在违反GSP质量管理制度和管理职责的违法行为，应当由其实施管辖。A县食品药品监管部门有权到B县对设在B县的冬天连锁公司进行处罚。
以上分析的前提是冬天加盟店与冬天药品连锁公司确系符合相关规定的加盟连锁。在实践中，常常出现加盟店与连锁公司办理的直营连锁登记，加盟店以连锁公司的法定代表人作为自己的法定代表人，加盟店的营业执照显示的是连锁公司直接设立的分支机构。对于这种情况的处理，原则上只依据相关登记来处理。如果登记为加盟连锁，就按加盟连锁处理；如果登记为直营连锁就按直营连锁处理。究竟是直营连锁还是加盟连锁，是连锁公司与其门店的民事法律关系，药品监管部门没有进行民事关系真实性审查的义务。假如冬天加盟店与冬天药品连锁公司在法律登记上显示为直营连锁，则双方是一个法律主体，只需对冬天药品连锁公司进行一次处罚即可。在这种情况下，第一种处理意见基本上是正确的。第二种处理意见，以被处罚对象的注册地址作为属地管辖的依据，与《行政处罚法》和《药品监督行政处罚程序规定》的规定不符，是不正确的。
(案例评析:河南大学药学院医药法律研究所 于培明)
文章属学术性探讨，除法律法规具体规定外，不作为执法依据。, http://www.100md.com(洪克文于；培明)
2006年6月，A县食品药品监管局对辖区内的冬天加盟店进行检查，发现该店存在药师不在岗、从业人员未参加体检、独立购进药品、药品储存条件不符合规定等严重违反GSP规定的行为。冬天加盟店系冬天药品连锁公司在A县的加盟门店，冬天药品连锁公司注册地为B县，在B县食品药品监管局辖区。
■分歧：
在对冬天加盟店违反GSP规定的行为进行处理时，执法人员内部产生了以下三种意见：
第一种意见认为，应该由A县食品药品监管局对B县辖区内的冬天药品连锁公司进行处罚。理由：冬天加盟店是冬天药品连锁公司下属的分支机构，冬天药品连锁公司是否按规定执行GSP，是通过其下属的分支机构来体现的，故其法律责任应由冬天药品连锁公司承担。由于冬天加盟店在A县，因此应由A县食品药品监管局对冬天药品连锁公司按照《药品管理法》第七十九条的规定进行处罚。
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第二种意见认为，应由B县食品药品监管局对冬天药品连锁公司进行处罚。理由：冬天加盟店违反GSP规定的法律责任与第一种意见相同，但该案行政主体应该是B县食品药品监管局。因为案件的被处罚对象冬天药品连锁公司的注册地在B县，按照属地管辖原则，应由B县食品药品监管局按照《药品管理法》第七十九条规定进行处罚。
第三种意见认为，对冬天加盟店违反GSP规定的行为，不能进行处罚。理由：根据《GSP认证管理办法》第三十六条规定，分支机构不持有《GSP认证证书》，监管部门也未对冬天加盟店单独进行GSP认证检查。对冬天加盟店违反GSP规定的行为，不应当适用《药品管理法》第七十九条的规定进行处罚，而其他法律法规均未规定处罚措施，因此不应当处罚。
(案例提供:浙江省玉环县食品药品监管局 洪克文)
■评析：
本案涉及三个问题：一是是否应当处罚；二是如果处罚，应当以谁作为处罚对象；三是谁应当是行政执法主体。
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首先来分析是否应当处罚。《药品管理法》第十六条规定，药品经营企业必须按照GSP经营药品。第七十九条对未按照规定实施GSP的药品经营行为规定了处罚措施。上述两条规定构成本案应当处罚的法律依据。因此，第三种意见是不正确的。
其次来分析应当以谁作为处罚对象。行政处罚是行政机关对违反行政法律规范的公民、法人或其他组织给予制裁的具体行政行为。行政处罚的处罚对象一定是实施了违反行政法律规范依法应当受到行政处罚的公民、法人或者其他组织，即行政违法行为的行为人。这是执法人员确定处罚对象的出发点。
本案中，冬天加盟店存在的药师不在岗、从业人员未参加体检、独立购进药品、药品储存条件不符合规定等未按照规定实施GSP的行为，主要是冬天加盟店的行为，同时冬天连锁公司也没有尽到GSP要求的质量管理职责，双方均存在着未按照规定实施GSP的行为。如果双方在法律上是同一个主体，连锁公司总部和零售门店的行为合到一起构成一个统一的未按照规定实施GSP行为，以连锁公司为处罚对象，对零售门店不再单独处罚。如果双方在法律上是两个独立的主体，则双方分别对各自的违法行为独立承担责任，双方应当分别定性处罚。
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从上述案情可知，冬天加盟店与冬天连锁公司是两个独立的主体，对于前者实施的一系列未按照规定实施GSP的行为(药师不在岗、从业人员未体检、独立购药、药品储存条件不符合规定)，应当以冬天加盟店作为处罚对象；对于后者违反GSP质量管理制度，没有尽到GSP要求的质量管理职责，应当以冬天连锁公司作为处罚对象。
最后来分析谁应当是行政执法主体。《行政处罚法》第二十条规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。《药品监督行政处罚程序规定》第五条规定，药品、医疗器械监督管理行政处罚由违法行为发生地的药品监督管理部门管辖。可见，我国法律确立的是违法行为发生地的行政机关行使行政处罚管辖权的原则，违法行为人住所地(注册地)不是确定行政处罚管辖权的依据。
“违法行为发生地”包括违法行为预备地、实施地和结果发生地。冬天加盟店实施的违法行为发生地在A县，由A县食品药品监管部门实施管辖。由于质量管理制度的制定和实施，既涉及设在B县的冬天连锁公司总部的行为和活动，也涉及其在A县冬天加盟店的管理活动，因此，A县和B县均是冬天连锁公司违反GSP质量管理制度和管理职责的违法行为发生地，A县和B县的食品药品监管部门对冬天连锁公司的违法行为均有管辖权。具体应当由谁实施管辖，由以下两条规则来确定：一是哪个地方的监管部门先立案受理，则由哪个地方的监管部门管辖；二是均有管辖权的监管部门发生管辖权争议，双方协商确定管辖机关；协商不成的，由发生争议的监管部门的共同上级监管部门指定管辖。
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本案中，A县食品药品监管部门通过冬天加盟店首先发现冬天连锁公司存在违反GSP质量管理制度和管理职责的违法行为，应当由其实施管辖。A县食品药品监管部门有权到B县对设在B县的冬天连锁公司进行处罚。
以上分析的前提是冬天加盟店与冬天药品连锁公司确系符合相关规定的加盟连锁。在实践中，常常出现加盟店与连锁公司办理的直营连锁登记，加盟店以连锁公司的法定代表人作为自己的法定代表人，加盟店的营业执照显示的是连锁公司直接设立的分支机构。对于这种情况的处理，原则上只依据相关登记来处理。如果登记为加盟连锁，就按加盟连锁处理；如果登记为直营连锁就按直营连锁处理。究竟是直营连锁还是加盟连锁，是连锁公司与其门店的民事法律关系，药品监管部门没有进行民事关系真实性审查的义务。假如冬天加盟店与冬天药品连锁公司在法律登记上显示为直营连锁，则双方是一个法律主体，只需对冬天药品连锁公司进行一次处罚即可。在这种情况下，第一种处理意见基本上是正确的。第二种处理意见，以被处罚对象的注册地址作为属地管辖的依据，与《行政处罚法》和《药品监督行政处罚程序规定》的规定不符，是不正确的。
(案例评析:河南大学药学院医药法律研究所 于培明)
文章属学术性探讨，除法律法规具体规定外，不作为执法依据。, http://www.100md.com(洪克文于；培明)