收支两条线管理时代？
“收支两条线管理模式是一个好方法，但并非值得所有地区效仿，如果大家一窝蜂上，是达不到预期效果的。”国内著名社区问题研究专家鲍勇教授不久前在广州接受本报记者独家专访时表示：“我这样说并不是要泼冷水，当前社区卫生服务事业发展很快，各地都在探索和尝试，只是业界要学会选择适当的经验效仿，否则就是‘邯郸学步，难有成效’。”
找到试行的感觉
收支两条线是一种财政收支管理制度，指各级执收执罚部门和单位(代政府收取行政事业性收费，政府性基金等财政资金和有执罚收入的单位)将依托政府职能所得的收入上缴国库整或财政专户，其所需经费由财政部门按预算核拨。此一管理模式下，执收执罚部门和单位的资金收缴与支出使用分渠道运作，其收支活动处于财政部门直接、全面的监督之下，有助于防止执收执罚部门出于自身利益的需要滥收乱支。
据了解，引入收支两条线最早并不是在医疗卫生领域，也未能快速在社区卫生服务机构推广。2000年，为控制药品费用不合理增长，促进医疗机构合理用药，卫生部、财政部根据国务院办公厅转发国务院体改办等八部门《关于城镇医药卫生体制改革的指导意见》(国办发〔2000〕16号)有关精神，于当年7月1日起执行《医院药品收支两条线管理暂行办法》。
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当时这份文件只针对“县及县以上公立非营利性医院”。但从之后的情况来看，《暂行办法》并未在公立医院中得以实际推行，一些大中型公立医疗机构依然执行着过去的管理模式，收支两条线似乎只是一个美好的愿景。
“有意栽花花不开，无心插柳柳成荫。”适应社区卫生服务事业快速发展的需要，部分社区卫生服务机构决心尝试收支两条线。当时，社区卫生服务发展中所暴露出的主要问题有：(1)部分地方政府及有关部门对社区卫生服务模式及特点认识不足，重视不够；(2)由于缺乏经费投入，部分社区卫生服务机构通过医疗服务自筹资金，自负盈亏，导致重治轻防、诱导需求、过度医疗等问题；(3)社区人员待遇低，工作条件差，缺少进修机会，社区卫生服务机构很难吸引并留住人才。如何克服这三大难题？各地不断探索，最终在试点收支两条线上“找到了感觉”——可以通过政府的支出保证社区公共职能的真正发挥。
在进行充分论证后，2005年底，卫生主管部门提出在有条件的地区扩大试点，最先将北京、上海、杭州、成都、武汉、长春6大城市纳入其中。2006年7月，在由财政部、国家发改委、卫生部联合发文的《关于城市社区卫生补助政策的意见》中指出：“有条件的地区可开展收支两条线管理试点，政府举办的社区卫生服务机构取得的各项收入全部上交同级卫生行政部门或财政部门，支出由同级卫生行政部门或财政部门按规定核定安排。”这也是主管部门非常明确地提出要在社区大力推广收支两条线试点。
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在前不久召开的2007年卫生工作会议上，卫生部部长高强更是强调“要推进社区卫生服务改革，在总结各地改革经验基础上，以优化城市卫生服务结构为重点，以建立健全维护社区卫生服务公益性质的有效运行机制为核心，研究制订指导方案，扩大收支两条线管理改革试点，推进社区卫生服务机构基本用药的政府采购、统一配送、零差率销售。”各地卫生部门2007卫生工作会议的召开紧随其后，再次强调推广收支两条线的必要性，至此，此一模式呈遍地开花之势。
推广必须量力而行
在关于收支两条线的各大新闻中，不少地方高调表示要大力推行，一些位处不发达地区的社区卫生服务机构不惜花费大力气，欲到包括上海、杭州在内的做得好的地方取经学习，但这种管理模式是否社区卫生事业发展的“救命稻草”，是否值得全行业追捧？
对此，一些业内研究专家不止一次地在各种公开场合强调，尽管试点城市在收支两条线政策中关于上缴方式、支付方式、药品结算、账户设立、会计核算、清产核资等事项积累了很多经验，但推广的原则应是量力而行。
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首先，要充分意识到收支两条线管理模式中关于公共管理的问题，不能重资金吸纳，而轻资金的合规性。收支两条线管理的基本要求，是将预算外资金和行政性收费、罚没收入全部纳入财政专户。部分地区只重视资金是否全部缴入财政专户，忽视了缴入专户的各项资金的合法性、合规性，甚至不问缴入资金是否符合国家政策规定，是否是私列项目、超标准、超范围地乱收费、乱罚款，致使部分财政专户成为一些单位违纪违法收入的“洗钱户”。或者由于部分单位在管理上归属上级主管部门，地方政府和财政部门“插不上手”，出现“地方政府看得见、管不着，上级主管部门管得着、看不见”的怪现象，导致坐收坐支，乱收乱支，使收支两条线管理处于真空状态。
其次，推行的依据是当地政府财政所能够承担的水平以及当地社区卫生服务机构发展的整体水平。实行收支两条线后，也就意味着地方财政至少要保证公共卫生职能方面的投入，但这在很多地方并不能轻易实现。“有政策却不兑现，就算有制度也难以执行。”鲍勇认为。
对此，杭州市一家社区卫生服务机构负责人认为，在保证政府充分投入的前提下，才能实行并推广收支两条线。“收支两条线突出的改革之一是推行经济补偿机制改革，社区卫生服务机构的业务用房、基本设备、工作经费以及工作人员的工资奖金福利等都由政府安排，并纳入政府财政预算，社会卫生服务机构的收入全额上交区财政专用账户。这样一来，既能保证社区正常的经费支出，也能确保人员的福利待遇，留住人才，顺势解决困扰社区发展的人事聘用、薪酬考核等系列难题。”
业内专家提醒说，由于各地经济发展不平衡，政府财政的承受力也有限，如何有效利用政府有限的投入，增强社区卫生服务事业快速发展所需能量，这不仅仅是社区卫生服务机构需要思考的，各地政府在进行城市卫生规划时也应深刻反思。如同鲍勇所说：“这是一个长期的过程，需要足够的决心和耐心，盲目推进和简单模仿，都不是理性的行为。”, 百拇医药(汪言安)
找到试行的感觉
收支两条线是一种财政收支管理制度，指各级执收执罚部门和单位(代政府收取行政事业性收费，政府性基金等财政资金和有执罚收入的单位)将依托政府职能所得的收入上缴国库整或财政专户，其所需经费由财政部门按预算核拨。此一管理模式下，执收执罚部门和单位的资金收缴与支出使用分渠道运作，其收支活动处于财政部门直接、全面的监督之下，有助于防止执收执罚部门出于自身利益的需要滥收乱支。
据了解，引入收支两条线最早并不是在医疗卫生领域，也未能快速在社区卫生服务机构推广。2000年，为控制药品费用不合理增长，促进医疗机构合理用药，卫生部、财政部根据国务院办公厅转发国务院体改办等八部门《关于城镇医药卫生体制改革的指导意见》(国办发〔2000〕16号)有关精神，于当年7月1日起执行《医院药品收支两条线管理暂行办法》。
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当时这份文件只针对“县及县以上公立非营利性医院”。但从之后的情况来看，《暂行办法》并未在公立医院中得以实际推行，一些大中型公立医疗机构依然执行着过去的管理模式，收支两条线似乎只是一个美好的愿景。
“有意栽花花不开，无心插柳柳成荫。”适应社区卫生服务事业快速发展的需要，部分社区卫生服务机构决心尝试收支两条线。当时，社区卫生服务发展中所暴露出的主要问题有：(1)部分地方政府及有关部门对社区卫生服务模式及特点认识不足，重视不够；(2)由于缺乏经费投入，部分社区卫生服务机构通过医疗服务自筹资金，自负盈亏，导致重治轻防、诱导需求、过度医疗等问题；(3)社区人员待遇低，工作条件差，缺少进修机会，社区卫生服务机构很难吸引并留住人才。如何克服这三大难题？各地不断探索，最终在试点收支两条线上“找到了感觉”——可以通过政府的支出保证社区公共职能的真正发挥。
在进行充分论证后，2005年底，卫生主管部门提出在有条件的地区扩大试点，最先将北京、上海、杭州、成都、武汉、长春6大城市纳入其中。2006年7月，在由财政部、国家发改委、卫生部联合发文的《关于城市社区卫生补助政策的意见》中指出：“有条件的地区可开展收支两条线管理试点，政府举办的社区卫生服务机构取得的各项收入全部上交同级卫生行政部门或财政部门，支出由同级卫生行政部门或财政部门按规定核定安排。”这也是主管部门非常明确地提出要在社区大力推广收支两条线试点。
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在前不久召开的2007年卫生工作会议上，卫生部部长高强更是强调“要推进社区卫生服务改革，在总结各地改革经验基础上，以优化城市卫生服务结构为重点，以建立健全维护社区卫生服务公益性质的有效运行机制为核心，研究制订指导方案，扩大收支两条线管理改革试点，推进社区卫生服务机构基本用药的政府采购、统一配送、零差率销售。”各地卫生部门2007卫生工作会议的召开紧随其后，再次强调推广收支两条线的必要性，至此，此一模式呈遍地开花之势。
推广必须量力而行
在关于收支两条线的各大新闻中，不少地方高调表示要大力推行，一些位处不发达地区的社区卫生服务机构不惜花费大力气，欲到包括上海、杭州在内的做得好的地方取经学习，但这种管理模式是否社区卫生事业发展的“救命稻草”，是否值得全行业追捧？
对此，一些业内研究专家不止一次地在各种公开场合强调，尽管试点城市在收支两条线政策中关于上缴方式、支付方式、药品结算、账户设立、会计核算、清产核资等事项积累了很多经验，但推广的原则应是量力而行。
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首先，要充分意识到收支两条线管理模式中关于公共管理的问题，不能重资金吸纳，而轻资金的合规性。收支两条线管理的基本要求，是将预算外资金和行政性收费、罚没收入全部纳入财政专户。部分地区只重视资金是否全部缴入财政专户，忽视了缴入专户的各项资金的合法性、合规性，甚至不问缴入资金是否符合国家政策规定，是否是私列项目、超标准、超范围地乱收费、乱罚款，致使部分财政专户成为一些单位违纪违法收入的“洗钱户”。或者由于部分单位在管理上归属上级主管部门，地方政府和财政部门“插不上手”，出现“地方政府看得见、管不着，上级主管部门管得着、看不见”的怪现象，导致坐收坐支，乱收乱支，使收支两条线管理处于真空状态。
其次，推行的依据是当地政府财政所能够承担的水平以及当地社区卫生服务机构发展的整体水平。实行收支两条线后，也就意味着地方财政至少要保证公共卫生职能方面的投入，但这在很多地方并不能轻易实现。“有政策却不兑现，就算有制度也难以执行。”鲍勇认为。
对此，杭州市一家社区卫生服务机构负责人认为，在保证政府充分投入的前提下，才能实行并推广收支两条线。“收支两条线突出的改革之一是推行经济补偿机制改革，社区卫生服务机构的业务用房、基本设备、工作经费以及工作人员的工资奖金福利等都由政府安排，并纳入政府财政预算，社会卫生服务机构的收入全额上交区财政专用账户。这样一来，既能保证社区正常的经费支出，也能确保人员的福利待遇，留住人才，顺势解决困扰社区发展的人事聘用、薪酬考核等系列难题。”
业内专家提醒说，由于各地经济发展不平衡，政府财政的承受力也有限，如何有效利用政府有限的投入，增强社区卫生服务事业快速发展所需能量，这不仅仅是社区卫生服务机构需要思考的，各地政府在进行城市卫生规划时也应深刻反思。如同鲍勇所说：“这是一个长期的过程，需要足够的决心和耐心，盲目推进和简单模仿，都不是理性的行为。”, 百拇医药(汪言安)