加强立法 完善体系——就食品安全立法问题访法学界人士
近年来，食品安全问题愈来愈引人关注。每到全国“两会”期间，都有不少代表、委员就食品安全提出议案、建议和提案，希望修订《食品卫生法》，出台《食品安全法》，完善我国食品安全法律法规体系，确保百姓饮食安全。今年，《食品卫生法》修订被列入立法计划。在代表、委员热议食品安全的同时，相关法学界人士、法律工作者对频发的食品安全事件同样热切关注，他们对食品安全立法有怎样的看法和建议？请看今日本版的相关报道。
——编者按
《食品卫生法》修订被列入今年立法计划，就食品安全问题、食品安全立法等内容，记者近日分别采访了中国人民大学法学院教授李元起、山西启承律师事务所律师葛艾君、李海林，北京北斗鼎铭律师事务所律师张建兴。
■食品安全事件频发的原因
记者：民以食为天，食以安为先。如今，食品安全事件频发：福寿螺、多宝鱼、陈化粮、苏丹红、瘦肉精、红心鸭蛋……这些发生在我们身边的食品安全事件让人们“谈食色变”。您认为食品安全事件频发的原因是什么？
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李元起：原因主要有三个方面：一是道德观念缺失。目前我国正处于社会转型时期，人们的价值观念比较混乱，在家庭和社会教育、约束不力，市场经济体制尚不完善的情况下，少数生产者和经营者出现道德缺失。从屡屡曝光的食品安全事件中不难看出，一部分生产者和经营者惟利是图，为了追求一己私利，置广大人民群众的身体健康和生命安全于不顾。二是监管体系不健全，监管措施不到位。从总体上看，现行食品安全监管体制存在不少问题，如缺乏能统揽全局、有职有权的监管机构，众多监管部门职能交叉，责任不明；监管制度设计注重对食品企业的准入控制，忽视对市场运作的实时监管；执法手段不足，缺乏对“问题企业或个人”的震慑力等。从实践上看，监管过程也存在着不少实际问题，如执法力量薄弱，执法经费不足；相关部门各自为政，缺乏配合甚至“集体不作为”；个别执法人员徇私枉法，地方保护主义猖獗等。三是食品安全法律体系不健全。改革开放至今，全国人大已制定《食品卫生法》等近20部、国务院已制定《生猪屠宰管理条例》等近40部、国务院有关部门已制定《无公害农产品管理办法》等近150部与食品相关的法律、行政法规或部门规章。这些法律文件构建了我国食品管理基本法律框架及基本法律制度，为提高我国的食品管理水平发挥了重要作用。但这一体系还存在一定的缺陷，主要表现在：一是立法内容不完整。目前的食品法律比较侧重对食品卫生、质量方面的规定，而欠缺对食品安全其他方面的调整。二是立法范围不完整，尚未涵盖从农田到餐桌的全过程，欠缺部分重要的食品安全法律制度。三是有些法律文件相互矛盾、冲突，缺乏协调性。由于没有一部专门的食品安全法律的统驭，多位阶、多部门制定的各种法律文件之间的矛盾冲突在所难免，以致造成了在食品安全某些环节上“谁都能监管，谁都在监管，谁都不能有效监管”的混乱状况。四是有些法律文件的可操作性和实效性不强，不能发挥实效。
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葛艾君、李海林：首要的原因是无“法”监管。一是目前我国还没有一部涵盖“从农田到餐桌，从生产、流通直至食用”的食品安全基本法；二是多头监管，推诿扯皮，效率低下；三是与食品安全有关的法规杂乱，由不同的部门起草制订，相互缺乏统一，存在冲突和分歧，不仅不利于监管，甚至有“盲区”、“真空”存在；四是食品安全涉及的检测标准、流通标准、质量标准等各地不同，导致监管不力。其次是利益驱动。目前，一些食品行业为追求利润最大化，不当使用新技术和新原料，致使食品源头出现不安全隐患。如不当使用或滥用违禁兽药、饲料添加剂等造成的畜牧食品污染；使用国家明令禁用的高毒、高残留农药造成的蔬菜、茶叶、水果等种植业产品污染；过量使用漂白剂、防腐剂、甜味剂、发泡剂、人工色素、香精等食品添加剂造成的加工食品污染；餐饮业经营者为牟取暴利，使用达不到食品安全卫生要求或伪劣的食品原辅材料、添加剂制作菜肴引起的餐饮业食品污染；滥用违禁药物或超标使用渔药造成的虾、鳗鱼、甲鱼和黄鱼等水产品污染；滥用添加剂、防腐剂等不适合人食用的工业原料造成一些传统食品被污染，如“红心鸭蛋”、“苏丹红辣椒酱”等。
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张建兴：主要原因是监管制度方面存在问题，有关的监督管理法律制度滞后、不配套，现行法律制度中对有关法律责任(行政法律责任、刑事法律责任、民事法律责任)制度的设计弱化，监督力度不够，缺少相应的检测、监控、预防和应急机制等。必要的食品安全意识和知识宣传力度也不够。
■《食品卫生法》存在的问题
记者：您认为目前的《食品卫生法》存在哪些问题？
李元起：《食品卫生法》主要存在以下几个问题：一是调整范围不能完全涵盖食品安全体系。从食品卫生与食品安全的关系来讲,食品卫生只是食品安全的一个组成部分。从横向看，食品安全包括食品卫生，也包括食品质量、食品营养和诸如转基因食品的远期安全评价、类似食品的有毒有害物质的管理和非食品卫生原因的食品设计不当、使用说明不清而导致的食品安全事件、包装材料容器甚至投毒等其他食品安全问题。从纵向看，食品安全包括食品种植、养殖、加工、包装、贮藏、运输、销售、消费等各个环节，而诸如种植和养殖等环节也是《食品卫生法》所无法覆盖的。因此，作为调整食品卫生依据的《食品卫生法》，其调整范围不能完全涵盖食品安全体系。
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二是调整措施不能适应食品安全监管的需要。随着社会的发展，以《食品卫生法》专为食品卫生问题设计的调整措施，来调整食品卫生本身目前已渐显不足，再用来调整整个食品安全体系就更力不从心。近年来为国际社会广泛采用，我国也亟需采用的一些保障食品安全的重要措施，如食品安全市场准入措施、食品企业食品安全责任保障措施、食品安全风险评估措施、食品安全预警措施、食品安全危机处理措施、食品安全事故赔偿措施等，在《食品卫生法》中都没有也不可能得到全面体现，不能适应食品安全监管的需要。
三是与其他相关法律多有重复和冲突，在实践中容易引起执法混乱。《食品卫生法》与我国目前调整食品监管的其他法律之间多有重复和冲突，这一点在与《产品质量法》的关系上显得尤为突出。如二者虽然有一定的分工，但都对食品生产的过程和结果安全进行调整。在结果安全要求方面，《食品卫生法》规定为无毒无害，符合应当有的营养等；而《产品质量法》则规定为不存在危及人身、财产安全的不合理危险，具备产品应当具备的使用性能等。《产品质量法》规定产品抽查不得收费并且允许复检，而《食品卫生法》对抽查和复检却没有规定。再如，对食品卫生与食品质量的具体要求或者标准方面二者的内容也多有重复，同样是对生产不符合标准的食品的处罚，《食品卫生法》规定“没收违法所得，并处违法所得一倍以上五倍以下的罚款；没有违法所得的，处以一千元以上五万元以下的罚款”，而《产品质量法》则规定“责令停止生产、销售，没收违法生产、销售的产品，并处违法生产、销售产品货值金额百分之五十以上三倍以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得”。诸如此类问题，必然导致执法混乱，损害行政行为的严肃性和公正性。
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四是有关监管主体的规定滞后，不能适应当前行政执法体制改革的需要。《食品卫生法》规定，国务院卫生行政部门主管全国食品卫生监督管理工作，国务院有关部门在各自的职责范围内负责食品卫生管理工作。1998年机构改革后，国务院各部门的分工已有新的调整：农业、质检、工商、卫生等部门分别负责初级农产品生产环节、食品生产加工环节、食品流通环节、餐饮业和食堂等消费环节的监管，食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法组织开展对重大事故查处。在我国对食品安全已经形成了分段监管为主、品种监管为辅，综合监督与具体监管相结合的食品安全多部门监管体制。而《食品卫生法》并没有及时做出相应修订。这已在实践中导致了各部门之间某种程度的职责不清、相互推诿。
五是法律责任规定不适度，制裁的威慑力难以发挥。《食品卫生法》对食品违法犯罪行为的处罚缺乏应有的力度，由于处罚太轻，不能彻底剥夺违法犯罪分子再次违法犯罪的条件和能力，法律的威慑力不能充分发挥出来。此外，《食品卫生法》对食品安全监管机关以及食品安全服务机构的法律责任也没有明确规定。
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葛艾君、李海林：《食品卫生法》的局限性日渐彰显。主要表现在：一是《食品卫生法》等法律法规所调整的范围过于狭窄。该法第四条规定：“凡在中华人民共和国领域内从事食品生产经营的，都必须遵守本法。”从此条可以看出，《食品卫生法》中的“食品”概念是狭义的，并没有包括种植、养殖、仓储、流通等环节中的食品以及与食品相关的食品添加剂、饲料及饲料添加剂的生产、经营或者使用。而食品安全问题涵盖了从农田到餐桌、从生产到食用的全过程，仅对食品生产经营阶段中发生的食品安全法律关系进行调整使得该法出现较大的法律监管盲区，从而造成了政府部门对饲料中加入瘦肉精、农药大量残留、滥用抗生素、食品储存污染等诸多问题的监管滞后和不力。
二是食品安全法律体系的内容比较单薄，不能适应新情况，解决新问题。和经济发达国家的食品安全法规相比，我国缺少一系列保障食品安全的重要制度。例如食品安全应急处理机制、食品安全风险评价制度、食品安全信用制度以及食品安全信息发布制度等。同时，我国食品安全法律体系对“食品安全”等最重要、最基本的概念尚未有明确的法律定义。
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三是食品安全法律责任的规定不严。以食品安全法律体系的核心《食品卫生法》为例，对违反该法规定，食品生产经营过程不符合卫生要求的，责令改正，给予警告，可以处以五千元以下的罚款；拒不改正或者有其他严重情节的，吊销卫生许可证。食品卫生是食品安全最基本的要求，对违反卫生规定的当予重罚。然而根据该法，在一般违法情况下，除了责令改正和警告之外，五千元以下的罚款落在执法机关的自由裁量范围之内，且不说罚款的上限太低，如此“可以”也为追究违法者的行政责任创造了迂回的空间，极有可能连区区五千元以下的罚款也不了了之。类似的规定综合起来，执法不力也就难免了。
四是现行食品安全法律体系中尚欠缺对食品安全监管机关及其工作人员的监管职责的落实和失职责任的追究机制。
张建兴：就食品安全而言，《食品卫生法》所侧重的是食品的卫生和食品的污染，而涉及食品安全的“有害因素”则被放在了次要位置。因而，该法在具体内容上也只是侧重于食品卫生和食品生产经营过程的管理。在具体制度的设计上，该法缺少动态的监督管理机制，如食品卫生的管理和禁止性条款过于原则且内容不尽全面，对于涉及食品安全的宣传教育、预防、检测、标准的制定、有关的科学研究工作、突发食品安全事故的预报、预防与应急处理等，几乎没有相应规定。该法涉及食品添加剂的条款只有一条，对于食品原料方面也少有规定。此外，该法在有关法律责任制度的设计上也不全面，不便于监管人员执行操作；对于造成食品安全事故有关人员的责任包括执法者的责任、执法纪律、执法监督等内容的规定也存在诸多不足。
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■国外相关法规政策
记者：国外对食品安全监管有哪些法规政策值得我们借鉴？
李元起：一些发达国家经过长期稳定的法治建设，在食品安全监管方面已形成一套比较完备的法律体系。如英国、日本等国家已分别在1990年和2003年颁布了一般法意义的《食品安全法》、《食品安全基本法》，欧盟也于2000年颁布了具有指导意义的《食品安全白皮书》。在这些国家，食品安全基本法与其他相关法律一起构成了食品监管法律体系。美国虽然没有颁布综合性的《食品安全法》，但却颁布了相互协调的《食品、药品和化妆品法》、《联邦肉类检查法》、《禽类食品检验法》、《蛋类产品检验法》、《联邦杀虫剂、杀真菌剂和灭鼠剂法》、《食品质量保护法》、《公共卫生服务法》、《产品责任法》等一系列单行法律，构成了其食品安全法律体系。综观这些法律文件，值得我们借鉴的主要有：
一是设置有权威性的领导监督机构。发达国家对食品安全问题非常重视，除了由一般执法机关依法实施食品安全监管之外，有的国家还设置权威性很高的机构来领导和监督食品安全监管工作。如日本，就专门在内阁中设立了食品安全委员会。委员会管理事务的范围主要包括：向内阁总理大臣陈述意见；进行食品健康影响评价；根据食品健康影响评价的结果并在认为必要时，监督法规的执行情况；通过内阁总理大臣督促各有关大臣；对为保证食品安全性而制定的法规的重要事项调查审议，在认为有必要时，向相关行政机构的领导陈述意见；对保证食品安全性和有关部门间交换情况、交换意见的事务进行协调；在就所辖事务履行其职责时，如认为有必要，可要求有关行政机关给予必要的协助；在有必要对其所辖事务进行调查时可委托独立行政法人、法人、企业或其他民间团体、都道府县的试验研究机构或有学识经验的人员进行必要的调查等。通过这种权威机构的领导、监督和协调，食品监管工作中的问题通常能够及时得到发现和解决。
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二是有明确的监管分工和监管标准。发达国家的食品安全立法比较成熟，各项安全事务通常都由特定的机关负责，监管机关的职责分工清晰具体，重复、交叉和矛盾冲突情况较少。如在美国，《食品、药品和化妆品法》明确规定，由美国FDA管辖除肉、禽和部分蛋类以外的国产和进口食品的生产、加工、包装、储存，以及对新型动物药品、加药饲料和所有可能成为食品成分的食品添加剂的销售许可和监督。《联邦肉类检查法》、《禽类食品检验法》、《蛋类产品检验法》明确规定由农业部下属的食品安全检验局管辖肉、禽、蛋类制品的卫生和质量问题，并对其标记、标识和包装进行管理。《联邦杀虫剂、杀真菌剂和灭鼠剂法》则明确规定国家环境保护署管辖对用于特定作物的杀虫剂的审批，规定食品中最高残留限量，保证人们在工作中使用或接触杀虫剂、食品清洁剂和消毒杀菌剂的安全。对于食品安全的责任追究，美国也将其统一归入《产品责任法》之中，与其他工业产品一律适用统一标准。因此，在美国尽管至少有十几个部门来管理食品安全，但由于分工明确，标准统一，食品监管仍能有条不紊地进行。
三是实施有效的监管措施和责任追究机制。在诸如监管措施方面，“问题食品”召回、“问题企业”强制退市、食品安全信用体系等一系列制度和措施被广泛建立和采用。在责任追究方面，发达国家通常采用严厉的制裁措施，违法者不仅在经济上要付出巨额费用，甚至倾家荡产，还可能要承担受刑事处罚和终身不得再从业的责任。如根据美国有关法律规定，在食品领域，只要制假售假，无论金额大小，违法者均属有罪，将被处以25万美元以上的罚款，并处以5年以上的监禁，如有假冒前科，罚款额可达500万美元。在日本建立健全食品安全体系的16年中，有300多人被处以极刑。正是这些严厉有效的监管措施和责任追究机制，使国外发达国家从事食品生产、销售的企业和人员，行为都比较规范，很少发生违法现象。
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葛艾君、李海林：发达国家对食品安全的监管政策和法律有其特定的历史、政治环境因素，总体来说是比较全面和科学的，我们不可能全然照搬嫁接，但还是有值得借鉴的经验。如美国实行机构联合监管制度，在每一个层次(地方、州和全国)监督食品生产与流通。各州卫生机构以及联邦政府的许多部门和机构，都雇用食品检查员、微生物学家、流行病学家及其它食品科学家，执行持续监管。地方、州和联邦法律、准则及其它法令对这些监管人员的权限有明确的规定，有些人员只监管一种食品，例如牛奶或海鲜；有些人员的监管权限只限于某个特定的地理区域；有些人员只负责监管某一类食品企业，例如饭店或肉品加工厂。这些工作人员携手合作，形成美国食品安全监管系统。
欧盟具有一个较完善的食品安全法规体系,涵盖了“从农田到餐桌”的整个食物链,形成了以《食品安全白皮书》为核心的各种法律、法令、指令等并存的食品安全法规体系新框架。按照欧盟的规定，承担食品安全法律责任的，已经不再只是政府的有关部门，更多的责任已转移到零售商和采购商身上。为了避免出现法律纠纷或承担法律责任，欧洲的零售商因此创立了新的、民间的食品安全系统框架，如IFS，BRC等标准，并严格要求其供货商引用这些体系进行审核。
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值得我们借鉴学习的有：要明确政府监管部门之间的隶属关系和主体关系，执法监督与检验检测相分离，检验检测机构在全国范围内单独进行整合，资源整合后的食品安全检验检测机构的社会化可以更好地体现执法的公正性；对某类性质的企业应指定生产监管部门或者经营监管部门中的一个部门甚至几个人员进行监管。此外，诸如食品召回制度、食品抽查检验检测制度以及对婴幼儿食品的重点监控等制度，也是值得我们借鉴的内容。
■如何加强食品安全立法
记者：有人认为，要从法规层面上加强食品安全监管，应该出台《食品安全法》，而有人则认为对《食品卫生法》进行修订就可以了，您对此有何看法？
李元起：我认为，应当出台《食品安全法》，作为调整食品安全的一般法律。同时应当对《食品卫生法》、《产品质量法》等相关法律进行修订，使之与《食品安全法》协调一致，将其保留，作为食品监管特别法律，以形成以一般法律为统率，以特别法律为辅助的完整的食品安全监管法律体系。这样做，一是符合食品监管过程的科学内涵。从食品监管的科学角度看，食品安全的调整范围涉及对食品(食物)的种植、养殖、加工、包装、贮藏、运输、销售、消费等环节，因此，无论是《食品卫生法》、《产品质量法》还是涉及食品监管某一领域的其他法，均无法涵盖上述全部内容和全部环节。而制定一般法意义上的《食品安全法》，则可以涵盖食品生产经营的多环节和多要素，可以涵盖食品企业、监管部门、中介机构等多单位和多部门的活动，也可以克服目前部门立法或者环节立法各自为政的缺陷，构建环节紧密、要素齐全的食品安全保障体系。二是有利于《食品安全法》的贯彻实施。虽然《食品安全法》可以调整食品监管的全过程，但由于食品(食物)的种植、养殖、加工、包装、贮藏、运输、销售、消费等环节涉及面广、情况复杂、特点不一，它不可能面面俱到地调整各个环节的各种具体问题，还必须借助《食品卫生法》、《产品质量法》等食品监管特别法律的具体调整。在适当的修改以后保留这些食品监管特别法律，有利于使《食品安全法》得以有效实施，也有利于充分利用已经形成的监管队伍和已经取得的监管经验，节约立法成本。三是符合我国食品监管行政执法体制改革的要求。目前，我国已基本形成了对食品安全实行分段监管为主、品种监管为辅，综合监督与具体监管相结合的食品安全多部门监管体制。在这种形势下，出台《食品安全法》，有利于对适用于全局的食品安全监管工作的目的、原则、体系、条件、标准、法律责任，综合监督、组织协调机关的行为、职责与任务等进行统一规定，以协调不同法律、不同部门的关系，避免发生法律或执法冲突。保留《食品卫生法》、《产品质量法》等修改后的特别法律，则有利于根据不同部门、不同环节、不同领域的特点，具体采取适当的监管方法和措施。四是符合国际国内的立法潮流。20世纪80年代以来，一些国家以及有关国际组织先后制定了具有一般法意义的食品安全法。如1990年英国颁布了《食品安全法》，2000年欧盟发表了具有指导意义的《食品安全白皮书》，2003年日本制定了《食品安全基本法》，部分发展中国家也制定了《食品安全法》。在我国，近年来，有些地方和部门也根据食品安全的发展趋势，对食品安全立法进行了有益探索。如北京市政府于2002年12月31日颁布了《北京市食品安全监督管理规定》，广州市政府于2004年2月28日颁布了《广州市食品安全监督管理办法》，2004年4月28日苏州市政府颁布了《苏州市食用农产品安全监督管理办法》。这些立法探索为我国《食品安全法》的出台积累了宝贵的经验。但从各国和各地区的立法情况看，《食品安全法》并不能完全取代其他有关食品安全的特别立法，都需要和其他食品安全特别立法一道构成一个完整的体系，才能充分发挥作用。因此，制定一般法意义的《食品安全法》，保留和完善《食品卫生法》、《产品质量法》等食品安全特别法律，符合立法发展的时代要求。
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葛艾君、李海林：应及早出台一部《食品安全法》。首先，从“食品卫生”与“食品安全”两者逻辑关系上讲，卫生的食品未必就安全，但安全的食品一定是卫生的。食品卫生是对食品质量的要求，食品安全才是最终目的。其次，从法律的指导和现实意义上讲，《食品卫生法》的局限性很明显，根本不能成为食品安全法律体系中的“基础”，简单的修订只能保障食品的卫生，对终极的食品安全仍无法保障，与其费精力在《食品卫生法》上查缺补漏，不如集中立法资源制定一部成熟、科学、可行的《食品安全法》。
张建兴：无论是专门制定《食品安全法》还是对《食品卫生法》进行修订，目的都是加强食品安全的立法，保证食品安全。从形式上讲，这是一个立法体例的选择问题。对于这个问题，我认为应制定专门的《食品安全法》。因为从目前的现状和立法目的、调整对象等方面来看，需要一个独立于现行《食品卫生法》的专门法律；从食品安全法律制度调整和规制的范围来看，法律监督管理的体制和机制也是《食品卫生法》所无法涵盖和承担的；从法律规范体系来看，《食品安全法》是一个内容比《食品卫生法》涉及更为广泛的规范体系。至于在《食品卫生法》存在的情况下，如何处理两个法律之间的关系，二者在条款的规定和具体制度上如何设计，这主要是一个立法技术问题，并不影响两个法律的独立存在。
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■修订或出台相关法律应注意的问题
记者：《食品卫生法》修订已列入今年立法计划。您认为修订《食品卫生法》时应注意哪些问题？如果出台《食品安全法》，应涵盖哪些内容？
李元起：《食品安全法》的制定是一个涉及多部门、多环节、多领域的复杂工程。我仅从宏观角度对制定时应注意的问题谈几点看法：
首先，应当具有统领性，能够整合、协调食品安全监管领域的相关法律。制定《食品安全法》，目标之一是要解决目前食品安全监管领域法律依据之间不协调，监管部门职责不清、各自为政的问题。《食品安全法》不可能完全取代其他相关法律，而需要与其他相关法律共存。因此，它作为食品安全监管方面的一般法律，就应当确立我国有关食品安全的基本原则、基本体制和基本制度，能够统领、整合和协调食品安全监管领域的其他监管法律。否则，就不仅不能解决目前的问题，反而会造成新的矛盾冲突，引发新的混乱。
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其次，应当具有全面性，调整范围能够涵盖食品安全监管的全过程。制定《食品安全法》，目标之一是要弥补我国目前食品安全监管范围上的缺漏，实现“从农田到餐桌全过程的”食品安全监管。因此，它应当具有全面性，必须涵盖食品的种植、养殖、加工、包装、贮藏、运输、销售、消费等所有环节，对有关食品安全的卫生、质量等各要素进行全面调整。
第三，应当具有科学性，能够设计出合理的监管体制和监管制度。食品安全监管是一项科学性很强的工作，在制定《食品安全法》的过程中，应当认真总结我国以往食品安全监管工作经验，广泛吸收国外的先进监管理念和制度，结合我国国情，根据时代发展需要，设计出一套合理的监管体制和监管制度。在制定过程中，应当贯彻全局观念和协作观念，力戒从部门利益出发，不顾大局的“部门立法”弊端。应当把行之有效、适合社会发展要求的监管体制和监管制度用《食品安全法》确定下来。
葛艾君、李海林：一部成熟的食品安全领域的“母法”基本内容至少应当包括如下方面：1.目的：综合促进和保障食品安全。2.定义：明确“食品”、“食品安全”等名词的法律涵义。对这些名词进行科学的定义需要一定的立法技术。3.食品安全监管范围：国家对食品安全实行从生产到食用的全过程监管。4.监管体制：以法律的形式提出我国食品安全基本监管框架和各方职能。5.食品安全监管原则：确保人民身体健康，注重科学依据，控制和预防并重，公开、客观、公正，等等。6.社会其他各阶层的食品安全责任。以食品生产经营企业为主，还包括与食品相关的行业、食品行业协会以及消费者等。7.应急处理。8.标准检测，含市场准入。9.安全风险评价。10.信用体系。11.食品安全信息网络。12.宣传教育。13.行业协会、研究机构的推动。14.法律责任。强调监管主体的违法责任，做好与《刑法》的衔接，对违法食品生产经营者设置严厉罚则。
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张建兴：我认为，目前《食品卫生法》需要修订的内容有：一是在立法目的中明确“保证食品安全”的内容。二是就食品原料生产、成品生产与加工、销售、产品质量控制、质量认证等有关内容做出全面细致的规定。三是建立和完善食品生产加工原料采购的监督检验、有关食品安全的宣传、教育、标准制定、相关的科研、产品的安全性检测与预报、问题产品召回、食品安全事故应急处理等制度。四是建立和完善食品卫生监督制度，执法措施、部门联合执法、行政执法与司法的衔接与配合等制度。五是在法律责任方面，加大处罚力度，对于违反法律法规规定，生产、加工销售食品的行为，不论是否发生损害后果，都应承担相应的法律责任。六是增加食品安全责任制和执法监督的内容。七是完善民事赔偿制度，如增加民事损害赔偿的行政调解与裁决内容，采用社会有关机构的调解机制，鼓励消费者诉讼和社会公益诉讼，如在诉讼费、代理费、调查费用等方面做出有利于维权行动的规定。
■修订或出台相关法律的意义
记者：修订《食品卫生法》或出台《食品安全法》对食品安全监管有何重要意义？
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李元起：出台《食品安全法》有多方面的意义：一是有利于理顺监管关系，改变混乱执法现状。制定《食品安全法》，可以适应我国食品安全行政执法体制改革的发展要求，弥补《食品卫生法》有关规定滞后的不足，明确各监管主体的任务和责任，理顺监管关系。可以对《食品卫生法》、《产品质量法》等相关法律之间的矛盾冲突进行整合或协调。可以对综合监督、协调机关的地位、职责和工作程序予以明确。这一切，都有利于改善目前存在的混乱执法状况。二是有利于引入新的监管理念和监管措施。制定《食品安全法》是一种新的立法探索，可以把国际、国内现实生活中行之有效，而其他法律尚未纳入的管理理念和管理措施纳入其中，从而适应社会的发展需要，使食品安全监管工作能与时俱进。三是有利于有效治理食品安全问题。制定《食品安全法》，使食品安全监管工作有更加切实有效的法律依据，能够在统一的原则和目标下，根据不同的情况进行监管，更加有效地治理食品安全问题，减少或者杜绝食品安全事故的发生。
葛艾君、李海林：随着国际经济一体化发展和贸易的自由化趋势，我国的产品走出国门已是大势所趋。就食品出口而言，目前我国有近90%的食品、土畜产品出口企业受到国际技术贸易壁垒的限制，食品安全问题是遭遇技术壁垒最重要的原因之一。我国在农业产地环境、动物防疫体系、农产品食品生产、加工、销售以及食品安全标准体系等涉及食品安全方面的不足，大大限制了我国食品行业的发展。
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据初步统计，1949年至今，我国部级以上机关所颁布的有关食品安全方面的法律、法规、规章、司法解释以及各类规范性文件，包括已失效的44篇在内共计840篇。随着经济社会及科学技术的快速发展和人们对食品安全问题认识的不断深化，我国目前的食品安全法律法规有些方面已经明显滞后，不能适应当今食品安全形势的发展需要。在此形势下，为建立和完善我国食品安全法律体系，出台一部《食品安全法》无疑具有重要和深远的意义。
张建兴：不管是修订《食品卫生法》还是出台《食品安全法》，都意味着我国食品安全法律制度的不断完善，有关的法律规范体系的形成。随着食品安全法律制度的建立，有关监督机制也将建立，这就使得食品安全监管机关能够各负其责，有利于加强对食品生产经营企业的监督和管理。此外，法律的修订或出台，也为食品安全监管部门完善各项具体的监督管理制度提供了法律保障，为食品安全监督管理机构正确执法、严格执法，保障百姓饮食安全提供了法律保障。
文/本报记者 王东海, 百拇医药
——编者按
《食品卫生法》修订被列入今年立法计划，就食品安全问题、食品安全立法等内容，记者近日分别采访了中国人民大学法学院教授李元起、山西启承律师事务所律师葛艾君、李海林，北京北斗鼎铭律师事务所律师张建兴。
■食品安全事件频发的原因
记者：民以食为天，食以安为先。如今，食品安全事件频发：福寿螺、多宝鱼、陈化粮、苏丹红、瘦肉精、红心鸭蛋……这些发生在我们身边的食品安全事件让人们“谈食色变”。您认为食品安全事件频发的原因是什么？
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李元起：原因主要有三个方面：一是道德观念缺失。目前我国正处于社会转型时期，人们的价值观念比较混乱，在家庭和社会教育、约束不力，市场经济体制尚不完善的情况下，少数生产者和经营者出现道德缺失。从屡屡曝光的食品安全事件中不难看出，一部分生产者和经营者惟利是图，为了追求一己私利，置广大人民群众的身体健康和生命安全于不顾。二是监管体系不健全，监管措施不到位。从总体上看，现行食品安全监管体制存在不少问题，如缺乏能统揽全局、有职有权的监管机构，众多监管部门职能交叉，责任不明；监管制度设计注重对食品企业的准入控制，忽视对市场运作的实时监管；执法手段不足，缺乏对“问题企业或个人”的震慑力等。从实践上看，监管过程也存在着不少实际问题，如执法力量薄弱，执法经费不足；相关部门各自为政，缺乏配合甚至“集体不作为”；个别执法人员徇私枉法，地方保护主义猖獗等。三是食品安全法律体系不健全。改革开放至今，全国人大已制定《食品卫生法》等近20部、国务院已制定《生猪屠宰管理条例》等近40部、国务院有关部门已制定《无公害农产品管理办法》等近150部与食品相关的法律、行政法规或部门规章。这些法律文件构建了我国食品管理基本法律框架及基本法律制度，为提高我国的食品管理水平发挥了重要作用。但这一体系还存在一定的缺陷，主要表现在：一是立法内容不完整。目前的食品法律比较侧重对食品卫生、质量方面的规定，而欠缺对食品安全其他方面的调整。二是立法范围不完整，尚未涵盖从农田到餐桌的全过程，欠缺部分重要的食品安全法律制度。三是有些法律文件相互矛盾、冲突，缺乏协调性。由于没有一部专门的食品安全法律的统驭，多位阶、多部门制定的各种法律文件之间的矛盾冲突在所难免，以致造成了在食品安全某些环节上“谁都能监管，谁都在监管，谁都不能有效监管”的混乱状况。四是有些法律文件的可操作性和实效性不强，不能发挥实效。
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葛艾君、李海林：首要的原因是无“法”监管。一是目前我国还没有一部涵盖“从农田到餐桌，从生产、流通直至食用”的食品安全基本法；二是多头监管，推诿扯皮，效率低下；三是与食品安全有关的法规杂乱，由不同的部门起草制订，相互缺乏统一，存在冲突和分歧，不仅不利于监管，甚至有“盲区”、“真空”存在；四是食品安全涉及的检测标准、流通标准、质量标准等各地不同，导致监管不力。其次是利益驱动。目前，一些食品行业为追求利润最大化，不当使用新技术和新原料，致使食品源头出现不安全隐患。如不当使用或滥用违禁兽药、饲料添加剂等造成的畜牧食品污染；使用国家明令禁用的高毒、高残留农药造成的蔬菜、茶叶、水果等种植业产品污染；过量使用漂白剂、防腐剂、甜味剂、发泡剂、人工色素、香精等食品添加剂造成的加工食品污染；餐饮业经营者为牟取暴利，使用达不到食品安全卫生要求或伪劣的食品原辅材料、添加剂制作菜肴引起的餐饮业食品污染；滥用违禁药物或超标使用渔药造成的虾、鳗鱼、甲鱼和黄鱼等水产品污染；滥用添加剂、防腐剂等不适合人食用的工业原料造成一些传统食品被污染，如“红心鸭蛋”、“苏丹红辣椒酱”等。
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张建兴：主要原因是监管制度方面存在问题，有关的监督管理法律制度滞后、不配套，现行法律制度中对有关法律责任(行政法律责任、刑事法律责任、民事法律责任)制度的设计弱化，监督力度不够，缺少相应的检测、监控、预防和应急机制等。必要的食品安全意识和知识宣传力度也不够。
■《食品卫生法》存在的问题
记者：您认为目前的《食品卫生法》存在哪些问题？
李元起：《食品卫生法》主要存在以下几个问题：一是调整范围不能完全涵盖食品安全体系。从食品卫生与食品安全的关系来讲,食品卫生只是食品安全的一个组成部分。从横向看，食品安全包括食品卫生，也包括食品质量、食品营养和诸如转基因食品的远期安全评价、类似食品的有毒有害物质的管理和非食品卫生原因的食品设计不当、使用说明不清而导致的食品安全事件、包装材料容器甚至投毒等其他食品安全问题。从纵向看，食品安全包括食品种植、养殖、加工、包装、贮藏、运输、销售、消费等各个环节，而诸如种植和养殖等环节也是《食品卫生法》所无法覆盖的。因此，作为调整食品卫生依据的《食品卫生法》，其调整范围不能完全涵盖食品安全体系。
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二是调整措施不能适应食品安全监管的需要。随着社会的发展，以《食品卫生法》专为食品卫生问题设计的调整措施，来调整食品卫生本身目前已渐显不足，再用来调整整个食品安全体系就更力不从心。近年来为国际社会广泛采用，我国也亟需采用的一些保障食品安全的重要措施，如食品安全市场准入措施、食品企业食品安全责任保障措施、食品安全风险评估措施、食品安全预警措施、食品安全危机处理措施、食品安全事故赔偿措施等，在《食品卫生法》中都没有也不可能得到全面体现，不能适应食品安全监管的需要。
三是与其他相关法律多有重复和冲突，在实践中容易引起执法混乱。《食品卫生法》与我国目前调整食品监管的其他法律之间多有重复和冲突，这一点在与《产品质量法》的关系上显得尤为突出。如二者虽然有一定的分工，但都对食品生产的过程和结果安全进行调整。在结果安全要求方面，《食品卫生法》规定为无毒无害，符合应当有的营养等；而《产品质量法》则规定为不存在危及人身、财产安全的不合理危险，具备产品应当具备的使用性能等。《产品质量法》规定产品抽查不得收费并且允许复检，而《食品卫生法》对抽查和复检却没有规定。再如，对食品卫生与食品质量的具体要求或者标准方面二者的内容也多有重复，同样是对生产不符合标准的食品的处罚，《食品卫生法》规定“没收违法所得，并处违法所得一倍以上五倍以下的罚款；没有违法所得的，处以一千元以上五万元以下的罚款”，而《产品质量法》则规定“责令停止生产、销售，没收违法生产、销售的产品，并处违法生产、销售产品货值金额百分之五十以上三倍以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得”。诸如此类问题，必然导致执法混乱，损害行政行为的严肃性和公正性。
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四是有关监管主体的规定滞后，不能适应当前行政执法体制改革的需要。《食品卫生法》规定，国务院卫生行政部门主管全国食品卫生监督管理工作，国务院有关部门在各自的职责范围内负责食品卫生管理工作。1998年机构改革后，国务院各部门的分工已有新的调整：农业、质检、工商、卫生等部门分别负责初级农产品生产环节、食品生产加工环节、食品流通环节、餐饮业和食堂等消费环节的监管，食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法组织开展对重大事故查处。在我国对食品安全已经形成了分段监管为主、品种监管为辅，综合监督与具体监管相结合的食品安全多部门监管体制。而《食品卫生法》并没有及时做出相应修订。这已在实践中导致了各部门之间某种程度的职责不清、相互推诿。
五是法律责任规定不适度，制裁的威慑力难以发挥。《食品卫生法》对食品违法犯罪行为的处罚缺乏应有的力度，由于处罚太轻，不能彻底剥夺违法犯罪分子再次违法犯罪的条件和能力，法律的威慑力不能充分发挥出来。此外，《食品卫生法》对食品安全监管机关以及食品安全服务机构的法律责任也没有明确规定。
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葛艾君、李海林：《食品卫生法》的局限性日渐彰显。主要表现在：一是《食品卫生法》等法律法规所调整的范围过于狭窄。该法第四条规定：“凡在中华人民共和国领域内从事食品生产经营的，都必须遵守本法。”从此条可以看出，《食品卫生法》中的“食品”概念是狭义的，并没有包括种植、养殖、仓储、流通等环节中的食品以及与食品相关的食品添加剂、饲料及饲料添加剂的生产、经营或者使用。而食品安全问题涵盖了从农田到餐桌、从生产到食用的全过程，仅对食品生产经营阶段中发生的食品安全法律关系进行调整使得该法出现较大的法律监管盲区，从而造成了政府部门对饲料中加入瘦肉精、农药大量残留、滥用抗生素、食品储存污染等诸多问题的监管滞后和不力。
二是食品安全法律体系的内容比较单薄，不能适应新情况，解决新问题。和经济发达国家的食品安全法规相比，我国缺少一系列保障食品安全的重要制度。例如食品安全应急处理机制、食品安全风险评价制度、食品安全信用制度以及食品安全信息发布制度等。同时，我国食品安全法律体系对“食品安全”等最重要、最基本的概念尚未有明确的法律定义。
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三是食品安全法律责任的规定不严。以食品安全法律体系的核心《食品卫生法》为例，对违反该法规定，食品生产经营过程不符合卫生要求的，责令改正，给予警告，可以处以五千元以下的罚款；拒不改正或者有其他严重情节的，吊销卫生许可证。食品卫生是食品安全最基本的要求，对违反卫生规定的当予重罚。然而根据该法，在一般违法情况下，除了责令改正和警告之外，五千元以下的罚款落在执法机关的自由裁量范围之内，且不说罚款的上限太低，如此“可以”也为追究违法者的行政责任创造了迂回的空间，极有可能连区区五千元以下的罚款也不了了之。类似的规定综合起来，执法不力也就难免了。
四是现行食品安全法律体系中尚欠缺对食品安全监管机关及其工作人员的监管职责的落实和失职责任的追究机制。
张建兴：就食品安全而言，《食品卫生法》所侧重的是食品的卫生和食品的污染，而涉及食品安全的“有害因素”则被放在了次要位置。因而，该法在具体内容上也只是侧重于食品卫生和食品生产经营过程的管理。在具体制度的设计上，该法缺少动态的监督管理机制，如食品卫生的管理和禁止性条款过于原则且内容不尽全面，对于涉及食品安全的宣传教育、预防、检测、标准的制定、有关的科学研究工作、突发食品安全事故的预报、预防与应急处理等，几乎没有相应规定。该法涉及食品添加剂的条款只有一条，对于食品原料方面也少有规定。此外，该法在有关法律责任制度的设计上也不全面，不便于监管人员执行操作；对于造成食品安全事故有关人员的责任包括执法者的责任、执法纪律、执法监督等内容的规定也存在诸多不足。
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■国外相关法规政策
记者：国外对食品安全监管有哪些法规政策值得我们借鉴？
李元起：一些发达国家经过长期稳定的法治建设，在食品安全监管方面已形成一套比较完备的法律体系。如英国、日本等国家已分别在1990年和2003年颁布了一般法意义的《食品安全法》、《食品安全基本法》，欧盟也于2000年颁布了具有指导意义的《食品安全白皮书》。在这些国家，食品安全基本法与其他相关法律一起构成了食品监管法律体系。美国虽然没有颁布综合性的《食品安全法》，但却颁布了相互协调的《食品、药品和化妆品法》、《联邦肉类检查法》、《禽类食品检验法》、《蛋类产品检验法》、《联邦杀虫剂、杀真菌剂和灭鼠剂法》、《食品质量保护法》、《公共卫生服务法》、《产品责任法》等一系列单行法律，构成了其食品安全法律体系。综观这些法律文件，值得我们借鉴的主要有：
一是设置有权威性的领导监督机构。发达国家对食品安全问题非常重视，除了由一般执法机关依法实施食品安全监管之外，有的国家还设置权威性很高的机构来领导和监督食品安全监管工作。如日本，就专门在内阁中设立了食品安全委员会。委员会管理事务的范围主要包括：向内阁总理大臣陈述意见；进行食品健康影响评价；根据食品健康影响评价的结果并在认为必要时，监督法规的执行情况；通过内阁总理大臣督促各有关大臣；对为保证食品安全性而制定的法规的重要事项调查审议，在认为有必要时，向相关行政机构的领导陈述意见；对保证食品安全性和有关部门间交换情况、交换意见的事务进行协调；在就所辖事务履行其职责时，如认为有必要，可要求有关行政机关给予必要的协助；在有必要对其所辖事务进行调查时可委托独立行政法人、法人、企业或其他民间团体、都道府县的试验研究机构或有学识经验的人员进行必要的调查等。通过这种权威机构的领导、监督和协调，食品监管工作中的问题通常能够及时得到发现和解决。
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二是有明确的监管分工和监管标准。发达国家的食品安全立法比较成熟，各项安全事务通常都由特定的机关负责，监管机关的职责分工清晰具体，重复、交叉和矛盾冲突情况较少。如在美国，《食品、药品和化妆品法》明确规定，由美国FDA管辖除肉、禽和部分蛋类以外的国产和进口食品的生产、加工、包装、储存，以及对新型动物药品、加药饲料和所有可能成为食品成分的食品添加剂的销售许可和监督。《联邦肉类检查法》、《禽类食品检验法》、《蛋类产品检验法》明确规定由农业部下属的食品安全检验局管辖肉、禽、蛋类制品的卫生和质量问题，并对其标记、标识和包装进行管理。《联邦杀虫剂、杀真菌剂和灭鼠剂法》则明确规定国家环境保护署管辖对用于特定作物的杀虫剂的审批，规定食品中最高残留限量，保证人们在工作中使用或接触杀虫剂、食品清洁剂和消毒杀菌剂的安全。对于食品安全的责任追究，美国也将其统一归入《产品责任法》之中，与其他工业产品一律适用统一标准。因此，在美国尽管至少有十几个部门来管理食品安全，但由于分工明确，标准统一，食品监管仍能有条不紊地进行。
三是实施有效的监管措施和责任追究机制。在诸如监管措施方面，“问题食品”召回、“问题企业”强制退市、食品安全信用体系等一系列制度和措施被广泛建立和采用。在责任追究方面，发达国家通常采用严厉的制裁措施，违法者不仅在经济上要付出巨额费用，甚至倾家荡产，还可能要承担受刑事处罚和终身不得再从业的责任。如根据美国有关法律规定，在食品领域，只要制假售假，无论金额大小，违法者均属有罪，将被处以25万美元以上的罚款，并处以5年以上的监禁，如有假冒前科，罚款额可达500万美元。在日本建立健全食品安全体系的16年中，有300多人被处以极刑。正是这些严厉有效的监管措施和责任追究机制，使国外发达国家从事食品生产、销售的企业和人员，行为都比较规范，很少发生违法现象。
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葛艾君、李海林：发达国家对食品安全的监管政策和法律有其特定的历史、政治环境因素，总体来说是比较全面和科学的，我们不可能全然照搬嫁接，但还是有值得借鉴的经验。如美国实行机构联合监管制度，在每一个层次(地方、州和全国)监督食品生产与流通。各州卫生机构以及联邦政府的许多部门和机构，都雇用食品检查员、微生物学家、流行病学家及其它食品科学家，执行持续监管。地方、州和联邦法律、准则及其它法令对这些监管人员的权限有明确的规定，有些人员只监管一种食品，例如牛奶或海鲜；有些人员的监管权限只限于某个特定的地理区域；有些人员只负责监管某一类食品企业，例如饭店或肉品加工厂。这些工作人员携手合作，形成美国食品安全监管系统。
欧盟具有一个较完善的食品安全法规体系,涵盖了“从农田到餐桌”的整个食物链,形成了以《食品安全白皮书》为核心的各种法律、法令、指令等并存的食品安全法规体系新框架。按照欧盟的规定，承担食品安全法律责任的，已经不再只是政府的有关部门，更多的责任已转移到零售商和采购商身上。为了避免出现法律纠纷或承担法律责任，欧洲的零售商因此创立了新的、民间的食品安全系统框架，如IFS，BRC等标准，并严格要求其供货商引用这些体系进行审核。
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值得我们借鉴学习的有：要明确政府监管部门之间的隶属关系和主体关系，执法监督与检验检测相分离，检验检测机构在全国范围内单独进行整合，资源整合后的食品安全检验检测机构的社会化可以更好地体现执法的公正性；对某类性质的企业应指定生产监管部门或者经营监管部门中的一个部门甚至几个人员进行监管。此外，诸如食品召回制度、食品抽查检验检测制度以及对婴幼儿食品的重点监控等制度，也是值得我们借鉴的内容。
■如何加强食品安全立法
记者：有人认为，要从法规层面上加强食品安全监管，应该出台《食品安全法》，而有人则认为对《食品卫生法》进行修订就可以了，您对此有何看法？
李元起：我认为，应当出台《食品安全法》，作为调整食品安全的一般法律。同时应当对《食品卫生法》、《产品质量法》等相关法律进行修订，使之与《食品安全法》协调一致，将其保留，作为食品监管特别法律，以形成以一般法律为统率，以特别法律为辅助的完整的食品安全监管法律体系。这样做，一是符合食品监管过程的科学内涵。从食品监管的科学角度看，食品安全的调整范围涉及对食品(食物)的种植、养殖、加工、包装、贮藏、运输、销售、消费等环节，因此，无论是《食品卫生法》、《产品质量法》还是涉及食品监管某一领域的其他法，均无法涵盖上述全部内容和全部环节。而制定一般法意义上的《食品安全法》，则可以涵盖食品生产经营的多环节和多要素，可以涵盖食品企业、监管部门、中介机构等多单位和多部门的活动，也可以克服目前部门立法或者环节立法各自为政的缺陷，构建环节紧密、要素齐全的食品安全保障体系。二是有利于《食品安全法》的贯彻实施。虽然《食品安全法》可以调整食品监管的全过程，但由于食品(食物)的种植、养殖、加工、包装、贮藏、运输、销售、消费等环节涉及面广、情况复杂、特点不一，它不可能面面俱到地调整各个环节的各种具体问题，还必须借助《食品卫生法》、《产品质量法》等食品监管特别法律的具体调整。在适当的修改以后保留这些食品监管特别法律，有利于使《食品安全法》得以有效实施，也有利于充分利用已经形成的监管队伍和已经取得的监管经验，节约立法成本。三是符合我国食品监管行政执法体制改革的要求。目前，我国已基本形成了对食品安全实行分段监管为主、品种监管为辅，综合监督与具体监管相结合的食品安全多部门监管体制。在这种形势下，出台《食品安全法》，有利于对适用于全局的食品安全监管工作的目的、原则、体系、条件、标准、法律责任，综合监督、组织协调机关的行为、职责与任务等进行统一规定，以协调不同法律、不同部门的关系，避免发生法律或执法冲突。保留《食品卫生法》、《产品质量法》等修改后的特别法律，则有利于根据不同部门、不同环节、不同领域的特点，具体采取适当的监管方法和措施。四是符合国际国内的立法潮流。20世纪80年代以来，一些国家以及有关国际组织先后制定了具有一般法意义的食品安全法。如1990年英国颁布了《食品安全法》，2000年欧盟发表了具有指导意义的《食品安全白皮书》，2003年日本制定了《食品安全基本法》，部分发展中国家也制定了《食品安全法》。在我国，近年来，有些地方和部门也根据食品安全的发展趋势，对食品安全立法进行了有益探索。如北京市政府于2002年12月31日颁布了《北京市食品安全监督管理规定》，广州市政府于2004年2月28日颁布了《广州市食品安全监督管理办法》，2004年4月28日苏州市政府颁布了《苏州市食用农产品安全监督管理办法》。这些立法探索为我国《食品安全法》的出台积累了宝贵的经验。但从各国和各地区的立法情况看，《食品安全法》并不能完全取代其他有关食品安全的特别立法，都需要和其他食品安全特别立法一道构成一个完整的体系，才能充分发挥作用。因此，制定一般法意义的《食品安全法》，保留和完善《食品卫生法》、《产品质量法》等食品安全特别法律，符合立法发展的时代要求。
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葛艾君、李海林：应及早出台一部《食品安全法》。首先，从“食品卫生”与“食品安全”两者逻辑关系上讲，卫生的食品未必就安全，但安全的食品一定是卫生的。食品卫生是对食品质量的要求，食品安全才是最终目的。其次，从法律的指导和现实意义上讲，《食品卫生法》的局限性很明显，根本不能成为食品安全法律体系中的“基础”，简单的修订只能保障食品的卫生，对终极的食品安全仍无法保障，与其费精力在《食品卫生法》上查缺补漏，不如集中立法资源制定一部成熟、科学、可行的《食品安全法》。
张建兴：无论是专门制定《食品安全法》还是对《食品卫生法》进行修订，目的都是加强食品安全的立法，保证食品安全。从形式上讲，这是一个立法体例的选择问题。对于这个问题，我认为应制定专门的《食品安全法》。因为从目前的现状和立法目的、调整对象等方面来看，需要一个独立于现行《食品卫生法》的专门法律；从食品安全法律制度调整和规制的范围来看，法律监督管理的体制和机制也是《食品卫生法》所无法涵盖和承担的；从法律规范体系来看，《食品安全法》是一个内容比《食品卫生法》涉及更为广泛的规范体系。至于在《食品卫生法》存在的情况下，如何处理两个法律之间的关系，二者在条款的规定和具体制度上如何设计，这主要是一个立法技术问题，并不影响两个法律的独立存在。
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■修订或出台相关法律应注意的问题
记者：《食品卫生法》修订已列入今年立法计划。您认为修订《食品卫生法》时应注意哪些问题？如果出台《食品安全法》，应涵盖哪些内容？
李元起：《食品安全法》的制定是一个涉及多部门、多环节、多领域的复杂工程。我仅从宏观角度对制定时应注意的问题谈几点看法：
首先，应当具有统领性，能够整合、协调食品安全监管领域的相关法律。制定《食品安全法》，目标之一是要解决目前食品安全监管领域法律依据之间不协调，监管部门职责不清、各自为政的问题。《食品安全法》不可能完全取代其他相关法律，而需要与其他相关法律共存。因此，它作为食品安全监管方面的一般法律，就应当确立我国有关食品安全的基本原则、基本体制和基本制度，能够统领、整合和协调食品安全监管领域的其他监管法律。否则，就不仅不能解决目前的问题，反而会造成新的矛盾冲突，引发新的混乱。
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其次，应当具有全面性，调整范围能够涵盖食品安全监管的全过程。制定《食品安全法》，目标之一是要弥补我国目前食品安全监管范围上的缺漏，实现“从农田到餐桌全过程的”食品安全监管。因此，它应当具有全面性，必须涵盖食品的种植、养殖、加工、包装、贮藏、运输、销售、消费等所有环节，对有关食品安全的卫生、质量等各要素进行全面调整。
第三，应当具有科学性，能够设计出合理的监管体制和监管制度。食品安全监管是一项科学性很强的工作，在制定《食品安全法》的过程中，应当认真总结我国以往食品安全监管工作经验，广泛吸收国外的先进监管理念和制度，结合我国国情，根据时代发展需要，设计出一套合理的监管体制和监管制度。在制定过程中，应当贯彻全局观念和协作观念，力戒从部门利益出发，不顾大局的“部门立法”弊端。应当把行之有效、适合社会发展要求的监管体制和监管制度用《食品安全法》确定下来。
葛艾君、李海林：一部成熟的食品安全领域的“母法”基本内容至少应当包括如下方面：1.目的：综合促进和保障食品安全。2.定义：明确“食品”、“食品安全”等名词的法律涵义。对这些名词进行科学的定义需要一定的立法技术。3.食品安全监管范围：国家对食品安全实行从生产到食用的全过程监管。4.监管体制：以法律的形式提出我国食品安全基本监管框架和各方职能。5.食品安全监管原则：确保人民身体健康，注重科学依据，控制和预防并重，公开、客观、公正，等等。6.社会其他各阶层的食品安全责任。以食品生产经营企业为主，还包括与食品相关的行业、食品行业协会以及消费者等。7.应急处理。8.标准检测，含市场准入。9.安全风险评价。10.信用体系。11.食品安全信息网络。12.宣传教育。13.行业协会、研究机构的推动。14.法律责任。强调监管主体的违法责任，做好与《刑法》的衔接，对违法食品生产经营者设置严厉罚则。
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张建兴：我认为，目前《食品卫生法》需要修订的内容有：一是在立法目的中明确“保证食品安全”的内容。二是就食品原料生产、成品生产与加工、销售、产品质量控制、质量认证等有关内容做出全面细致的规定。三是建立和完善食品生产加工原料采购的监督检验、有关食品安全的宣传、教育、标准制定、相关的科研、产品的安全性检测与预报、问题产品召回、食品安全事故应急处理等制度。四是建立和完善食品卫生监督制度，执法措施、部门联合执法、行政执法与司法的衔接与配合等制度。五是在法律责任方面，加大处罚力度，对于违反法律法规规定，生产、加工销售食品的行为，不论是否发生损害后果，都应承担相应的法律责任。六是增加食品安全责任制和执法监督的内容。七是完善民事赔偿制度，如增加民事损害赔偿的行政调解与裁决内容，采用社会有关机构的调解机制，鼓励消费者诉讼和社会公益诉讼，如在诉讼费、代理费、调查费用等方面做出有利于维权行动的规定。
■修订或出台相关法律的意义
记者：修订《食品卫生法》或出台《食品安全法》对食品安全监管有何重要意义？
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李元起：出台《食品安全法》有多方面的意义：一是有利于理顺监管关系，改变混乱执法现状。制定《食品安全法》，可以适应我国食品安全行政执法体制改革的发展要求，弥补《食品卫生法》有关规定滞后的不足，明确各监管主体的任务和责任，理顺监管关系。可以对《食品卫生法》、《产品质量法》等相关法律之间的矛盾冲突进行整合或协调。可以对综合监督、协调机关的地位、职责和工作程序予以明确。这一切，都有利于改善目前存在的混乱执法状况。二是有利于引入新的监管理念和监管措施。制定《食品安全法》是一种新的立法探索，可以把国际、国内现实生活中行之有效，而其他法律尚未纳入的管理理念和管理措施纳入其中，从而适应社会的发展需要，使食品安全监管工作能与时俱进。三是有利于有效治理食品安全问题。制定《食品安全法》，使食品安全监管工作有更加切实有效的法律依据，能够在统一的原则和目标下，根据不同的情况进行监管，更加有效地治理食品安全问题，减少或者杜绝食品安全事故的发生。
葛艾君、李海林：随着国际经济一体化发展和贸易的自由化趋势，我国的产品走出国门已是大势所趋。就食品出口而言，目前我国有近90%的食品、土畜产品出口企业受到国际技术贸易壁垒的限制，食品安全问题是遭遇技术壁垒最重要的原因之一。我国在农业产地环境、动物防疫体系、农产品食品生产、加工、销售以及食品安全标准体系等涉及食品安全方面的不足，大大限制了我国食品行业的发展。
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据初步统计，1949年至今，我国部级以上机关所颁布的有关食品安全方面的法律、法规、规章、司法解释以及各类规范性文件，包括已失效的44篇在内共计840篇。随着经济社会及科学技术的快速发展和人们对食品安全问题认识的不断深化，我国目前的食品安全法律法规有些方面已经明显滞后，不能适应当今食品安全形势的发展需要。在此形势下，为建立和完善我国食品安全法律体系，出台一部《食品安全法》无疑具有重要和深远的意义。
张建兴：不管是修订《食品卫生法》还是出台《食品安全法》，都意味着我国食品安全法律制度的不断完善，有关的法律规范体系的形成。随着食品安全法律制度的建立，有关监督机制也将建立，这就使得食品安全监管机关能够各负其责，有利于加强对食品生产经营企业的监督和管理。此外，法律的修订或出台，也为食品安全监管部门完善各项具体的监督管理制度提供了法律保障，为食品安全监督管理机构正确执法、严格执法，保障百姓饮食安全提供了法律保障。
文/本报记者 王东海, 百拇医药