政府部门与金融公司高度关注——医疗领域“公私合作”：探索刚刚开始
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不断加强政府部门与私营部门的合作是否有助于改善中国的医疗服务？医疗领域的“公私合作”都有哪些模式可以采用？3月21日，由财政部、卫生部、国际金融公司合作主办的“中国公共部门与私营部门合作论坛2007——探索公私部门在医疗领域的合作模式”热烈而又深入地探讨了医疗领域“公私合作”这一新话题。
用财政部副部长王军的话来说，鼓励社会力量办医，大力发展民营医疗机构，加强公共部门与私营部门之间的合作，是增加医疗卫生筹资渠道、扩大医疗卫生资金来源的有效途径。在医疗服务领域推动公共部门与私营部门合作具有极其重要的现实意义和战略意义。
■“公私合作”意义重大
王军指出，目前，我国公立医疗机构拥有的床位、设备和医务人员等医疗资源，占到全国医疗资源的绝大多数。下一步，中国政府将积极鼓励和引导社会资金进入医疗卫生领域，着力构建多元化投资和多渠道办医的新格局。从国际经验看，作为动员社会资源支持国家长期发展战略和目标的一种手段，私营部门参与提供社会公共产品有着相当长的历史。近年来，中国经济社会持续快速发展，在卫生领域，特别是具有准公共产品性质的医疗服务领域，推动公共与私营部门合作具有极其重要的现实意义和战略意义：首先，广大城乡居民日益增长的医疗卫生需求为私营部门的参与和社会资金的投入提供了广阔的空间。其次，通过购买服务的方式引入市场机制，动员包括私营部门在内的各种社会资源参与竞争，有利于提高卫生资源配置的效率，更好地满足人民群众的多层次医疗需求。第三，通过政策引导、税收优惠等方式，公立医疗机构与在资金、管理和技术上具有竞争优势的私营部门建立合作关系，可以引入新的办医理念，拓展发展空间，扩大医疗服务市场，更好地保障全体社会成员公平享有公共卫生和基本医疗服务。
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卫生部副部长陈啸宏介绍了我国医疗卫生领域私营部门发展以及“公私合作”的情况。自改革开放以来，随着经济体制改革的推进，我国政府十分重视私营部门在医疗卫生领域的作用，适时调整了卫生政策和法律法规，坚持卫生事业的公益性和公共部门为主导，鼓励和引导医疗卫生领域私营部门的发展。2005年，我国有医疗机构29万家，包括医院18703家，其中私营医疗机构14.6万家，占医疗机构总数的50.4%，私营医院2027家，占医院总数的10.8%；私营医疗机构的卫生技术人员、床位数分别占总数的9%和3%。总体上看，私营医疗机构已经成为我国卫生资源的重要组成部分，在壮大卫生资源、引进竞争机制、推进医疗服务创新和管理创新、满足群众日益增长的、多样化、多层次的医疗保健需求等方面发挥了重要的作用。
与此同时，私营部门与公共部门出现了互动合作关系。在筹资方面，出现了公立医院通过商业贷款、融资租赁、集资等方式筹集资金进行基本建设和购置设备；在所有权与管理环节，出现了混合所有制机构(如我国基层的股份合作制医疗机构以及股份制医院)、公立医疗机构的管理层收购、公立医疗机构委托私营部门管理、行政后勤社会化等方式，以及公立医疗机构向私营部门出租、承包房屋设备等；在服务提供方面，出现了政府或社会医疗保险经办机构向私营医院合同购买医疗卫生服务等形式。
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■谨慎探索区别对待
卫生部卫生经济研究所石光教授提供的一组统计数据表明，在过去几年间，我国的公立医院改制取得了阶段性成果。截至2005年底，全国共有264家县级以上公立医院改制，总改制率很低，仅为1.93%，其中四川、河南、江苏、江西排在前四位，分别有44家、30家、24家、23家。数据显示，受让方以民营企业、医院管理层为主，改制后的医院40%变成了股份制。总体而言，医院在改制后经营状况有了比较明显的改善。
“2003年至2004年是公立医院改制最多的两年。”石光教授说，“随着2005年国家一些政策的出台，公立医院改制又进入了停滞状态。”
事实上，2003年至2004年间也是社会资金投资办医的一个高潮期。哈尔滨医科大学教授杜乐勋指出，当年金陵药业集团收购宿迁市立医院、华源生命产业有限公司收购新乡市立医院即是典型案例，尽管颇受争议，但他们是改革的不成功还是改革的重大突破？目前很难下论断。
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“公有制实现形式可以而且必须多样化。我的体会是，混合所有制即公私合资、公私合作、公私合伙制是公立医院发展的康庄大道。”杜乐勋教授说，首先，营利性公司能够办公益性医院。从国际经验来看，美国的医院管理公司办了不少公益性医院，也有美国营利性公司建立公益性基金办慈善性医院；从国内经验看，台塑集团办了公益性长庚医院，大庆石油集团办了大庆公益性医院集团，天津泰达开发区管委会办了公益性泰达国际心血管病医院。其次，公益性非企业单位可以办营利性医院。譬如，上海公立华山医院投资办营利性医院，北京公立同仁医院控股投资办南京和昆明同仁医院，无锡市和上海市的医院管理中心接受政府委托管理各类医院，南京公立鼓楼医院接受金陵药业集团委托管理宿迁人民医院。第三，中外可以“公私合作”办医。例如，杭州浙江大学和海外华商合作举办邵逸夫医院，上海华山医院和外商合作举办营利性医疗机构上海华山康健医疗公司，外商和中国医学科学院合作举办北京和睦家医院；港商投资建立东莞东华民营医院。
陈啸宏强调，在医疗领域实施“公私合作”伙伴关系，必须坚持政府主导和引入市场机制相结合的原则。“公私合作”可以采取多种形式进行，不同的形式对于公平和效率有不同的影响，必须区别对待。在公共筹资的基础上向私营部门购买医疗卫生服务，是公私合作的重要形式。对于可测量性和标准化程度高、竞争性强的医疗卫生服务，应该尽量通过购买的方式由私营部门提供。但是也要注意到，购买服务也是有条件的，因为利用购买机制本身是有成本的，而且耗费时间，在一些情况下，交易成本可能是惊人的，采取直接提供的方式可能是更富有效率的方法。此外，采取购买服务的方式也不能满足政府的非经济效率方面的其他要求，比如安全保密、忠诚、快速反应以及自由裁量权的需要等。一些形式的公私合作极容易损害公共利益而必须加以取缔。比如我国在上世纪90年代中期以后出现的公立医疗机构向私人出租、承包房屋和设备，公立医疗机构采取内部职工集资的方式购买设备，这些形式要么经常伴随着腐败行为，要么扭曲了医疗服务行为，有损患者的利益。有些形式则可能存在负面影响需要加以规范，比如公立机构利用贷款、融资租赁等进行基本建设和购买大型设备，这可能刺激医药费用的过快增长。有些形式则与法律和政府的公共伦理相违背而应该禁止，比如政府与私营机构合资举办营利性医疗机构。
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■模式众多因地制宜
“公私合作”能否解决一个国家面临的医疗问题？哪些模式是适合中国国情的？在本次论坛上，有专家介绍了英国、印度、西班牙等国家采取的“公私合作”模式及效果。
据介绍，在英国新建的60多家“公私合作”医院中，超过90%的医院项目及时交付使用，所有项目建设都控制在公共预算范围之内，77%的医院管理人员称项目达到期待值(仅4%表示性价比不高)，据估算，“公私合作”项目比公共部门项目节省了17%的成本——即总成本220亿美元的项目共节省40亿美元。但令人遗憾的是，英国的“公私合作”未获得公众的信任。
印度在肺结核控制领域采取了“公私合作”的模式，政府同非政府医院签署合同，为50万人口提供肺结核控制服务，成效较好：每个病人成本下降10%；肺结核病例发现数字上升21%；治疗成功率上升14%；单个成功治疗病例的成本下降14%。
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孟加拉在营养服务领域采取了“公私合作”模式，政府同非政府机构签署合同，覆盖缺乏系统营养服务的地区，覆盖人口1500万。结果显示，营养不良率下降18%，而公共部门覆盖的地区仅下降13%。
世界卫生组织驻华代表贝汉卫博士指出，中国的医疗卫生系统改革正处于十字路口，政府的核心作用已经明确，通过监管下的竞争，私营卫生机构和市场可协助实现:(1)更好地提供基本和非基本卫生服务，可能的话，通过招标/合同的方式；(2)更有效地生产、分发和销售高质量的药品(包括普通药品)和物品；(3)对革新、研究和开发进行投入；(4)私人健康保险——非公共卫生服务的集资、筹资和购买。
“药品支出占中国卫生支出的44%，欧盟这一比例是15%，其他地方最高是25%。”贝汉卫博士说，中国卫生领域费用控制系统薄弱，应该制定国家药品政策，确保有严格的药物批准和注册要求，来评估其质量、安全性、有效性、成本效益性，同时要优化价格控制措施，让普通药物及其它基本药物能够取得合理利润，让新药开发能够吸引私营机构参与。
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国际金融公司副总裁Farida Khambata女士认为，在中国，私营部门参与医疗卫生投资还刚刚起步，仍需探索“公私合作”的参与比例，找到合适的平衡点。医疗卫生领域的“公私合作”并不存在单一的最佳国际做法或是单一模式。她介绍说，到目前为止，国际金融公司在中国已经尝试投资了两个医疗项目：2005年为和睦家医院贷款6488万元，2006年为在若干大城市拥有12个眼科医院和2个研究所的爱尔眼科医院集团提供6400万元贷款。这两个项目都与公共部门有着密切的合作，实现了改善医疗水平、为患者提供优质服务的目标。“我们认为全科和专科住院设施领域具有巨大的发展潜力。此外，国际金融公司在商业医疗保险和社区合作融资方案方面也具有经验。”
陈啸宏特别指出，特定方面“公私合作”的效果，不仅取决于于该方面的经济技术特点，也和一个国家或地区的政治、经济、社会、法制和文化传统密切相关。在私营部门发展比较成熟完善，社会诚信度高，法制比较健全，公共部门的战略性购买能力和监管能力更高的国家或地区，“公私合作”更有可能取得满意的效果。因此，不同国家或地区的“公私合作”的经验和做法可以相互借鉴，但是不能简单地照抄照搬。每个国家或地区，都必须从社会公共利益出发，结合各自的国情和实际，合理确定“公私合作”的领域、范围、方式和程度。
本报记者 魏小刚
图为财政部副部长王军指出，“公私合作”具有重要意义。, http://www.100md.com