聚焦无锡的医院“管办分离”
江苏省无锡市在2005年基本建成全面小康社会的基础上，在国内首开先河，大胆探索并持续推进社会事业领域改革，对卫生、教育、文化、体育四大领域尝试“政事分开”、“政资分开”、“管办分离”改革，其中卫生系统首当其冲。2005年9月29日，无锡市医院管理中心正式挂牌成立。到目前为止，无锡对医院实行“管办分离”已经运行了18个月，到底效果如何？改革是否可行？对全国卫生系统有何借鉴之处？本报特刊登此稿，以供读者参考。——编者按
无锡对医院“管办分离”的原动力来自于无锡市委、市政府的重大决策。2005年6月，无锡市委、市政府出台了《关于全力实施改革攻坚七项重点工作的决定》，其中社会事业领域改革被列为无锡市改革攻坚七项重点工作的重中之重。
无锡市在国内首推包括医院“管办分离”在内的社会事业领域改革主要基于以下几点考虑：一是事业单位存在浓厚的政府色彩，必须进行政府自身革命，才能真正转变政府职能；二是改革有利于政府提供更多更好的公共服务；三是改革直接关系城市功能的提升，不仅仅是经济功能，更应该体现服务功能；四是改革直接关系到服务业的发展。以往政府包办过多，该管的没管好，不该管的管了，管理越位、缺位、错位、不到位现象严重；五是事业单位管理一直以来是个“真空地带”，缺乏严密的体制机制约束，管理不规范，效率低下。
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2005年9月29日，无锡市医院管理中心率先挂牌成立，独立运作，从而标志着无锡市卫生管理体制改革跨出了实质性一步，无锡市卫生系统一下子跃上了改革大潮的“风口浪尖”，成了国内各界高度关注的焦点。
■“管办分离”怎么分
无锡市卫生局局长王爱国介绍说，实行医院“管办分离”改革后，无锡市医院管理中心和无锡市卫生局分别设立，新成立的医院管理中心是市政府领导下的与市卫生局平行建制的正处级行政管理类事业单位，作为政府办医职能和所属国有资产管理的责任主体，代表市政府履行国有资产出资人职责，负责举办和管理市属国有医院，主要职责是办好市属公立医院，管好国有资产，医管中心接受市卫生局的业务指导和行业管理。而无锡市卫生局则将主要精力放在依法承担全市卫生行业监管职能，重点发展农村卫生、社区卫生服务，履行公共卫生管理职能。
具体地说，原卫生局1/3人员转入医院管理中心，原卫生局直属的9家市属医疗机构、1所卫生学校、1家公司总计约8000余人整建制从市卫生局剥离进入医管中心。市疾控中心、卫生监督所、中心血站、急救中心等单位仍直属于市卫生局。医院“管办分离”并没有增加人员编制，只是对内部资源进行整合，重点是管理体制和管理职能发生了重大调整。
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■卫生局管什么
医院“管办分离”改革后，市卫生局改变了以往主要精力用于管医院的做法，切实转变职能，重新定位，重点强化宏观调控、公共卫生、监督监管和市场开放“四大职能”。
王爱国说，在改革进行一年多的时间内，无锡市卫生局集中精力，从“立点更高、范围更广、力度更大”的更高的层面规划和促进全行业整体持续发展，卫生事业发展方向更加明确，科学制定出“十一五”发展、急救体系发展、社区卫生设置等多个重要规划，高水平建设现代化的医疗保健服务新体系、疾病预防控制新体系、卫生监督执法新体系和构建快速高效的公共卫生突发事件应急机制。确定了一批重点重大项目并投入建设，如市疾控中心、急救中心新综合楼、国内一流的无锡医疗中心等。全市卫生服务体系健全率大大提升，农民健康权益得到保障，公共卫生保障能力进一步增强。监督监管、准入把关、费用控制措施有力，实现了医疗和健康相关产品市场规范。另外，增加市场开放度，促进医疗市场多元化健康发展。
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王爱国介绍说，一年多来，无锡市卫生系统重点重大项目加速推进，无锡历史上最大的公共卫生建设项目、总投资1.5亿元的市疾控中心、市急救中心新综合楼已经建成启用；按照江苏领先、国内一流标准建设、总投资14亿元的医疗中心已全面进入内装修；社区卫生服务水平跃至江苏乃至全国领先，全市卫生服务体系健全率由72%上升到98.67%，超过90%的小康指标要求，率先完成小康达标任务。
医院“管办分离”运行一年多来，无锡市公共卫生职能得到了强化。全市现有社区卫生服务机构918个，普及率达100%，拥有社区卫生技术人员1203人。2006年全市社区卫生服务机构为群众提供门诊服务177万余人次，上门服务4.2万余人次，提供妇幼保健服务2.2万人次，残疾人康复服务1万余人次，建立健康档案43.7万份。全市建成示范社区卫生服务中心8个，省级中医药特色社区卫生服务先进中心两个，社区居民满意度达到85.2%。无锡市新型农村合作医疗参保率达99.04%，人均筹资水平151.93元，跃居全省首位。参合农民人均结报补偿1229.12元，结报比例达39.91%，结报补偿得益率为26.92%，与上年同期相比结报比例提高6.51个百分点，结报得益率提高了4.82个百分点，平均住院医疗费用下降了1.13%。实行医疗救助11701人次，费用为1712万元。农村环境卫生面貌焕然一新，无害化卫生户厕普及率达到了86.4%。2006年新建成国家卫生镇5个、省级卫生镇3个、省级卫生村78个，全市建成了“国家卫生城市”。公共卫生保障能力增强，传染病疫情同比下降了15.29%，结核病人督导管理工作跃居全省前列，艾滋病病毒抗体检测、海洛因成瘾者社区药物维持治疗工作等各项指标位居全国前列，孕产妇死亡率、婴儿死亡率和5岁以下儿童死亡率创历史最低水平。2006年10月1日起，城区社区卫生服务中心药品在原零售价基础上全面降价15%，至今已减免药费418万余元。
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医院“管办分离”后，无锡市卫生局监督监管职能不断强化，2006年督查16万多家次，立案查处违法案件1507起，罚没款384.18万元，取缔非法经营机构946个，2006年处罚违规医疗机构60家。在江苏省内率先制定了二级以上医疗机构管理评价指南实施细则，确保医疗机构规范行医，全市门诊费用和住院费用达到了全省控制指标。
■医管中心如何办医
无锡市医院管理中心主任许建平在接受采访时说，专设医院管理中心办医院解决了过去卫生局想抓又抓不全、医院院长想办又办不好的老大难问题，市属11家单位员工的思想观念发生了深刻的变化，改革的热情、创新的热情、争先的豪情充分涌现，新的理念、新的元素、新的活力迅速聚集。医管中心25位编制人员高效运作，内设公共事务部、党群工作部、医疗发展部、人力资源部、质量投诉部、资产财务部、纪委监察室等6部1室，迅速进入“办医院”角色中。
无锡市医院管理中心积极推进专业化管理，按照现代化医院管理模式，成立了医院发展战略、医院管理、医学科学技术、医疗质量管理、人力资源管理、医院信息化促进、财务审计管理、医疗设备管理、基本建设管理、药品集中采购与管理等10个专业委员会，聘任了58名专家担任委员会顾问。专业委员会成员中，有卫生行政主管部门的领导、地方领导、大学教授或管理者、知名医院院长和有关专业人士。他们都有着扎实的管理知识和丰富的实践经验，因而在技术指导、科学决策、规划部署、信息采集、考核评价等方面更具有专业性和权威性。各专业委员会负责拟定相关专业的质量指标体系、质量管理标准、质量考核方案、组织实施考核和评估，避开医管中心领导和工作人员与医院的关系，能够科学、公正、超脱地制定要求，追踪监管、全面评价，为医管中心领导决策和考核提供依据。
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无锡市医管中心与所办医院之间创新推行契约化管理。在市属医院全面推行“医疗服务、资产经营委托管理法人代表任期目标责任制”，中心主任与各医院的法人代表正式签订合同文本，把所有的管理均转化为机制，实行了真正意义上的契约式管理。“管办分离”让院长们真正放开手脚经营和管理医院，彻底改变了目前大多数地方仍是卫生局“一竿子管到底”的越位、缺位局面。
无锡市对医院“管办分离”后，医院管理更加专业专注，取得了令人振奋的好效果：医院管理得到了加强，国有资产得到了增殖，医患关系得到了改善，服务质量得到了提升，科研攻关得到了突破，重点项目得到了推进，公益形象得到了凸显，看病贵难得到了缓解，行风政风得到了优化，公卫保障得到了好评，医院发展得到了全面升华。一年多来，无锡市属9家医院门诊和住院病人人均费用均在全省平均线以下，药占比为45.92%,与2005年相比进一步下降。2006年底无锡市统计局城调队调查结果显示，人均医疗保健消费下降了11.6%，市民对医疗服务满意度一直保持在92%以上，百姓看病贵、看病难问题正逐步得到缓解。
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■管办分离有待深化
“无锡市社会事业领域‘政事分开’、‘政资分开’、‘管办分离’改革是一场政府自身的革命，改革最大的难点是思想观念问题，就是权力和官本位意识问题。如果主管局少一点权力意识，管理中心少一点官本位意识，从整体全局利益出发，多一些为人民服务的意识，后面的问题就会迎刃而解。”江苏省委常委、无锡市委书记杨卫泽在接受记者采访时一语道出了改革成功的关键点。
杨卫泽书记说，事实证明，医院“管办分离”改革的大原则、大方向是正确的，这项改革在国内引起了广泛关注，但却没有引起很大的争议，因为“管办分离”既没有改变原先的事业单位的性质，也没有把困难和问题推向社会，相反显著加强了政府的公共服务职能，向社会提供了更多更好的公共服务。
无锡市对医院“管办分离”作为走在全国前列的系统化全新式改革探索，在运行18个月的过程中同样也出现了有待改进和完善的地方。医管中心主任许建平告诉记者，一是“管办分离”需要浓郁的氛围和环境，期待改革上下联动、左右同步和全社会的广泛认可。“管办分离”改革打破了长期以来形成的部、厅、局三点一线管理模式，如何理顺医院管理中心与上级主管部门的关系、确保信息传递路径畅通是眼下需要研究解决的一个新问题；二是深化改革仍需要谨慎操作。当前改革取得了阶段性成果，但是继续深化完善仍需要深入研究，避免操作过程中的失误；三是妥善处理管、办之间的交叉问题，进一步明确责权，避免重复，提高效能；四是改革需要政策配套。“管办分离”是一场全方位的改革，涉及体制、机制以及物质、思想等多层面，必然需要相应的政策配套，例如设定卫生事业管理的职能职责要求、纳入依法行政的序列、政府对公立医院的投入与补偿等；五是需要良好的舆论环境。对于方向正确的改革，需要从内部、外部加大舆论氛围的营造和宣传，在社会认可、群众参与下推进改革不断走向成熟。
(程守勤), 百拇医药
无锡对医院“管办分离”的原动力来自于无锡市委、市政府的重大决策。2005年6月，无锡市委、市政府出台了《关于全力实施改革攻坚七项重点工作的决定》，其中社会事业领域改革被列为无锡市改革攻坚七项重点工作的重中之重。
无锡市在国内首推包括医院“管办分离”在内的社会事业领域改革主要基于以下几点考虑：一是事业单位存在浓厚的政府色彩，必须进行政府自身革命，才能真正转变政府职能；二是改革有利于政府提供更多更好的公共服务；三是改革直接关系城市功能的提升，不仅仅是经济功能，更应该体现服务功能；四是改革直接关系到服务业的发展。以往政府包办过多，该管的没管好，不该管的管了，管理越位、缺位、错位、不到位现象严重；五是事业单位管理一直以来是个“真空地带”，缺乏严密的体制机制约束，管理不规范，效率低下。
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2005年9月29日，无锡市医院管理中心率先挂牌成立，独立运作，从而标志着无锡市卫生管理体制改革跨出了实质性一步，无锡市卫生系统一下子跃上了改革大潮的“风口浪尖”，成了国内各界高度关注的焦点。
■“管办分离”怎么分
无锡市卫生局局长王爱国介绍说，实行医院“管办分离”改革后，无锡市医院管理中心和无锡市卫生局分别设立，新成立的医院管理中心是市政府领导下的与市卫生局平行建制的正处级行政管理类事业单位，作为政府办医职能和所属国有资产管理的责任主体，代表市政府履行国有资产出资人职责，负责举办和管理市属国有医院，主要职责是办好市属公立医院，管好国有资产，医管中心接受市卫生局的业务指导和行业管理。而无锡市卫生局则将主要精力放在依法承担全市卫生行业监管职能，重点发展农村卫生、社区卫生服务，履行公共卫生管理职能。
具体地说，原卫生局1/3人员转入医院管理中心，原卫生局直属的9家市属医疗机构、1所卫生学校、1家公司总计约8000余人整建制从市卫生局剥离进入医管中心。市疾控中心、卫生监督所、中心血站、急救中心等单位仍直属于市卫生局。医院“管办分离”并没有增加人员编制，只是对内部资源进行整合，重点是管理体制和管理职能发生了重大调整。
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■卫生局管什么
医院“管办分离”改革后，市卫生局改变了以往主要精力用于管医院的做法，切实转变职能，重新定位，重点强化宏观调控、公共卫生、监督监管和市场开放“四大职能”。
王爱国说，在改革进行一年多的时间内，无锡市卫生局集中精力，从“立点更高、范围更广、力度更大”的更高的层面规划和促进全行业整体持续发展，卫生事业发展方向更加明确，科学制定出“十一五”发展、急救体系发展、社区卫生设置等多个重要规划，高水平建设现代化的医疗保健服务新体系、疾病预防控制新体系、卫生监督执法新体系和构建快速高效的公共卫生突发事件应急机制。确定了一批重点重大项目并投入建设，如市疾控中心、急救中心新综合楼、国内一流的无锡医疗中心等。全市卫生服务体系健全率大大提升，农民健康权益得到保障，公共卫生保障能力进一步增强。监督监管、准入把关、费用控制措施有力，实现了医疗和健康相关产品市场规范。另外，增加市场开放度，促进医疗市场多元化健康发展。
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王爱国介绍说，一年多来，无锡市卫生系统重点重大项目加速推进，无锡历史上最大的公共卫生建设项目、总投资1.5亿元的市疾控中心、市急救中心新综合楼已经建成启用；按照江苏领先、国内一流标准建设、总投资14亿元的医疗中心已全面进入内装修；社区卫生服务水平跃至江苏乃至全国领先，全市卫生服务体系健全率由72%上升到98.67%，超过90%的小康指标要求，率先完成小康达标任务。
医院“管办分离”运行一年多来，无锡市公共卫生职能得到了强化。全市现有社区卫生服务机构918个，普及率达100%，拥有社区卫生技术人员1203人。2006年全市社区卫生服务机构为群众提供门诊服务177万余人次，上门服务4.2万余人次，提供妇幼保健服务2.2万人次，残疾人康复服务1万余人次，建立健康档案43.7万份。全市建成示范社区卫生服务中心8个，省级中医药特色社区卫生服务先进中心两个，社区居民满意度达到85.2%。无锡市新型农村合作医疗参保率达99.04%，人均筹资水平151.93元，跃居全省首位。参合农民人均结报补偿1229.12元，结报比例达39.91%，结报补偿得益率为26.92%，与上年同期相比结报比例提高6.51个百分点，结报得益率提高了4.82个百分点，平均住院医疗费用下降了1.13%。实行医疗救助11701人次，费用为1712万元。农村环境卫生面貌焕然一新，无害化卫生户厕普及率达到了86.4%。2006年新建成国家卫生镇5个、省级卫生镇3个、省级卫生村78个，全市建成了“国家卫生城市”。公共卫生保障能力增强，传染病疫情同比下降了15.29%，结核病人督导管理工作跃居全省前列，艾滋病病毒抗体检测、海洛因成瘾者社区药物维持治疗工作等各项指标位居全国前列，孕产妇死亡率、婴儿死亡率和5岁以下儿童死亡率创历史最低水平。2006年10月1日起，城区社区卫生服务中心药品在原零售价基础上全面降价15%，至今已减免药费418万余元。
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医院“管办分离”后，无锡市卫生局监督监管职能不断强化，2006年督查16万多家次，立案查处违法案件1507起，罚没款384.18万元，取缔非法经营机构946个，2006年处罚违规医疗机构60家。在江苏省内率先制定了二级以上医疗机构管理评价指南实施细则，确保医疗机构规范行医，全市门诊费用和住院费用达到了全省控制指标。
■医管中心如何办医
无锡市医院管理中心主任许建平在接受采访时说，专设医院管理中心办医院解决了过去卫生局想抓又抓不全、医院院长想办又办不好的老大难问题，市属11家单位员工的思想观念发生了深刻的变化，改革的热情、创新的热情、争先的豪情充分涌现，新的理念、新的元素、新的活力迅速聚集。医管中心25位编制人员高效运作，内设公共事务部、党群工作部、医疗发展部、人力资源部、质量投诉部、资产财务部、纪委监察室等6部1室，迅速进入“办医院”角色中。
无锡市医院管理中心积极推进专业化管理，按照现代化医院管理模式，成立了医院发展战略、医院管理、医学科学技术、医疗质量管理、人力资源管理、医院信息化促进、财务审计管理、医疗设备管理、基本建设管理、药品集中采购与管理等10个专业委员会，聘任了58名专家担任委员会顾问。专业委员会成员中，有卫生行政主管部门的领导、地方领导、大学教授或管理者、知名医院院长和有关专业人士。他们都有着扎实的管理知识和丰富的实践经验，因而在技术指导、科学决策、规划部署、信息采集、考核评价等方面更具有专业性和权威性。各专业委员会负责拟定相关专业的质量指标体系、质量管理标准、质量考核方案、组织实施考核和评估，避开医管中心领导和工作人员与医院的关系，能够科学、公正、超脱地制定要求，追踪监管、全面评价，为医管中心领导决策和考核提供依据。
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无锡市医管中心与所办医院之间创新推行契约化管理。在市属医院全面推行“医疗服务、资产经营委托管理法人代表任期目标责任制”，中心主任与各医院的法人代表正式签订合同文本，把所有的管理均转化为机制，实行了真正意义上的契约式管理。“管办分离”让院长们真正放开手脚经营和管理医院，彻底改变了目前大多数地方仍是卫生局“一竿子管到底”的越位、缺位局面。
无锡市对医院“管办分离”后，医院管理更加专业专注，取得了令人振奋的好效果：医院管理得到了加强，国有资产得到了增殖，医患关系得到了改善，服务质量得到了提升，科研攻关得到了突破，重点项目得到了推进，公益形象得到了凸显，看病贵难得到了缓解，行风政风得到了优化，公卫保障得到了好评，医院发展得到了全面升华。一年多来，无锡市属9家医院门诊和住院病人人均费用均在全省平均线以下，药占比为45.92%,与2005年相比进一步下降。2006年底无锡市统计局城调队调查结果显示，人均医疗保健消费下降了11.6%，市民对医疗服务满意度一直保持在92%以上，百姓看病贵、看病难问题正逐步得到缓解。
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■管办分离有待深化
“无锡市社会事业领域‘政事分开’、‘政资分开’、‘管办分离’改革是一场政府自身的革命，改革最大的难点是思想观念问题，就是权力和官本位意识问题。如果主管局少一点权力意识，管理中心少一点官本位意识，从整体全局利益出发，多一些为人民服务的意识，后面的问题就会迎刃而解。”江苏省委常委、无锡市委书记杨卫泽在接受记者采访时一语道出了改革成功的关键点。
杨卫泽书记说，事实证明，医院“管办分离”改革的大原则、大方向是正确的，这项改革在国内引起了广泛关注，但却没有引起很大的争议，因为“管办分离”既没有改变原先的事业单位的性质，也没有把困难和问题推向社会，相反显著加强了政府的公共服务职能，向社会提供了更多更好的公共服务。
无锡市对医院“管办分离”作为走在全国前列的系统化全新式改革探索，在运行18个月的过程中同样也出现了有待改进和完善的地方。医管中心主任许建平告诉记者，一是“管办分离”需要浓郁的氛围和环境，期待改革上下联动、左右同步和全社会的广泛认可。“管办分离”改革打破了长期以来形成的部、厅、局三点一线管理模式，如何理顺医院管理中心与上级主管部门的关系、确保信息传递路径畅通是眼下需要研究解决的一个新问题；二是深化改革仍需要谨慎操作。当前改革取得了阶段性成果，但是继续深化完善仍需要深入研究，避免操作过程中的失误；三是妥善处理管、办之间的交叉问题，进一步明确责权，避免重复，提高效能；四是改革需要政策配套。“管办分离”是一场全方位的改革，涉及体制、机制以及物质、思想等多层面，必然需要相应的政策配套，例如设定卫生事业管理的职能职责要求、纳入依法行政的序列、政府对公立医院的投入与补偿等；五是需要良好的舆论环境。对于方向正确的改革，需要从内部、外部加大舆论氛围的营造和宣传，在社会认可、群众参与下推进改革不断走向成熟。
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