自由裁量权漫谈(下)
■药品监督行政处罚程序存在的问题
在药品监督行政执法实践中，《行政处罚法》及在其基础上制订的《药品监督行政处罚程序规定》存在具体条文操作性不强，赋予行政机关行政自由裁量权过大等问题，具体表现在：
一、现行药品监督行政程序为药品监管部门自定，没有全国人大机关规定的程序。在现有的药品监督行政程序中，没有全国人大及其常委会通过法律规定的行政程序，均是由药品监管机关自行设定的。由行政机关自己设定的行政程序必然导致以下后果：一是行政程序中约束行政机关的规则较少；二是行政程序中为行政相对方设定的程序繁琐、重叠；三是行政程序的透明度低；四是在时效问题上，对行政相对方要求严格，而对行政机关限制很少。
二、行政程序制度和规则中体现民主精神的内容较少。例如，听证制度目前还只适用于重大的行政处罚案件等有限的行政领域。另外，回避制度、信息公开制度、告知制度等现代行政程序的基本制度也还没有普遍建立起来。
, http://www.100md.com
三、关于告知程序的方式、时间未作规定。《药品监督行政处罚程序规定》第二十四条规定：“案件审理组织经集体审议后，提出案件处理意见。案件审理组织应当将处理意见告知行政相对人，说明做出处理意见的事实、理由及依据，并告知行政相对人依法享有的权利。”该条款明确了行政机关的告知义务，但是如何告知则无明文规定。是书面告知还是口头告知，是采取电话告知还是采取其他方式，从条款来看似乎都是允许的。该条款对告知的时间也未作规定，执法机关可自由决定告知时间，这就不利于保护行政相对人的合法权利。
四、关于行政处罚案件调查结束后，承办人员提交审理的期限未作规定。《药品监督行政处罚程序规定》第二十二条规定：“案件调查结束后，承办人员应当将调查结果和有关证据材料，提交药品监管行政部门审理。”但是，对承办人员提交行政部门审理的时间没有规定，这种不确定的规定很容易导致自由裁量权的滥用。
五、关于听证程序的规定不完善。《药品监督行政案件听证工作规则》第十八条规定：“听证结束后，审委会办公室应当将《听证笔录》和案件有关材料一并提交案件审理委员会主任委员、副主任委员，按照《药品监督行政案件审理工作规则》进行审议。”该条规定了经过听证后的案件仍按一般程序进行处理，而没有关于听证记录排斥原则的规定，这就不利于保障行政相对人的实体权利。
, 百拇医药
■完善自由裁量权的程序机制
为制约行政主体滥用行政处罚自由裁量权，笔者认为,应建立健全多元化的控制机制，从法律程序上加大对自由裁量权的规制。结合我国药品监管实际，笔者认为主要应完善以下制度：
一、信息公开制度。信息公开是指凡涉及到行政相对人权利、义务的行政信息资料，除法律规定应予保密外，有关机构应依法向社会公开，任何公民或组织均可依法查阅或复制。这是行政公开原则的重要体现和必要保障。《行政处罚法》第四条规定，对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据。
信息公开制度要求行政机关必须公开行政主体据以做出行政处罚的相关材料，使公众知晓哪些是行政主体该做的，哪些是不该做的，从而有利于公众行使和实现自己的权利，有利于扼制行政自由裁量权的滥用。
二、告知制度。告知制度是行政机关在做出影响行政相对人权利和义务的决定之前或之后，将有关事项通知或告诉行政相对人的制度。其基本内涵是：行政机关采取行政措施时必须向行政相对人说明事实上或法律上的理由；行政机关如驳回当事人申请的行为或限制公民权利及自由时，均应告知理由；行政机关必须给予当事人获取调查证据结果及表达意见的机会；在做出允许当事人申诉的决定时，行政机关必须告知当事人可以申诉及申诉的方法。完善该制度有利于增强行政主体自身的自律性，克服恣意擅断行为。
, http://www.100md.com
三、表明身份制度。表明身份制度是指行政主体及其执法人员在实施行政行为之前，要向相对一方当事人出示执法证明或授权令，表明自己享有进行某种行政行为的职权或权力。这一制度对控制行政处罚自由裁量权而言，可以通过行政主体自觉公开其身份的方式使行政相对人免受不法侵犯，防止行政主体超越职权、滥用职权。同时，这一制度还为行政回避制度的建立奠定了基础。
四、行政行为说明理由制度。行政行为说明理由制度是指行政主体在做出对行政相对人合法权产生不利影响的行政行为时，除法律有特别规定外，必须向行政相对人说明其做出该行政行为的事实因素、法律依据以及进行自由裁量时所考虑的政策、公益、形势、习惯等因素。行政主体在做出行政处罚决定时，应向行政相对人说明行为的合法性和合理性理由，前者包括说明行为合法性理由的事实依据和法律依据；后者包括说明行政主体正当行使行政处罚自由裁量权的依据，如政策形式、公共利益、惯例等。这一制度可以迫使行政主体更加公正地行使行政自由裁量权，确保行政相对人合法权益不受侵犯。
, 百拇医药
五、听证制度。听证制度作为体现行政处罚公开、公平、民主的一种程序制度，已成为现代行政程序法的核心制度，这一制度对于规范行政处罚自由裁量权具有重要意义。在听证过程中，通过控、辩双方展示证据、相互质证和辩论，有利于发现案件的真实情况，使行政处罚自由裁量权的运用奠定在真实情况的基础之上，促进行政处罚决定的相对合理。
六、时效制度。时效制度是指规定行政处罚行为开始或结束的时间以及与此相关的法律后果的程序制度。其核心内容是法律对行政处罚行为的实施规定了各种时间上的限制，行政行为只有遵守法定的时限规定，才能产生预期的法律后果。
此外，药品监管部门内部监督制度、职能分离制度、合议制度、行政救济制度等都能对行政处罚自由裁量权的滥用起到一定的控制作用。
任何一种法律制度都不可能孤立发挥作用，控制药品监督行政处罚自由裁量权的程序机制应是一个有机统一的整体；各种制度应互相配合，从不同角度、不同环节对行政处罚自由裁量权的控制发挥作用，共同预防自由裁量权被滥用，保障行政处罚的公平、公正。
河北省食品药品监督管理局李腾华河北省老干部活动中心齐左联, 百拇医药(李腾华；齐左联)
在药品监督行政执法实践中，《行政处罚法》及在其基础上制订的《药品监督行政处罚程序规定》存在具体条文操作性不强，赋予行政机关行政自由裁量权过大等问题，具体表现在：
一、现行药品监督行政程序为药品监管部门自定，没有全国人大机关规定的程序。在现有的药品监督行政程序中，没有全国人大及其常委会通过法律规定的行政程序，均是由药品监管机关自行设定的。由行政机关自己设定的行政程序必然导致以下后果：一是行政程序中约束行政机关的规则较少；二是行政程序中为行政相对方设定的程序繁琐、重叠；三是行政程序的透明度低；四是在时效问题上，对行政相对方要求严格，而对行政机关限制很少。
二、行政程序制度和规则中体现民主精神的内容较少。例如，听证制度目前还只适用于重大的行政处罚案件等有限的行政领域。另外，回避制度、信息公开制度、告知制度等现代行政程序的基本制度也还没有普遍建立起来。
, http://www.100md.com
三、关于告知程序的方式、时间未作规定。《药品监督行政处罚程序规定》第二十四条规定：“案件审理组织经集体审议后，提出案件处理意见。案件审理组织应当将处理意见告知行政相对人，说明做出处理意见的事实、理由及依据，并告知行政相对人依法享有的权利。”该条款明确了行政机关的告知义务，但是如何告知则无明文规定。是书面告知还是口头告知，是采取电话告知还是采取其他方式，从条款来看似乎都是允许的。该条款对告知的时间也未作规定，执法机关可自由决定告知时间，这就不利于保护行政相对人的合法权利。
四、关于行政处罚案件调查结束后，承办人员提交审理的期限未作规定。《药品监督行政处罚程序规定》第二十二条规定：“案件调查结束后，承办人员应当将调查结果和有关证据材料，提交药品监管行政部门审理。”但是，对承办人员提交行政部门审理的时间没有规定，这种不确定的规定很容易导致自由裁量权的滥用。
五、关于听证程序的规定不完善。《药品监督行政案件听证工作规则》第十八条规定：“听证结束后，审委会办公室应当将《听证笔录》和案件有关材料一并提交案件审理委员会主任委员、副主任委员，按照《药品监督行政案件审理工作规则》进行审议。”该条规定了经过听证后的案件仍按一般程序进行处理，而没有关于听证记录排斥原则的规定，这就不利于保障行政相对人的实体权利。
, 百拇医药
■完善自由裁量权的程序机制
为制约行政主体滥用行政处罚自由裁量权，笔者认为,应建立健全多元化的控制机制，从法律程序上加大对自由裁量权的规制。结合我国药品监管实际，笔者认为主要应完善以下制度：
一、信息公开制度。信息公开是指凡涉及到行政相对人权利、义务的行政信息资料，除法律规定应予保密外，有关机构应依法向社会公开，任何公民或组织均可依法查阅或复制。这是行政公开原则的重要体现和必要保障。《行政处罚法》第四条规定，对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据。
信息公开制度要求行政机关必须公开行政主体据以做出行政处罚的相关材料，使公众知晓哪些是行政主体该做的，哪些是不该做的，从而有利于公众行使和实现自己的权利，有利于扼制行政自由裁量权的滥用。
二、告知制度。告知制度是行政机关在做出影响行政相对人权利和义务的决定之前或之后，将有关事项通知或告诉行政相对人的制度。其基本内涵是：行政机关采取行政措施时必须向行政相对人说明事实上或法律上的理由；行政机关如驳回当事人申请的行为或限制公民权利及自由时，均应告知理由；行政机关必须给予当事人获取调查证据结果及表达意见的机会；在做出允许当事人申诉的决定时，行政机关必须告知当事人可以申诉及申诉的方法。完善该制度有利于增强行政主体自身的自律性，克服恣意擅断行为。
, http://www.100md.com
三、表明身份制度。表明身份制度是指行政主体及其执法人员在实施行政行为之前，要向相对一方当事人出示执法证明或授权令，表明自己享有进行某种行政行为的职权或权力。这一制度对控制行政处罚自由裁量权而言，可以通过行政主体自觉公开其身份的方式使行政相对人免受不法侵犯，防止行政主体超越职权、滥用职权。同时，这一制度还为行政回避制度的建立奠定了基础。
四、行政行为说明理由制度。行政行为说明理由制度是指行政主体在做出对行政相对人合法权产生不利影响的行政行为时，除法律有特别规定外，必须向行政相对人说明其做出该行政行为的事实因素、法律依据以及进行自由裁量时所考虑的政策、公益、形势、习惯等因素。行政主体在做出行政处罚决定时，应向行政相对人说明行为的合法性和合理性理由，前者包括说明行为合法性理由的事实依据和法律依据；后者包括说明行政主体正当行使行政处罚自由裁量权的依据，如政策形式、公共利益、惯例等。这一制度可以迫使行政主体更加公正地行使行政自由裁量权，确保行政相对人合法权益不受侵犯。
, 百拇医药
五、听证制度。听证制度作为体现行政处罚公开、公平、民主的一种程序制度，已成为现代行政程序法的核心制度，这一制度对于规范行政处罚自由裁量权具有重要意义。在听证过程中，通过控、辩双方展示证据、相互质证和辩论，有利于发现案件的真实情况，使行政处罚自由裁量权的运用奠定在真实情况的基础之上，促进行政处罚决定的相对合理。
六、时效制度。时效制度是指规定行政处罚行为开始或结束的时间以及与此相关的法律后果的程序制度。其核心内容是法律对行政处罚行为的实施规定了各种时间上的限制，行政行为只有遵守法定的时限规定，才能产生预期的法律后果。
此外，药品监管部门内部监督制度、职能分离制度、合议制度、行政救济制度等都能对行政处罚自由裁量权的滥用起到一定的控制作用。
任何一种法律制度都不可能孤立发挥作用，控制药品监督行政处罚自由裁量权的程序机制应是一个有机统一的整体；各种制度应互相配合，从不同角度、不同环节对行政处罚自由裁量权的控制发挥作用，共同预防自由裁量权被滥用，保障行政处罚的公平、公正。
河北省食品药品监督管理局李腾华河北省老干部活动中心齐左联, 百拇医药(李腾华；齐左联)