完善制度 建立机构——药品联合执法的难点及对策探析
药品是一种特殊商品，药品违法行为的主要执法主体是各级食品药品监管部门。但是，在涉及药品广告、邮寄药品、非法行医、药品价格以及药品运输等一些边缘性问题时，单靠药品监管部门执法明显力量不足，特别是遇到暴力抗法、涉药犯罪等问题时，联合执法就显得极为重要。药品联合执法作为执法手段之一，在一定程度上起到了借力监管的作用，但由于相关制度没有建立，这一联动机制在实践中仍存在不少缺陷，亟需监管部门健全完善。
——编者按
药品监管部门组建以来，由于人员少、装备差、技术不足等困难,一些地方药品监管部门大胆创新联动机制，整合监管资源，开展联合执法，提高了监督效能，促进了药品市场流通秩序规范。结合执法实践，笔者就目前药品联合执法方面的难点做一分析，并对此提出相关建议。
■难点分析
难点一:法律依据缺失，容易导致行政违法。药品联合执法作为一种比较普遍的行政行为，之所以被行政机关如此“厚爱”，主要是因为其能“取得实效”。比如，在查处无证经营药品行为时，有公安部门“保驾护航”，药品监管部门的查处就比较容易。但由于联合执法在法律依据上的缺失，因而容易导致行政违法。首先，在联合执法过程中，各部门行政人员执行的是不同法律法规，有着不同的行政权限，当一个行政部门做出某一具体行政行为时，若其他部门也参与这项行政行为，就有涉嫌越权执法和程序违法的情况发生。其次，如果联合执法队做出侵犯民意、民权的行为时，由于是联合执法，相关部门难以做出有效监督，久而久之，就会造成联合执法过程中各成员责任意识淡化，行政违法行为容易发生。再次，由于联合执法在法律上没有明确规定，所以容易造成行政机关联合执法过程中的随意性，影响执法效率。
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难点二：制度缺失致使各部门存在消极应付心态。首先，目前的药品联合执法，大多是“无事不登三宝殿”的现状，各相关部门之间没有建立稳固的协作关系，在需要联合执法时临时联系，在需要移送相关文书时临时协调。这种不稳定的临时协调关系，导致行政机关执法人员在联合执法过程中，对有些违法行为视而不见，消极应付，甚至出现相互推诿、扯皮现象。其次，药品联合执法在很多地方没有形成一套可行的制度。比如，在查处违法药品广告时，没有可行的及时移送制度，即使有移送制度，如果移送后工商部门不处理，也没有可行的跟踪制度；在查处保健品时，由于其与药品具有一定的交叉性，对于如何查处也没有相应的制度保障。
难点三：机制不健全，联合执法成果难以保持。一是药品联合执法目前在很多地方还处于探索阶段，联合执法机制尚未建立健全。二是在药品联合执法过程中，各相关部门互相之间没有制约关系，遇到关键问题难以协调。三是即使当时联合执法效果较好，但却难以保证联合执法的长效性。
难点四：政出多门，责任追究难。由于参与联合执法的行政部门在各自权限范围内依据不同法律执法，这就会出现以下问题：一是不同领域法律之间本身有着不可调和性，比如药品监管部门在和邮政部门联合查处假药包裹时，涉及到个人包裹的保密性，对此，药品监管部门能否检查有涉嫌药品的包裹？二是各部门所涉及的切身利益不同，因此在一些问题上的观点和做法也不同。三是责任追究难。在联合执法的团队中，没有监督部门，没有一个强有力的协调部门，当联合执法行为造成一定后果时，难以追究某个部门或某个人的责任。
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■对策建议
对策一：完善联合执法制度。药品联合执法的尝试和探索必须有制度的保障。联合执法制度应该包括联合执法启动制度、执行制度、追踪制度、责任追究制度和组织机构制度。启动制度应包括常规启动制度、专项启动制度和紧急启动制度，启动制度的作用是保证联合执法的前提和基础；执行制度是保证各部门严格依照权限，依法查处各种违法行为；追踪制度是保证对已发现的违法行为能够依法进行调查处理；责任追究制度是监督、警示行政部门执法人员在联合执法过程中的越权行为，并在必要时追究相关责任人的责任；组织机构制度是保证各部门相关人员能各司其职，协调分工。
对策二：政府主导，部门协调，建立联合执法组织机构。制度的执行要依靠各执法机构来完成。要使联合执法不走过场，取得实效，就必须建立政府主导、部门协调的药品联合执法组织机构。首先，由政府主要领导担任药品联合执法队负责人，以方便其对各部门的组织协调和分工；其次，各部门要依照制定好的制度依法行政，对各自职权范围内的违法行为进行查处；再次，由政府的监察部门介入，对违反政纪法规的相关责任人追究责任。
对策三：结合考评，建立长效机制。由于药品监管涉及多个部门，因此，如果各级政府能将药品联合执法作为年终对各部门考核的一项依据，齐抓共管，建立长效机制，那么，药品监管的边缘性问题也将迎刃而解。
宁夏区固原市食品药品监管局 咸胜玉, 百拇医药
——编者按
药品监管部门组建以来，由于人员少、装备差、技术不足等困难,一些地方药品监管部门大胆创新联动机制，整合监管资源，开展联合执法，提高了监督效能，促进了药品市场流通秩序规范。结合执法实践，笔者就目前药品联合执法方面的难点做一分析，并对此提出相关建议。
■难点分析
难点一:法律依据缺失，容易导致行政违法。药品联合执法作为一种比较普遍的行政行为，之所以被行政机关如此“厚爱”，主要是因为其能“取得实效”。比如，在查处无证经营药品行为时，有公安部门“保驾护航”，药品监管部门的查处就比较容易。但由于联合执法在法律依据上的缺失，因而容易导致行政违法。首先，在联合执法过程中，各部门行政人员执行的是不同法律法规，有着不同的行政权限，当一个行政部门做出某一具体行政行为时，若其他部门也参与这项行政行为，就有涉嫌越权执法和程序违法的情况发生。其次，如果联合执法队做出侵犯民意、民权的行为时，由于是联合执法，相关部门难以做出有效监督，久而久之，就会造成联合执法过程中各成员责任意识淡化，行政违法行为容易发生。再次，由于联合执法在法律上没有明确规定，所以容易造成行政机关联合执法过程中的随意性，影响执法效率。
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难点二：制度缺失致使各部门存在消极应付心态。首先，目前的药品联合执法，大多是“无事不登三宝殿”的现状，各相关部门之间没有建立稳固的协作关系，在需要联合执法时临时联系，在需要移送相关文书时临时协调。这种不稳定的临时协调关系，导致行政机关执法人员在联合执法过程中，对有些违法行为视而不见，消极应付，甚至出现相互推诿、扯皮现象。其次，药品联合执法在很多地方没有形成一套可行的制度。比如，在查处违法药品广告时，没有可行的及时移送制度，即使有移送制度，如果移送后工商部门不处理，也没有可行的跟踪制度；在查处保健品时，由于其与药品具有一定的交叉性，对于如何查处也没有相应的制度保障。
难点三：机制不健全，联合执法成果难以保持。一是药品联合执法目前在很多地方还处于探索阶段，联合执法机制尚未建立健全。二是在药品联合执法过程中，各相关部门互相之间没有制约关系，遇到关键问题难以协调。三是即使当时联合执法效果较好，但却难以保证联合执法的长效性。
难点四：政出多门，责任追究难。由于参与联合执法的行政部门在各自权限范围内依据不同法律执法，这就会出现以下问题：一是不同领域法律之间本身有着不可调和性，比如药品监管部门在和邮政部门联合查处假药包裹时，涉及到个人包裹的保密性，对此，药品监管部门能否检查有涉嫌药品的包裹？二是各部门所涉及的切身利益不同，因此在一些问题上的观点和做法也不同。三是责任追究难。在联合执法的团队中，没有监督部门，没有一个强有力的协调部门，当联合执法行为造成一定后果时，难以追究某个部门或某个人的责任。
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■对策建议
对策一：完善联合执法制度。药品联合执法的尝试和探索必须有制度的保障。联合执法制度应该包括联合执法启动制度、执行制度、追踪制度、责任追究制度和组织机构制度。启动制度应包括常规启动制度、专项启动制度和紧急启动制度，启动制度的作用是保证联合执法的前提和基础；执行制度是保证各部门严格依照权限，依法查处各种违法行为；追踪制度是保证对已发现的违法行为能够依法进行调查处理；责任追究制度是监督、警示行政部门执法人员在联合执法过程中的越权行为，并在必要时追究相关责任人的责任；组织机构制度是保证各部门相关人员能各司其职，协调分工。
对策二：政府主导，部门协调，建立联合执法组织机构。制度的执行要依靠各执法机构来完成。要使联合执法不走过场，取得实效，就必须建立政府主导、部门协调的药品联合执法组织机构。首先，由政府主要领导担任药品联合执法队负责人，以方便其对各部门的组织协调和分工；其次，各部门要依照制定好的制度依法行政，对各自职权范围内的违法行为进行查处；再次，由政府的监察部门介入，对违反政纪法规的相关责任人追究责任。
对策三：结合考评，建立长效机制。由于药品监管涉及多个部门，因此，如果各级政府能将药品联合执法作为年终对各部门考核的一项依据，齐抓共管，建立长效机制，那么，药品监管的边缘性问题也将迎刃而解。
宁夏区固原市食品药品监管局 咸胜玉, 百拇医药