暗查暗访推进食品综合监管升级
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5月10日～11日，浙江省食品药品监管局在宁波余姚召开了全省食品安全暗查暗访工作座谈会。会议透露的信息显示：食品安全暗查暗访组自2005年成立以来，紧紧围绕食品安全工作重点开展暗查暗访，先后对城乡结合部317家农贸市场、批发市场、小餐饮店，70家性保健品店，45所学校食堂、食品商店及周边小吃店，浙江食品安全“三网”建设的“千万工程”中82家连锁超市、271家放心店进行了暗访，为及时发现、报告、解决全省食品安全问题发挥了积极作用，有力推进了食品安全综合监管工作。
“通过暗查暗访，可以及时了解地区食品安全真实动态，便于全省上下联动、集中行动，及时有效地督促整改，推动各地食品安全重点工作、重要任务的落实。”浙江省食品药品监管局副局长赵光云说，开展食品安全暗查暗访是浙江省强化食品安全综合监管工作的创新举措。
■组建背景：立足早发现早解决
据浙江省局食品安全协调监察处处长卢永福介绍，自2003年以来，中央媒体对浙江省的食品安全问题进行了高密度曝光，仅中央电视台《焦点访谈》、《每周质量报告》、《生活》等栏目，在2003年10月至2004年10月期间，针对浙江食品安全问题的曝光就有13次之多。“每次曝光后，省委、省政府都高度重视，组织相关部门大力开展专项整治。但是这种‘救火式’事后监管并不能从根本上遏制频发的食品安全事件。怎么办？作为食品综合监管部门，我们开始探索综合监督的手段和方法。核心就是通过强有力的监管手段，对食品市场存在的安全隐患及早发现、及时处理，并督促其规范发展，将食品安全隐患消灭在萌芽状态。”在这种工作思路的指导下，暗查暗访工作机制应运而生。
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为了解和掌握全省各地食品安全的真实状况，促进各地食品安全工作的落实，在浙江省食品安全委员会成立之初，省政府领导就多次强调加强食品安全工作的重要性，并创造性地提出在省食品安全委员会设立暗查暗访组。
为规范暗查暗访工作，该省食品安全委员会办公室针对暗查暗访工作的性质和可能遇到的困难，多次调查研究论证，在充分征求多方面意见的基础上，以省食品安全委员会办公室和省食品药品监管局的名义向省政府呈送了《关于开展食品安全暗查暗访工作的报告》。省政府领导十分重视和支持这项工作，经吕祖善省长、金德水副省长批示同意，2005年10月20日，省食品安全委员会办公室向成员单位、11个市印发了《浙江省食品安全暗查暗访工作实施意见》，明确了暗查暗访工作的指导思想、基本任务、运作方式、工作职责和组织管理。同时，浙江省编办专门以省局监察稽查名义增加了3名按照公务员管理的事业编制，分配给暗查暗访组；2005年省财政拨出专项经费120万元，此后，省财政每年安排专项经费100万元用于食品安全暗查暗访工作。到2005年底，暗查暗访组机构、人员、装备基本到位。
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■工作方式：深入实地暗中查访
“食品安全暗查暗访工作机制的运行方式是，通过深入基层和实地探访、暗查，直接了解各地食品安全的真实状况，为省食品安全委员会和相关地方领导科学决策提供第一手资料；通过跟踪检查食品安全重点工作开展和重大事件查处整治情况，督促相关工作落到实处。”赵光云强调，监管人员暗查暗访获得的信息资料，主要供内部决策、指导工作参考，必要时也可向社会公开披露有关典型案例。
赵光云介绍，暗查暗访工作主要从四个方面为决策和指导提供参考服务。一是督察检查。对国务院和省政府关于加强食品安全工作的有关精神贯彻执行情况，全国和全省食品安全专项整治工作部署的组织实施情况，省委、省政府确定的食品安全“三网”建设推进落实情况，省以上领导重要批示的贯彻和重大事故的查处整改情况，中央媒体曝光的重大食品问题的整顿治理情况等，进行经常性的检查了解，掌握食品安全动态和实情。二是专项调查。对群众举报投诉的带有倾向性、危害性的食品安全问题和市场稽查、监督监测信息中反映的具有区域性苗头或潜在性危害的食品安全问题，组织专项调查，弄清事实真相和危害程度。三是随机探查。对农产品种植养殖、食品生产加工、食品市场经营、食堂和餐饮等有关场所，城乡结合部、学校周边、建筑工地等重点区域，粮油、蔬菜、肉制品、豆制品、乳制品、水产品、儿童食品、保健食品等常用品种，以及家庭小作坊、传统小吃店、乡村小商店、农贸市场等薄弱环节，进行随机查访，摸清实际状况及存在的突出问题。四是督办督查。对国家有关部门督办的重大食品安全问题，省委、省政府和省食品安全委员会领导交办的食品安全相关任务，进行调查了解和检查督促。
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暗查暗访工作主要由暗查暗访组的专职工作人员负责，根据工作需要，可请经贸、农业、公安、卫生、工商、质监、渔业等部门和相关技术机构的人员参加，必要时请当地主管部门派员协助，也可请省级媒体相关人员参与。
“整个工作性质都是暗地里进行。暗查暗访过程中，工作人员不与地方政府、监管部门打招呼，只是用摄像、录影设备将那些影响食品安全的违法违规行为真实记录，然后将暗查暗访获取的情况整理编制成视像、图片或文字材料，报送省食品安全委员会或办公室领导批示。”卢永福说，这种图文并茂的形式直接展示真实场景，解决了以往工作汇报中感性部分不鲜明的问题。卢永福还介绍了暗查暗访资料报送方式：起初，暗查暗访的资料都报送分管省领导，领导批示后转地方政府和相关部门办理，这样，省食品药品监管局综合监督的权威通过省领导批示的方式树立起来了。权威建立后，我们对报送方式做了调整，先对暗查暗访资料进行等级分类，除那些涉及重大食品安全的资料报送省领导，其他资料或转地方政府或转相关部门，并督促其开展整治工作。
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■工作成效：食品市场得到净化
自食品安全暗查暗访机制启动后，浙江省食品安全委员会紧紧围绕食品安全工作重点和监管薄弱环节，积极开展暗查暗访，并及时组织整治，成效显著。
2004年，中央和省级有关媒体对浙江兰溪燕窝饮品、萧山姚家贩村炒松子、建德五加皮酒的质量问题进行了曝光，引起了各级领导的高度关注。2006年初，浙江省食品安全委员会办公室组织省质监局、省卫生厅和省电视台等有关部门，对兰溪燕窝饮品、萧山姚家贩村炒松子、建德五加皮酒整治情况进行了跟踪暗查暗访和突击检查，并将检查情况向省政府分管领导作了书面汇报。省领导批示后，萧山区政府专门成立了炒货食品质量专项整治领导小组，采取措施进行整治。经过整治，10家企业“脱胎换骨”走上规范生产的轨道。2005年，兰溪市进一步开展饮料生产企业集中整治行动，对35家饮料生产企业实行全面整治，在充分调查和产品抽检的基础上，按照“缺什么，补什么”、“是什么问题，解决什么问题”的原则，逐家制订整改方案，逐家进行审核验收。通过淘汰部分生产条件落后的企业，兰溪市饮料生产企业从2004年的35家减少到19家，且全部通过QS现场考核。2005年对15家企业抽取样品25批次，检验合格22批次，合格率达88%。
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两年来，浙江省食品安全委员会办公室先后组织了对全省“千镇连锁超市、万村放心店”建设情况、城乡结合部食品安全状况、校园食品安全状况、保健食品生产销售情况、食品加工小企业小作坊情况等，进行了暗查暗访。浙江省政府主要领导和分管领导对暗查暗访工作非常重视，相关批示达8次之多，分管副省长金德水更是十分关心暗查暗访工作，对每一次报送的暗访材料都有明确批示和具体要求。
2005年10月中旬，吕祖善省长在省食品安全委员会办公室上报的《关于报送杭州市城乡结合部食品安全暗访材料的报告》上做出批示：还要跟踪整治的情况，金德水副省长批示：要督促杭州市认真整改。杭州市政府收到省政府办公厅《省政府领导指示办理通知单》后，积极开展城乡结合部食品安全整治工作，全市共出动执法人员3084人次，检查食品生产经营企业2951家，餐饮店4073家次，依法取缔无证无照企业236家，责令整改188家，查处案件189件，查处劣质过期食品2400多公斤，查处无证夜排档、流动摊贩353个，罚款近26万元，捣毁地下食品加工点10个。
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■监督效应：效能提升监管升级
“暗查暗访不仅要能发现问题，了解食品安全真实状况，更重要的是要督促检查整改，解决问题。”赵光云强调，通过“发现问题——转交地方部门——落实整改——回头看”四个环节，进一步提升食品安全综合监管效能，主要体现在五个方面：
一是对领导有关食品安全重要批示的贯彻落实及整改情况进行跟踪督查，提升监管层面。根据省政府领导批示精神，省食品安全委员会办公室对有关部门和地方的整改情况进行了跟踪督查，发现各地政府和主管部门对“千万工程”暗访中发现的问题非常重视，认真部署整改。据统计，全省有73家不符合要求的放心店被摘牌，17家连锁超市、165家放心店被限期整改，对检查中发现的19个品种53个批次的“问题”食品进行退市处理，销毁“三无”、过期变质食品1200多公斤。
二是对暗访中发现的一些具体问题，直接反馈给当地政府和有关部门，通过强化督办，提升监管权威。在对全省城乡结合部食品安全状况进行暗查暗访结束后，省食品安全委员会办公室及时向各地反馈暗查暗访材料。对暴露出的问题，各地食品安全委员会办公室积极牵头，各相关部门密切配合，认真对照检查，把问题纳入联合整治行动中，并以查处无证无照食品生产经营为突破口，深入开展城乡结合部食品安全隐患整治工作。
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三是对群众举报情况进行暗访核实，然后分级报送暗查暗访资料，通过政府行为进一步落实监管责任。暗访组对群众举报的食品质量安全隐患及时进行暗访，将发现的问题通报给有关部门，通过落实监管责任，保证广大群众饮食安全。
四是对引起媒体关注的热点问题主动介入，提前督查，将事后监督变事前预防。铁皮枫斗被中央电视台《每周质量报告》曝光后，为确保消费者食用安全，暗访组主动介入保健食品质量安全状况的调查，重点对诸暨食字号珍珠粉产品质量安全进行明查暗访，将发现的问题直接向当地政府反馈。诸暨市通过开展珍珠粉质量联合专项整治行动，共销毁不符合标准的珍珠粉(蚌壳粉)3000公斤，保证了珍珠粉的质量，促进了珍珠市场的健康发展。
五是积极探索开展省、市联动的暗查暗访工作机制，形成监管合力。为扩大暗查暗访的广度和深度，浙江省积极探索开展省、市联动的暗查暗访工作机制。先后同金华、衢州等市联合对瘦肉精的使用情况进行暗查暗访，同杭州、宁波两市食品安全委员会办公室联合对废弃食用油脂回收加工和管理进行暗访，均收到明显效果。
为促进浙江省食品安全综合监管工作进一步深化，浙江省副省长金德水在2007年全省食品安全工作会议上明确提出，全省各地都要建立暗查暗访工作机制，暗查暗访工作要常态化，对问题比较突出的行业、领域和地区要进行重点督促检查。
图1：浙江省局副局长赵光云(右二)在基层调研食品安全工作。
图2：浙江省局纪检书记张小平(右)深入市场一线调研商业贿赂治理工作。
本报记者 龚翔, 百拇医药