▲ 医政法原理
一、医政与医政法
医政指国家依法根据国家权力，对社会医事领域的事务进行管理的活动，它是国家行政的一部分。医政权一般由国家卫生行政部门的医政机构代表国家行使，在某些领域或特定情形下，国家通过立法(含委任立法)，将授权某些国有事业单位或其他组织代表国家行使专门的医政权；国家医政机构也可以委托某些组织或团体，代行医政权。如同其他行政一样，医政可分为直接医政行为和间接医政行为。前者为国家医政机构或被授权、委托的机构依法直接对社会医事领域的事务进行管理的行为。如取缔无证行医、处理医疗事故案件等；后者指国家通过制定法规、规章或政策，规定或要求受行政者依法对某些事项实行自我管理，其管理结果受国家监督。如对医院中的违法行为者依法给予行政处分。此外，医政又可分为具体的医政行为和抽象的医政行为。前者指国家医政机构或被授权委托行政的机构对某一具体的医事行为(或事项)进行管理的行为，如对某一医疗机构的医疗事故行为追究行事责任。具体医政行为的效力只及于具体的事和特定的人；后者指国家卫生行政部门通过制定在某一领域中具有普遍约束力的规范性文件(法规、规章和政策等)，对整个领域有关事务进行管理的行为。根据我国《行政诉讼法》的规定，只有对具体的医政行为方可提起行政诉讼。
医政法，指国家制定的、用以规定国家医政活动和社会医事管理活动(含医疗机构的自我管理活动)、调整因医政活动而产生的各种社会关系的法律规范的总称。与一般的法相比，医政法具有四个主要的特点：以保护公民的生命健康权为根本宗旨，跨越卫生法和行政法两大法律体系(从调整的社会关系角度看，它是卫生法的组成部分。从调整方法角度看，它是行政法的组成部分)，社会管理功能显著，技术规范多。
二、医政法的渊源
(一)宪法
宪法是国家的根本大法，是一切法律规范的基本法源。宪法中关于行政组织、行政权限、行政活动原则及有关卫生医事的规定，是我国医政法的基本法源和最高级规范，任何与宪法相抵触的医政法律规范均为无效。
(二)基本法律
我国的基本法律由国家人民代表大会制定，其效力仅次于宪法。我国至今尚无一部关于卫生领域的基本法律，只有其他基本法律中的有关条款，构成医政法规范。
(三)法律
又称一般法律，由国家人民代表大会常务委员会制定，其效力低于基本法律。我国至今亦无一部专门的医政法律。
(四)行政法规
简称法规，由国务院依据宪法和法律制定，具有委任立法的性质，其效力低于法律。国务院1987年发布的《医疗事故处理办法》是现行的专门医政法规。
(五)地方性法规
由省、自治区和直辖市的人民代表大会及其常务委员会及省、自治区政府所在地和国务院批准的较大市的人民代表大会及其常务委员会在与宪法、法律、行政法规不相抵触的前提下，根据本区域的具体情况和实际需要制定。
(六)行政规章
简称规章，由国务院各部、委，根据宪法、法律和行政法规、决定等，在本部门职权范围内制定，其效力低于行政法规。行政规章在我国现行的医政法律规范中占相当的比重，如卫生部制定的《医院工作制度》等。
(七)地方性规章
由省、自治区、直辖市及省、自治区政府所在地和国务院批准的较大的市人民政府根据法律、行政法规和地方性法规制定，其效力低于地方性法规。
(八)自治条例和单行条例
前者由民族自治地方(区、州、县)的人民代表大会依照宪法规定的自治权、根据当地的政治、经济和文化的特点而制定，其中涉及医政法内容的，构成该区域医政法的法源；后者由民族自治地方人民代表大会及其常务委员会制定。前者为综合性的规范，后者则是专门的医政规范。
(九)国际条约
依我国有关法律和国际法，国际条约一经签订或加入，即要在缔约国国内执行。只要其内容涉及医政的，便视为该缔约国医政法的渊源，具有国内法的效力，我国现已加入的有：《国际卫生条例》等。
(十)法徤解释
法律解释的分类见图6-4所示。
其中，只有有权解释才具有法律效力，才能作为医政法的法源。所有的有权(含立法、司法和行政)解释均须由宪法、法律规定有权进行解释的机关作出，而且，必须是书面的、统一的。否则，均视为无权解释。
法律解释分类
三、医政法的体系
(一)医疗机构法
医疗机构法即调整各类医疗机构的设立、变更、关闭、工作制度、结构、等级、收费标准等方面问题的法律规范的总称。包括：
1.有关医疗机构设立的法律规范 规定医疗机构设立的条件、开办申请的程序及审批的程序等。
2.有关医疗机构变更的法律规范 规定医疗机构变更的条件和程序。包括医疗机构的合并或分立、医疗机构规模的扩大或缩小、专科医疗机构改为综合性医疗机构、结合性医疗机构改为专科医疗机构和医疗机构所有制性质的变更以及服务范围的变更等。
3.有关医疗机构关闭的法律规范 规定医疗机构关闭的条件及程序。关闭的原因大致有经营上的原因(如破产等)和政策上的原因(如社会发展计划的变化等)。
4.有关医疗机构工作制度的法律规范 规定医疗机构的性质、任务、工作原则及各项工作制度(如作为医疗机构必须建立的门诊制度、住院制度、急诊制度、病案制度、会诊制度等制度)。
5.有关医疗机构等级划分的法律规范 规定各级各类医疗机构等级评定的资格、申报的条件和程序、审定的程序以及划分的标准等。
6.有关医疗机构收费标准的法律规范 它也是国家价格法的一部分。主要包括收费的核定和标准以及国家对医疗收费实行行政干预的具体方法(含实行最高限价、统一价格、自费减免和价格补贴等)。
7.有关家庭病床的法律规定 包括：设立家庭病床的条件、适用对象、器械装备、任务及工作制度等方面的法律制度。
(二)医务人员法
1 .医师(士，下同)法 主要包括各类医师的职责；各类医师所必须具备的条件；医师资格、执业执照取得的条件和程序；执业范围和原则；医师晋级的条件和程序；医师资格的丧失、执业执照的缓注和拒注、吊销的事由及程序以及其他奖惩制度等。
2.护士(师，下同)法 主要包括各类护理人员的职责；护士所必须具备的条件；护士资格、执业执照取得的条件和程序；护士的培训；护士晋级的条件和程序；护士执照注册的程序；护士资格的丧失、执业执照的缓注、拒注和吊销的事由和程序以及其他奖惩制度等。
3.其他技术人员法 主要规定医疗机构中从事其他技术工作的技术人员的职责；其必须具备的条件；资格及执照取得的条件和程序；晋级的条件和程序及奖惩制度等。
4.医疗机构管理人员及其他工作人员的法律制度 主要包括各自的职责，任职条件和资格，任职期限，任职的程序，晋级的条件和程序，免职事由和程序及其他奖惩制度等。
(三)医事行为法
医事行为法规主要包括：
1.临床操作行为规范 包括医疗和护理的临床操作常规、要求及有关的技术标准以及违法责任等。
2.其他辅助性医事活动(如检验、药剂等)的行为规范 包括各自有关的操作规范、技术标准以及违法责任等。
3.关于违法医事行为法律责任的规范 违法医事行为指行为人故意违反有关法律、政策的规定而实施的医事行为。如无证行医、滥用禁药、医事侵权行为等。
4.关于医事瑕疵行为法律责任的规范 医事瑕疵行为指医务人员在医事活动中违反有关法律规定及有关的操作常规，实施造成就医者不应有的、有危害后果的、并在主观上存在过失的行为。主要包括医疗事故和医疗差错。
(四)医政组织法
主要包括医政机构的性质、任务，医政机构的机构设置及组织原则，医政机构的职权范围和管辖制度(被授权、委托行使医政权的组织的职权范围及工作制度)，医政机构的基本工作原则和制度，医政机构内部职位分类以及医政工作人员的基本权利义务等。
(五)医政人员法
主要包括医政机构中各类各级工作人员各自的职责，任职条件和程序，工资和待遇，晋升条件和程序及奖惩制度等。它是国家公务员法的一个组成部分。
(六)医政行为法
医政行为从不同的角度大致可分为：抽象医政行为和具体医政行为，直接医政行为和间接医政行为，医政立法行为、医政执法(监督、指示、处罚、奖励及行政强制)行为、医政司法(裁法、促裁和调解等)行为及医政救济(复议)行为。医政行为法即用以规范医政机构及依法及使医政职能的其他组织实施的医政行为的法律规范。医政行为法则包括医政行为实体法规范和医政行政程序法规范，其中，后者应占相当的比重。
(七)医疗纠纷处理法
主要包括医疗纠纷处理权的归属，纠纷双方的地位及在纠纷处理中的义务，医疗纠纷处理的种类(行政处理和诉讼)及处理的原则和程序，法律责任的承担与否等。
(八)人体组织捐献法和义务献血法
前者包括捐献者的条件、捐献物的种类、捐献申请的程序、捐献的种类(生前或死后)，捐献申请的效力及变更、受捐献者的资格及其确定(捐献者有确定权)、接受申请的程序、媒介者(医院)的权利和义务以及经济补偿等制度。组织捐献者自愿捐献是该法的最基本的原则。
后者包括献血义务主体的确定及除外情况(不适龄及健康的法定消极事由)，义务献血的周期，媒介者(血液中心等医疗机构)的职责，履行献血义务后的待遇和保障及违反该法的法律责任等。
(九)急救法
主要包括急救范围的确定，急救医疗机构的种类(急救队、急救中心和医院)及设置，各急救医疗机构之间的职责范围及其分工，各机构的设备配备及适用标准，各机构中各种工作人员的条件及职责，急救工作制度和程序以及操作规范，违法的法律责任等。
(十)尸体医用管理法
1.尸体解剖的法律制度 主要包括确定尸体解剖的范围、条件和种类，尸体解剖的机构，申请解剖的程序和时期，尸体解剖的操作规则，标准、期限及报告等制度。
2.尸(遗)体捐献的法律制度 主要包括捐献者的条件，捐献申请的程序，捐献申请的效力，接受捐献者的资格，接受申请的程序及经济补偿等制度。
四、医政法的基本原则
医政法的基本原则具有比具体医政法律规范更高的法律效力，对医政法律规范、医政行为和医疗机构的医事活动具有普遍的约束力和指导意义。
(一)维护公民生命健康权利的原则
国家和社会必须将公民的生命健康权利视为高于其他权利，国家所有的医政活动、社会的医事活动均必须为保障公民的生命健康权利而实施，公民的生命健康权利的处分依法严格受限制：任何人不得处分他人的生命权(除法律上有特别许可的外，如：死刑、正当防卫等)，也不得以为了他人较小的健康权利而牺牲其较大的健康权利，否则将承担相应的法律责任。
(二)维护社会正常医事活动秩序的原则
其基本要求为：国家通过立法或制定行政法规、规章和政策，建立起社会医政制度，创造一个适合社会医事活动发展需要的社会环境，鼓励并组织社会医疗机构依法开展医事活动，为社会医疗需要服务；国家通过建立和健全医政监督体系，依法制裁和禁止非法医事活动，通过监督机制的运行，维护社会的正常的医事秩序，打击和消灭违法医事行为，保障人民的生命健康权利。(制裁破坏或障碍正常医事活动秩序的行为，属国家治安行政法和刑法的调整范围。)
(三)国家医政机构依法行使医事行政权的原则
国家医政机构(含被授权、委托行使医政权的机构，下同)必须在宪法、法律规定和授权的范围内行使医事行政权，越权无效；国家医政机构及其工作人员必须严格依法行使国家的医政权，坚持地、无条件地服从国家的法律、法规，自觉地遵守并执行法律、法规的规定；国家医政机构及其工作人员必须正确行使国家的医政权，禁止滥用、放弃国家医政权的行为。
(四)医政权力行使依法受制约的原则
制约主要来自权力机关的制约，向其负责并报告工作和接受其监督；司法机关的制约如检察院的法纪检察以及法院的行政诉讼；行政机关的制约如监察部门的监察监督、审计部门的审计监督、上级卫生行政机关和同级人民政府的监督和指导；其他社会监督体系的制约如党的监督、政协的监督、各民主党派的监督、人民团体和群众组织的监督、社会舆论及公民个人的监督等。
(五)公正原则
公正原则即公平：在运用法律上一律平等，同等情况，同等对待，坚持公道，不徇私情。合理：符合客观规律，符合立法精神和法益(即法所要保护的根本利益和价值)，符合人民和国家的根本利益，医政行为必须有充分客观的依据。公开：即政务公开，与相对人有关的办事规则和标准公开，行政决定的内容、理由公开，行政裁决的程序、过程和结果公开。
(六)医事行政效率的原则
精简并健全医政机构，确保其精干；完善国家医政职能管辖制度；制定医政程序法，完善医政办事制度，并设时限，加快办事速度；完善岗位责任制，及时、经常、有效地进行监督和检查。
五、医政法律关系
指医政法所确认和调整的医政关系。它有以下基本特征：医政法律关系一方当事人始终是医政机构；双方当事人的地位具有不平等性(法所赋予的权利义务不同)；医政法律关系的产生不以双方当事人的含意为前提，卫生行政部门(含医政机构)可以单方面确立、变更和消灭医政法律关系；医政法律关系一般都是在医政机构行使国家医政职权的过程中产生的。医政法律关系有三个基本要素：
(一)医政法律关系的主体
指医政法律关系中权利义务的承担者，亦即医政法律关系的当事人。在我国，医政法律关系主体大致分为医政者和受医政者。前者包括国家医政结构(一般在卫生行政机关内，以行政机关的名义为医政行为)；被依法授权或委托行使医政权的社会组织。后者包括医疗机构、经注册执业的医技人员和医疗机构中的其他人员。
(二)医政法律关系的内容
1.医政机构的权利和义务 权利主要包括：制定行政规范性文件。中央和地方医政机构可以同级卫生行政部门的名义，制定规章和政策；规定和采取行政措施，如指示、命令、审批、拒绝、许可、赋予和剥夺等；行政处罚，如警告、罚款、吊销执照、责令停业等；行政强制措施，如对无证行医者的器械、用具和设备予以查封等；行政司法，行政裁决、行政仲裁和行政复议等。义务主要包括：严格执法，依法行政；为社会服务，为人民服务，切实维护生命健康权；为医疗机构服务，将服务和行政结合起来；为发展国家医学事业服务，接受社会各方面的监督等。
2.医务人员及其他工作人员的权利和义务 权利：主要有获得工资和相应的补贴及社会福利待遇的权利；对本机构内及社会上的违法行为有提出控告、申诉和检举的权利；对医政机构及其工作人员的行为有提出批评、建议的权利；有获得依法从事业务活动的权利；对合法的人身自由有获得保障的权利，不受医政机构及其工作人员及其他任何组织和个人的非法侵害；有获得接受教育、培训的权利。义务主要有尽量大努力履行治病救人的义务；无法律的许可，不得以任何借口拒治病人；在医疗瑕疵事件发生后，不得弄虚作假、伪造病史或其他证据材料；自觉遵守国家的法律、法规、规章及职业道德；自觉接受医政机构和社会的监督。
(三)医政法律关系的客体
它指医政法律关系主体共同的权利义务所指向的对象。
1.抽象客体 指医政法调整并保护的社会关系，或称医政法所要保护的最高利益和价值，即医政法的法益。它体现为：(1)公民的生命健康权利。它是医政法所要保护的最根本的利益，也是医政法律关系中最高层次的客体。(2)社会的医事管理秩序，即医政秩序。它也是医政法所要保护的基本利益，从根本上说，医政法关于主体间的每一项权利义务的规定，都是维护社会医事管理秩序的体现。
2.具体客体 指医政法律关系主体间权利义务所具体指向的对象。主要体现为行为。它包括医政者对相对人的行政行为，与主体间呈纵向关系；医疗机构的医疗服务(契约)行为，它与患者之间呈横向关系。行为可分为合法行为和违法行为；作为行为和不作为行为。
(四)医政法律关系的产生、变更和消灭
医政法律关系的产生、变更和消灭必须基于一定的法律事实(包括事件和行为)。医政法律关系的产生，一般基于一定的法律行为，如医政行为、医疗服务行为。在一定场合，患者及其家属的行为(如检举、申诉和控告等)也可产生医政法律关系。医政法律关系的变更，一般包括：主体的变更(主体的增、减或变更)；客体的变更(行为的变更)；内容的变更(权利义务的变更。)其中任何一种要素发生变更，就意味着医政法律关系的变更。医政法律关系一般遇到下列情形之一的，归于消灭：(1)相对人如个体医生死亡或个体医疗机构被撤销。(2)医政行为被宣告无效或被撤销。(3)义务的履行。(4)权利因超过时效规定的期限而丧失等。
六、违反医政法的法律责任
(一)行政责任
主要适用于违反医政法和其他有关的行政法，其行为、结果及情节尚不足以承担刑事责任的行为人。主要种类有：
1.行政处分 指医政机构、公有制医疗机构依法给其内部有失职(轻微违法或违法)的行为人的制裁措施。它是间接行政行为的重要方法和保障手段。其形式主要有：警告、记过、降级、降职、撤职、开除留用察看和开除等。
2.行政处罚 指国家医政机构及其他有关的国家行政机关依法对违反医政法规定的义务，但情节轻微、尚不够刑事处罚的行为人所给予的惩罚措施。其形式主要有：警告、罚款、没收财物(非法所得、违禁品及用于实施非法医事行为的器械、用品和设备等)、吊销(执业或开业)执照、停止和拘留等。
(二)民事责任
这里的民事责任指行为人违反医政法规定的义务，并损害他人合法权益时依法应承担的民事责任。医政法上承担民事责任最主要的方式是赔偿(补偿)损失。它既适用于医疗机构因医疗上的瑕疵，造成对患者生命健康权利侵害后果的行为；也可以适用于违法医政行为。其他方式还有：赔礼道歉，重作，支付违约金，消除影响、恢复名誉等。我国《民法通则》规定，如上承担民事责任的方式，可单独适用，也可合并适用。
(三)刑事责任
指依照刑法的规定，行为人实施了刑法所禁止的犯罪行为依法所必须承担的法律后果。医政法上规定行为人承担刑事责任必须同时具备：(1)行为人的行为必须构成犯罪。(2)依照刑事法律规范(包括医政法中有关刑事的条款)的规定，必须追究刑事责任的。(3)责任主体一般为自然人，但根据我国有关法人犯罪而罚制的理论及有关法律规定，在特定的场合，主管人员也要承担刑事责任。如同被追究行政责任的同时不能免除依法应承担的民事责任一样，被追究刑事责任的，不能免除其依法应承担的其他法律责任。
(选自王冬等主编：《现代医院管理理论与方法》，上海科学技术文献出版社，1992)
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