对广西卫生监督体制改革的思考
作者：韦波
单位：广西壮族自治区卫生厅(南宁530021)
关键词：
广西预防医学990401
近10年来，广西的卫生监督执法工作取得了显著成绩，卫生防疫站在防疫防病工作中发挥了重要作用，同时也担当了卫生监督执法的大量工作，为经济建设和人民健康作出了重大贡献。但是，随着我国经济体制的转变和社会主义法制建设的完善，广西和全国一样，卫生监督体制与社会主义市场经济体制和社会主义法制建设的发展不相适应的矛盾日渐显出。我厅应当按照卫生部的要求，据广西的实际情况，对广西卫生监督体制改革进行积极的思考和稳妥的探索。
1 广西卫生监督执法工作现状
1.1 主要成绩 广西卫生监督执法工作的主要成绩体现在：一是加强卫生法制建设，加快地方卫生立法步伐。为适应卫生执法工作的需要，自治区人大、人民政府及卫生厅等部门，根据广西实际情况，先后制定颁布了有关食品卫生、卫生监督与监测分级管理、计划免疫管理等法规条例和管理办法，各地、市人大、政府也根据有关法规精神，制定地方性规章、规范性文件，使卫生监督执法工作基本做到有法可依。二是基本建立和健全了公共卫生监督网络，几年来，卫生监督队伍不断充实和发展，1984年以来，全自治区9个地级市、5个地区和85个县(市区)已成立食品卫生监督机构104所(省级1个、地市级14个，县级市、县、郊区89个)。各级防疫站都设立了与各管理条例相对应的管理科(组)，负责卫生监督监测工作。卫生监督员从执法初期的247人增加到1997年的2331人，占公共卫生人员总数的45.6%。公共卫生监督工作基本上做到了层层有人抓，监测人员的培训工作也得到了重视。1990年以来，仅自治区级就举办食品、环境、学校、劳动和放射卫生监督员培训班近50期，培训近2000人次，使卫生监督员在思想、业务素质上都得到明显提高，促进了公共卫生监督监测工作进一步发展。三是改善了社会公共卫生状况，有效地保护了人民身体健康，为经济建设保驾护航作出了贡献。全自治区食品、化妆品、洗涤消毒剂等产品卫生质量已普遍提高，公共场所、厂矿作业点、放射性同位素使用单位和学校的卫生状况明显改善。此外，还对企业做好卫生质量的管、帮、带工作，增强了企业依靠产品质量求发展的意识。四是通过宣传、贯彻有关卫生监督法规以及采取检查、表彰与处罚相结合的办法，坚持“有法必依、执法必严”的原则，使广大群众增强了卫生观念，广大经营者增加了遵守法规法纪的意识，规范了食品生产经营市场，保障了食品卫生，查处了一些重要案件，加大了公共卫生执法力度，树立了卫生监督机构的良好形象。
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1.2 存在问题 首先是卫生监督执法主体与执法队伍分离，《中华人民共和国行政处罚法》第三章规定，行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合规定条件的组织实施行政处罚。目前由防疫站进行卫生执法，既执法又收费，执法与有偿服务未分离，社会信誉受到一定影响。这种执法的双重身份一定程度有碍体现卫生监督执法的公正性。此外，分级卫生监督管理关系较难理顺，时有造成重复监督现象。第二，是有偿服务与卫生执法不分，监督机构往往是既执法又创收。由于补偿机制不够完善，防疫站多是以执法和监督服务收费“养”防病防疫，易造成对效益较好的企业收费偏多，甚至重复监督，面对效益不好的企业可能则少监督或不监督。另外，由于卫生监督创收的不平衡，影响卫生监督队伍的稳定性，这些都容易造成对卫生监督执法质量及执法队伍形象的不良影响。第三，卫生监督执法是多头执法，往往是一个法规一支队伍，执法队伍力量不够强。由于执法力量分散，执法模式单一，执法队伍的建设对社会大卫生的监督管理，都显得效率低下，缺乏整体性、规范性。第四是行政管理，行政执法与医疗、卫生技术服务、业务指导、科研咨询不分，易造成工作不协调，影响执法力度，同时，由于卫生执法机构不是独立体系，政府投入经费与卫生业务管理经费混合使用，卫生监督的硬件条件与执法要求相距甚远，维持正常监督监测工作经费严重不足，很难维护卫生监督的权威性和公正性，尤以县级卫生监督机构为明显。
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2 对卫生监督体制改革的思考
2.1 认识体制改革的重要性和必要性 卫生法制是社会主义法制建设的重要组成部分，卫生监督体制的改革将对卫生法制建设产生积极的促进作用，将从体制上保证卫生执法的权威性、科学性、公正性。要充分认识到，正是由于有了卫生监督，才使许多疾病得以免除，许多危害人民健康的不良影响才能得以避免和减轻，广大人民群众的生活和生命质量与健康水平才得到提高。在当前依法治国的大趋势下，卫生监督作为法律手段之一，必须进一步强化。进行卫生监督体制改革所涉及的若干具体问题虽然可能会对现行的工作产生影响，要在实践中进一步探索，在实际运行过程中充分注意协调，但局部应当服从整体，我们的态度应该是积极的支持改革，稳妥地参与和推进改革。
2.2 理顺卫生监督体系 我们必须清醒认识到改革是个系统工程，改革是一个过程，我们要实事求是、精心策划、充分准备、搞好试点、分类指导、稳妥推进。据广西的具体情况，公共卫生、防保工作的补偿机制尚未健全，多数防疫机构的业务运行尚依赖卫生监督的收入补偿，特别是一些基层防疫机构，缺少监测执法的经济支撑，将难以继续。所以县一级的监督体制改革，要结合当地具体情况，可在一系列有关配套政策逐步落实的情况下，再行改革实践的探索，不能因监督体制改革的条件未成熟，强行硬套，操之过急，而影响卫生防病防疫工作的运行。开始改革时，也不一定搞“一刀切”，一种模式，一定要因地制宜，做好试点，稳妥进行。地市级以上条件较好的卫生机构，应当学好政策、法规，积极做好改革的准备。在国务院有关卫生监督体制改革的政策出台后，在一些重要的配套政策逐步落实的情况下，应当按执法的专业化管理设置，逐步建立体制畅通、结构合理、行为规范、程序明晰、执法有力的卫生监督新体制。
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2.3 体制改革运行模式的探索 一种模式可以是在卫生防疫站的基础上，进行结构调整，建制转轨，成立卫生监督所(局)，我区各级卫生防疫站，通过10余年的卫生执法实践，拥有了一批具有专业知识、法律知识的基本队伍和一些卫生技术监督、监测手段，可充分发挥其作用。第二种模式可以是在卫生行政部门的领导下，成立一个能够综合执法、政事分开、高效统一、行为规范、运转协调、程序明晰的卫生监督机构。从进行管理社会卫生的高度进行卫生监督执法，基本队伍可在原卫生防疫部门的监督队伍基础上调整，充实并按公务员有关要求管理。当然，不管那种模式，都须人事、编制、计划、财政等有关政策的配套支持。
2.4 建设一支高素质的卫生监督队伍 随着改革的深入，卫生监督执法力度的强化，必须规范执法行为，做到执法公正，文明执法，不仅要重视实体法的执行，还必须注重程序法的操作，并要同步建立、完善监督制约机制。卫生监督机构要加强对卫生监督队伍的管理、教育，强化对现有卫生监督队伍的系统培训，使这支队伍从单纯的卫生知识结构向监督管理综合知识结构转变，并逐步吸收管理、法律、经济、工程技术等专业人才，提高监督队伍的整体素质。按国务院有关部门的要求，改革一旦启动，这种监督制约机制必须从一开始就抓紧建立、完善，形成制度，自觉执行，持之以恒。这是卫生监督体制改革顺利进行和健康发展的重要保证。
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2.5 必须同步探索防保机构运行机制的改革 中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定指出：“政府对发展卫生事业负有重要责任，各级政府要努力增加卫生投入，对公共卫生和预防保健工作要全面负责”。建立社会主义市场经济体制并不能弱化政府负责卫生工作，特别是公共卫生和预防保健工作的职能。进行卫生监督体制改革，首先要建立并逐步完善公共卫生和预防保健工作的补偿机制。其次，卫生防疫机构应当主动适应我国社会经济的发展、医学模式的转变及疾病谱的变化。勇于面对两次卫生保健革命对我们的同时挑战，主动调整功能和完善职能，完善和充实自我的知识结构，满足日益增长的预防保健的新需求，扩大疾病预防功能服务范围。把预防工作从原先的生物学预防和医学预防扩大到社会预防和心理预防，要从预防控制传染病转变为一手抓传染病一手抓慢性病控制，运用预防医学理论和方法，实行社会性措施和技术性措施并举，从大卫生观的高度，努力控制多种类发展快、危害大的疾病，保障人民健康水平不断提高。第三，防保体制改革也要以社会需求为导向，随着人民生活水平不断提高，社会进步与发展，广大群众对卫生和健康的需求越来越高，防保机构要在遵循区域卫生规划指导的原则下，悉心研究广大群众的防保需求，对防保的新任务、新内容、新职责、服务的新领域积极拓展，并做好优质的卫生服务。总之，卫生防保机构必须要具有紧迫感和危机感，加快机构运行机制改革准备工作，主动适应社会主义市场经济体制，建立起有责任、有激励、有束约、有竞争的运行机制，以获得卫生防疫事业的新发展。
1999-04-16收稿, 百拇医药
单位：广西壮族自治区卫生厅(南宁530021)
关键词：
广西预防医学990401
近10年来，广西的卫生监督执法工作取得了显著成绩，卫生防疫站在防疫防病工作中发挥了重要作用，同时也担当了卫生监督执法的大量工作，为经济建设和人民健康作出了重大贡献。但是，随着我国经济体制的转变和社会主义法制建设的完善，广西和全国一样，卫生监督体制与社会主义市场经济体制和社会主义法制建设的发展不相适应的矛盾日渐显出。我厅应当按照卫生部的要求，据广西的实际情况，对广西卫生监督体制改革进行积极的思考和稳妥的探索。
1 广西卫生监督执法工作现状
1.1 主要成绩 广西卫生监督执法工作的主要成绩体现在：一是加强卫生法制建设，加快地方卫生立法步伐。为适应卫生执法工作的需要，自治区人大、人民政府及卫生厅等部门，根据广西实际情况，先后制定颁布了有关食品卫生、卫生监督与监测分级管理、计划免疫管理等法规条例和管理办法，各地、市人大、政府也根据有关法规精神，制定地方性规章、规范性文件，使卫生监督执法工作基本做到有法可依。二是基本建立和健全了公共卫生监督网络，几年来，卫生监督队伍不断充实和发展，1984年以来，全自治区9个地级市、5个地区和85个县(市区)已成立食品卫生监督机构104所(省级1个、地市级14个，县级市、县、郊区89个)。各级防疫站都设立了与各管理条例相对应的管理科(组)，负责卫生监督监测工作。卫生监督员从执法初期的247人增加到1997年的2331人，占公共卫生人员总数的45.6%。公共卫生监督工作基本上做到了层层有人抓，监测人员的培训工作也得到了重视。1990年以来，仅自治区级就举办食品、环境、学校、劳动和放射卫生监督员培训班近50期，培训近2000人次，使卫生监督员在思想、业务素质上都得到明显提高，促进了公共卫生监督监测工作进一步发展。三是改善了社会公共卫生状况，有效地保护了人民身体健康，为经济建设保驾护航作出了贡献。全自治区食品、化妆品、洗涤消毒剂等产品卫生质量已普遍提高，公共场所、厂矿作业点、放射性同位素使用单位和学校的卫生状况明显改善。此外，还对企业做好卫生质量的管、帮、带工作，增强了企业依靠产品质量求发展的意识。四是通过宣传、贯彻有关卫生监督法规以及采取检查、表彰与处罚相结合的办法，坚持“有法必依、执法必严”的原则，使广大群众增强了卫生观念，广大经营者增加了遵守法规法纪的意识，规范了食品生产经营市场，保障了食品卫生，查处了一些重要案件，加大了公共卫生执法力度，树立了卫生监督机构的良好形象。
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1.2 存在问题 首先是卫生监督执法主体与执法队伍分离，《中华人民共和国行政处罚法》第三章规定，行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合规定条件的组织实施行政处罚。目前由防疫站进行卫生执法，既执法又收费，执法与有偿服务未分离，社会信誉受到一定影响。这种执法的双重身份一定程度有碍体现卫生监督执法的公正性。此外，分级卫生监督管理关系较难理顺，时有造成重复监督现象。第二，是有偿服务与卫生执法不分，监督机构往往是既执法又创收。由于补偿机制不够完善，防疫站多是以执法和监督服务收费“养”防病防疫，易造成对效益较好的企业收费偏多，甚至重复监督，面对效益不好的企业可能则少监督或不监督。另外，由于卫生监督创收的不平衡，影响卫生监督队伍的稳定性，这些都容易造成对卫生监督执法质量及执法队伍形象的不良影响。第三，卫生监督执法是多头执法，往往是一个法规一支队伍，执法队伍力量不够强。由于执法力量分散，执法模式单一，执法队伍的建设对社会大卫生的监督管理，都显得效率低下，缺乏整体性、规范性。第四是行政管理，行政执法与医疗、卫生技术服务、业务指导、科研咨询不分，易造成工作不协调，影响执法力度，同时，由于卫生执法机构不是独立体系，政府投入经费与卫生业务管理经费混合使用，卫生监督的硬件条件与执法要求相距甚远，维持正常监督监测工作经费严重不足，很难维护卫生监督的权威性和公正性，尤以县级卫生监督机构为明显。
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2 对卫生监督体制改革的思考
2.1 认识体制改革的重要性和必要性 卫生法制是社会主义法制建设的重要组成部分，卫生监督体制的改革将对卫生法制建设产生积极的促进作用，将从体制上保证卫生执法的权威性、科学性、公正性。要充分认识到，正是由于有了卫生监督，才使许多疾病得以免除，许多危害人民健康的不良影响才能得以避免和减轻，广大人民群众的生活和生命质量与健康水平才得到提高。在当前依法治国的大趋势下，卫生监督作为法律手段之一，必须进一步强化。进行卫生监督体制改革所涉及的若干具体问题虽然可能会对现行的工作产生影响，要在实践中进一步探索，在实际运行过程中充分注意协调，但局部应当服从整体，我们的态度应该是积极的支持改革，稳妥地参与和推进改革。
2.2 理顺卫生监督体系 我们必须清醒认识到改革是个系统工程，改革是一个过程，我们要实事求是、精心策划、充分准备、搞好试点、分类指导、稳妥推进。据广西的具体情况，公共卫生、防保工作的补偿机制尚未健全，多数防疫机构的业务运行尚依赖卫生监督的收入补偿，特别是一些基层防疫机构，缺少监测执法的经济支撑，将难以继续。所以县一级的监督体制改革，要结合当地具体情况，可在一系列有关配套政策逐步落实的情况下，再行改革实践的探索，不能因监督体制改革的条件未成熟，强行硬套，操之过急，而影响卫生防病防疫工作的运行。开始改革时，也不一定搞“一刀切”，一种模式，一定要因地制宜，做好试点，稳妥进行。地市级以上条件较好的卫生机构，应当学好政策、法规，积极做好改革的准备。在国务院有关卫生监督体制改革的政策出台后，在一些重要的配套政策逐步落实的情况下，应当按执法的专业化管理设置，逐步建立体制畅通、结构合理、行为规范、程序明晰、执法有力的卫生监督新体制。
, http://www.100md.com
2.3 体制改革运行模式的探索 一种模式可以是在卫生防疫站的基础上，进行结构调整，建制转轨，成立卫生监督所(局)，我区各级卫生防疫站，通过10余年的卫生执法实践，拥有了一批具有专业知识、法律知识的基本队伍和一些卫生技术监督、监测手段，可充分发挥其作用。第二种模式可以是在卫生行政部门的领导下，成立一个能够综合执法、政事分开、高效统一、行为规范、运转协调、程序明晰的卫生监督机构。从进行管理社会卫生的高度进行卫生监督执法，基本队伍可在原卫生防疫部门的监督队伍基础上调整，充实并按公务员有关要求管理。当然，不管那种模式，都须人事、编制、计划、财政等有关政策的配套支持。
2.4 建设一支高素质的卫生监督队伍 随着改革的深入，卫生监督执法力度的强化，必须规范执法行为，做到执法公正，文明执法，不仅要重视实体法的执行，还必须注重程序法的操作，并要同步建立、完善监督制约机制。卫生监督机构要加强对卫生监督队伍的管理、教育，强化对现有卫生监督队伍的系统培训，使这支队伍从单纯的卫生知识结构向监督管理综合知识结构转变，并逐步吸收管理、法律、经济、工程技术等专业人才，提高监督队伍的整体素质。按国务院有关部门的要求，改革一旦启动，这种监督制约机制必须从一开始就抓紧建立、完善，形成制度，自觉执行，持之以恒。这是卫生监督体制改革顺利进行和健康发展的重要保证。
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2.5 必须同步探索防保机构运行机制的改革 中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定指出：“政府对发展卫生事业负有重要责任，各级政府要努力增加卫生投入，对公共卫生和预防保健工作要全面负责”。建立社会主义市场经济体制并不能弱化政府负责卫生工作，特别是公共卫生和预防保健工作的职能。进行卫生监督体制改革，首先要建立并逐步完善公共卫生和预防保健工作的补偿机制。其次，卫生防疫机构应当主动适应我国社会经济的发展、医学模式的转变及疾病谱的变化。勇于面对两次卫生保健革命对我们的同时挑战，主动调整功能和完善职能，完善和充实自我的知识结构，满足日益增长的预防保健的新需求，扩大疾病预防功能服务范围。把预防工作从原先的生物学预防和医学预防扩大到社会预防和心理预防，要从预防控制传染病转变为一手抓传染病一手抓慢性病控制，运用预防医学理论和方法，实行社会性措施和技术性措施并举，从大卫生观的高度，努力控制多种类发展快、危害大的疾病，保障人民健康水平不断提高。第三，防保体制改革也要以社会需求为导向，随着人民生活水平不断提高，社会进步与发展，广大群众对卫生和健康的需求越来越高，防保机构要在遵循区域卫生规划指导的原则下，悉心研究广大群众的防保需求，对防保的新任务、新内容、新职责、服务的新领域积极拓展，并做好优质的卫生服务。总之，卫生防保机构必须要具有紧迫感和危机感，加快机构运行机制改革准备工作，主动适应社会主义市场经济体制，建立起有责任、有激励、有束约、有竞争的运行机制，以获得卫生防疫事业的新发展。
1999-04-16收稿, 百拇医药