精神卫生立法刍议
作者：朱应平
单位：朱应平(上海市卫生局卫生监督所，200336)
关键词：精神卫生；立法
法律与医学杂志000211 【中图分类号】D922.16；D901
【文献标识码】A
【文章编号】1007-9297(2000A)02-0073-03
一、精神卫生问题严重
浙江金华四中学生徐力杀母事件一时成为议论的焦点。事后，人们从教育角度思考教育工作的改进。但换个角度不难得出结论：中学生的精神健康问题亟待引起重视，中学生的精神卫生教育应当成为素质教育的重要内容。据报道我国三成中学生有心理问题，上海高校10%至20%的学生有严重的心理疾病。联系去年法轮功事件中发生的许多悲剧，其中不少是因为精神卫生问题，更使我们意识到这一问题的严重性：精神健康障碍已是全社会面临的一个共同问题。从1999年11月11日至13日中国--世界卫生组织卫生高层研讨会获悉，精神障碍已成为我国疾病分类中较为严重的一类疾病，在我国疾病总负担的排名中居首位，发病率已由50年代的2.7‰上升到90年代的13.4‰，病人总数达1 600万。另据报道：上海市各类精神病患病率已达16‰以上，加上各种心理问题及精神障碍，估计患病率高达5%～10%。种种事实表明：由于精神失衡造成了许多悲剧；21世纪我国各类精神卫生问题将更加突出；我国精神卫生工作严重滞后于生产力的发展，阻碍了社会文明的进程；精神卫生立法应当尽快提上议事日程。专家认为，精神障碍将是21世纪面临的重大问题之一，21世纪人才的竞争，不再仅仅是技术知识的竞争，更是人的精神素质的竞争。没有良好的心理、精神素质，不可能是健康的健全的人。健全的人的本质，包括身、心两方面，要从多方位认识，其中特别重要的是把握精神、心理。然而国人在精神健康方面有诸多问题，相当多的人未对其引起重视。
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对精神卫生的含义有不同的解说，然而就其主要方面来说可以说又称心理卫生，是与人的躯体相对的一个概念。它有广义、狭义之分。广义指人们能在一定的较好环境中健康成长，保持并不断提高精神健康水平，以便适应社会，更好地生活工作，服务于社会。狭义指对精神病患者进行广泛的防治，采取多种措施，改善其处境和待遇，促进康复，减少复发率；还为患者及他人的安全实行必要的监护；在社会上广泛宣传有关知识，消除偏见，对精神病患者同情；加强专业人员培训，推动社会保健工作。现在世界各国主要限于狭义范围。我国尚无法律规范对其作出规定。
二、精神卫生问题增多的原因分析
造成精神卫生防治工作滞后、精神疾患迅速增加有多方面原因。归结起来，首先是因为经济的制约，使精神卫生工作迟迟难以进行。精神卫生的保护和开展需要有一定的经济条件，十一届三中全会之前，人们要解决的是温饱问题。近些年来，虽然经济有所发展，但仍然极不平衡，大多数人经济生活仍处于温饱水平。直到90年代，改革开放和经济的发展才使更多的人开始重视生存的质量，对精神健康予以关注。即使在今天仍存在诸多制约因素：我国的社会保障体系仍不完善，社区服务发展缓慢。医务人员不足，设备简陋，技术水平低，床位利用率低等。其次，与我国的传统观念有关，中国几千年的封建社会，人民没有 自主和人权观念，人身隶属于国家和君主；再加上国人人口过多，对生命珍惜不够。既然生死由命，富贵在天，生命、命运身不由己，精神还有何用?正所谓"皮不之存，毛将焉附"?新中国后，经过"文革"的浩劫，人们更是人身自由甚至生命难保，还有什么精神健康。可见，草芥人命的封建社会留下了轻视人的精神价值的历史传统。第三，从目前来看，人们仍然处在精神障碍的氛围中，导致精神健康疾患的因素大大增加了。老年人与子女分开住还是合住，都有一个精神健康与否的问题。中年人上有老，下有小，又处在事业的黄金时 期；一些下岗家庭，为谋生而操劳。年轻人就业、恋爱成家，不顺心者大有人在。学生为一道道考试关而备战，父母的"望子成龙，望女成凤"自不在话下。形势发展已经给人们提出了诸多挑战，这些在计划经济下是没有的。顺应者精神负担或许轻松一些，不适应者被牵着鼻子走，精神健康必然存在危机。第四，我国医疗卫生领域和相应的认识也存在不足，传统医学理论和观念缺乏法制保护的意识和重视保护人权的观念；医疗卫生理论研究滞后；医疗卫生行政管理体制和运行机制存在着种种弊端。这些都难以给人们提供超前的理论观念引导。第五，社会存在的认识偏见和歧视现象使人畏言精神卫生，人们往往把它等同于"神经病"、"精神病"。由于精神卫生宣传普及工作的落后，对精神障碍疾病认识较少，对精神病患者缺乏理解和同情，甚至将其当成"疯子"看待，而不是当成一般的病人看待。这样一方面掩盖了不少精神病患者，使国家和整个社会没有意识到问题的严重性；另一方面因不敢不愿向人倾诉，不愿到医院或者精神卫生中心等机构进行治疗，延误了病情的及时治疗。
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三、精神卫生立法滞后的表现
我国精神障碍发展迅速、精神卫生问题严重，还有一个重要原因是长期以来未将该工作纳入法制轨道，因而没有受到应有的重视。我国精神卫生立法较为落后，这不仅表现在没有专门的法律法规，而且从其他部门法保护来看，也未受到重视。
从我国民事法律法规的保护来看，一直存在着不承认或者不重视"精神赔偿"问题。1986年制定的《民法通则》未以条文明确规定精神损害赔偿，留下的漏洞越来越多，成为制约精神赔偿的重要原因。在诸多领域中，最漠视人的身心价值的法规莫过于《医疗事故处理办法》。据此规定，确定为医疗事故的 ，可根据事故等级、情节和病员的情况给予一次性经济补偿。经济补偿标准，由省、自治区、直辖市人民政府规定。多数地方规定的医疗事故致人死亡只赔偿1 000～3 000元，而铁路运输事故致人死亡、航空事故致人死亡、交通事故的死亡补偿等都比医疗事故致人死亡赔偿额高。而卫生界、法学界、司法界还在为医疗事故的处理是适用《民法通则》还是适用《医疗事故处理办法》争得面红耳赤。难道医院造成的损害只能以损害病人的身体、生命和精神为代价。我国的公办医院是带有福利性质的医院，应当有适当的倾斜政策措施和法律保护，但这是国家和整个社会的事情，靠病人的巨大痛苦为牺牲代价实在太不人道。新闻《广东省实施〈中华人民共和国消费者权益保护法〉办法》首次对精神赔偿作出具体规定，首开精神赔偿底价5万。但从整个国家立法来看仍然落后。可见国人对精神权益保护落后到何种地步。
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再从专门性立法来看。与世界其他国家比，我国较为落后。目前世界上有40多个国家进行了精神卫生立法。美国1946年公布了《国民精神卫生法》，1963年通过了《社区精神卫生法》，1984年实施《刑法精神健康标准》。法国于1938年制定了《精神卫生法》。前苏联颁布过《实行司法精神病学鉴定的指示》和《关于强制医疗及其他医疗性办法》。日本1900年制定了《精神病人监护法》，1950年制定了《精神卫生法》，1987年修改为《精神保健法》，1960年制定了《精神发育不全福利法》。我国台湾于1990年12月制定了《精神卫生法》。1991年世界卫生组织制定了《精神卫生保健法--十项基本原则》，其基本精神是：应全面提高本国的精神卫生水平和预防精神障碍的能力；保证每个人在需要时都能得到基本的精神卫生保健服务；在对患者提供精神卫生保健时应将对病人的约束降到最低，如应逐步去除隔离房间， 并且禁止制造新的隔离房间；在对患者进行治疗前必须征得患者同意，或者是征得能够从患者利益出发的代理人、监护人的同意等。反观我国，1982年制定的《宪法》第21条才规定了一条政策：国家发展医疗卫生事业保护人民健康，发展体育事业，增强人民体质。该规定暗含了精神健康内容，但至今没有相关的法律进行具体落实。 在公民的基本权利中也没有将健康权(包括精神健康卫生权)作为公民的基本权利来规定。我国1997年10月签署的《经济、社会和文化权利国际公约》对社会保障权的规定是：社会保险，保护家庭权，母亲、儿童的特别保护权，最低生活水准权，享有能达到的最高的体质和心理健康的标准的权利，受教育权，参加文化生活的权利。可见我国根本大法与我国参加的国际公约承诺的"享有能达到的最高的体质和心理健康的标准的权利"义务还有一定距离。从我国现有的其他卫生法律法规来看，也对精神卫生重视不够。国务院颁布的《学校卫生工作条例》第14条规定了"心理"卫生方面的要求，即"学校对残疾、体弱学生，应当加强医学照顾和心理卫生工作。"但其适用范围有限，而且实际上未能得到有效实行。在《母婴保健法》及其实施办法中虽然也有规定精神病方面的内容，但非常有限和狭窄。从我国所面临的严峻形势来说，制定一部专门的《精神卫生法》或者《精神保健法》很有必要。1985年由卫生部等单位组成《精神卫生法》起草小组，目前已完成第10稿。1987年国务院审核同意卫生部、公安部、司法部、卫生部联合颁发了《精神疾病司法鉴定暂行规定》；1992年卫生部、民政部、公安部、全国残联发布《精神卫生工作"八五"计划要点》；1993年，中国残联、卫生部、民政部、公安部联合召开全国精神病防治康复工作会议。可见立法工作已经提出来有十多年了，十年尚未能"磨成一剑"。令人高兴的是卫生部正在加紧立法调研起草工作。但愿不要再来十多年的"精神卫生遗憾"。上海市也将《精神卫生条例》列入1999年市人大常委会教科文卫委员会的立法调研项目，市卫生局正在紧锣密鼓地展开起草工作。总之，我国的精神卫生发展、保护尚未走上法制轨道。好在国人终于醒悟了。不要再轻视自己了，要把失去的机会弥补上来。我们不能也没有理由再失去这个机会了。
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四、精神卫生立法几点建议
精神卫生立法内容涉及到诸多内容，如精神卫生资源的配置、卫生机构的管理、专业队伍的建设等。笔者认为以下几点需要特别加以强调。
1.借鉴国外和我国台湾立法经验教训，吸收其精华。我国立法虽然起步晚，但可以在高起点上运行，立法应当有一定的超前性和同步性，不能过于滞后形势发展的客观要求；但又要考虑我国的思想观念、经济发展水平等方面的制约因素。这就要求我们的工作保持一定的透明度，不能搞秘密主义。开门立法仍然有待加强，这样会使人民关心支持，便于克服立法困难。基于我国的特殊国情，立法过程中应当加大宣传的力度。思想观念认识上的"解冻"是今后精神卫生工作的一项重要内容和任务。国家、社会团体和个人的思想观念转变对精神卫生在法制的轨道上良性运作是十分关键的。在国家进行统一立法的同时，应当允许地方根据本地情况，加大保护力度。不做好多方面的准备配套工作，可能使立法工作处于尴尬的境地甚至停顿的状况或者立法后难以有效实施。
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2.拓宽立法保护范围。如前所述，多数国家限于狭义的精神卫生规范，即往往限于对精神病人的医疗保健等。这种保护具有操作性强的优点，但有其不足。侧重于事后补救往往造成更大的损害和代价，而且效果不好。所以在立法的时候，建议拓宽保护范围和流程，适当进行事前防范、预防。这就要求在立法指导思想和立法技术上进行合理的设计。笔者建议，这部分的工作可以通过加强卫生行政机关和卫生保健、医疗机构的指导达到目的，通过加大行政指导工作并设定相应的法律责任得到预防的目的。
3.在适当的时候，在修改宪法时，将公民的卫生健康权益作为公民的基本权利加以确认；将有关国际公约中的要求纳入宪法，以与国际接轨，从而使之有根本法保障，并加快制定相关的法律法规保护。
4.树立大卫生观念，使之成为全民事业。精神卫生立法需要有强有力的保障力度，也要社会各个方面的共同支持和努力。应当明确，精神卫生质量的提高、人口生活质量的提高绝非只是卫生行政部门的职责，它需要诸多方面配合，协调一致地进行工作。立法一方面应当明确相关部门组织的法律责任，另一方面要积极动员调动公民个人关心重视，使之成为全社会的事业。否则，仅仅靠卫生行政部门是无法做好这项工作。
收稿：2000-03-12, http://www.100md.com
单位：朱应平(上海市卫生局卫生监督所，200336)
关键词：精神卫生；立法
法律与医学杂志000211 【中图分类号】D922.16；D901
【文献标识码】A
【文章编号】1007-9297(2000A)02-0073-03
一、精神卫生问题严重
浙江金华四中学生徐力杀母事件一时成为议论的焦点。事后，人们从教育角度思考教育工作的改进。但换个角度不难得出结论：中学生的精神健康问题亟待引起重视，中学生的精神卫生教育应当成为素质教育的重要内容。据报道我国三成中学生有心理问题，上海高校10%至20%的学生有严重的心理疾病。联系去年法轮功事件中发生的许多悲剧，其中不少是因为精神卫生问题，更使我们意识到这一问题的严重性：精神健康障碍已是全社会面临的一个共同问题。从1999年11月11日至13日中国--世界卫生组织卫生高层研讨会获悉，精神障碍已成为我国疾病分类中较为严重的一类疾病，在我国疾病总负担的排名中居首位，发病率已由50年代的2.7‰上升到90年代的13.4‰，病人总数达1 600万。另据报道：上海市各类精神病患病率已达16‰以上，加上各种心理问题及精神障碍，估计患病率高达5%～10%。种种事实表明：由于精神失衡造成了许多悲剧；21世纪我国各类精神卫生问题将更加突出；我国精神卫生工作严重滞后于生产力的发展，阻碍了社会文明的进程；精神卫生立法应当尽快提上议事日程。专家认为，精神障碍将是21世纪面临的重大问题之一，21世纪人才的竞争，不再仅仅是技术知识的竞争，更是人的精神素质的竞争。没有良好的心理、精神素质，不可能是健康的健全的人。健全的人的本质，包括身、心两方面，要从多方位认识，其中特别重要的是把握精神、心理。然而国人在精神健康方面有诸多问题，相当多的人未对其引起重视。
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对精神卫生的含义有不同的解说，然而就其主要方面来说可以说又称心理卫生，是与人的躯体相对的一个概念。它有广义、狭义之分。广义指人们能在一定的较好环境中健康成长，保持并不断提高精神健康水平，以便适应社会，更好地生活工作，服务于社会。狭义指对精神病患者进行广泛的防治，采取多种措施，改善其处境和待遇，促进康复，减少复发率；还为患者及他人的安全实行必要的监护；在社会上广泛宣传有关知识，消除偏见，对精神病患者同情；加强专业人员培训，推动社会保健工作。现在世界各国主要限于狭义范围。我国尚无法律规范对其作出规定。
二、精神卫生问题增多的原因分析
造成精神卫生防治工作滞后、精神疾患迅速增加有多方面原因。归结起来，首先是因为经济的制约，使精神卫生工作迟迟难以进行。精神卫生的保护和开展需要有一定的经济条件，十一届三中全会之前，人们要解决的是温饱问题。近些年来，虽然经济有所发展，但仍然极不平衡，大多数人经济生活仍处于温饱水平。直到90年代，改革开放和经济的发展才使更多的人开始重视生存的质量，对精神健康予以关注。即使在今天仍存在诸多制约因素：我国的社会保障体系仍不完善，社区服务发展缓慢。医务人员不足，设备简陋，技术水平低，床位利用率低等。其次，与我国的传统观念有关，中国几千年的封建社会，人民没有 自主和人权观念，人身隶属于国家和君主；再加上国人人口过多，对生命珍惜不够。既然生死由命，富贵在天，生命、命运身不由己，精神还有何用?正所谓"皮不之存，毛将焉附"?新中国后，经过"文革"的浩劫，人们更是人身自由甚至生命难保，还有什么精神健康。可见，草芥人命的封建社会留下了轻视人的精神价值的历史传统。第三，从目前来看，人们仍然处在精神障碍的氛围中，导致精神健康疾患的因素大大增加了。老年人与子女分开住还是合住，都有一个精神健康与否的问题。中年人上有老，下有小，又处在事业的黄金时 期；一些下岗家庭，为谋生而操劳。年轻人就业、恋爱成家，不顺心者大有人在。学生为一道道考试关而备战，父母的"望子成龙，望女成凤"自不在话下。形势发展已经给人们提出了诸多挑战，这些在计划经济下是没有的。顺应者精神负担或许轻松一些，不适应者被牵着鼻子走，精神健康必然存在危机。第四，我国医疗卫生领域和相应的认识也存在不足，传统医学理论和观念缺乏法制保护的意识和重视保护人权的观念；医疗卫生理论研究滞后；医疗卫生行政管理体制和运行机制存在着种种弊端。这些都难以给人们提供超前的理论观念引导。第五，社会存在的认识偏见和歧视现象使人畏言精神卫生，人们往往把它等同于"神经病"、"精神病"。由于精神卫生宣传普及工作的落后，对精神障碍疾病认识较少，对精神病患者缺乏理解和同情，甚至将其当成"疯子"看待，而不是当成一般的病人看待。这样一方面掩盖了不少精神病患者，使国家和整个社会没有意识到问题的严重性；另一方面因不敢不愿向人倾诉，不愿到医院或者精神卫生中心等机构进行治疗，延误了病情的及时治疗。
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三、精神卫生立法滞后的表现
我国精神障碍发展迅速、精神卫生问题严重，还有一个重要原因是长期以来未将该工作纳入法制轨道，因而没有受到应有的重视。我国精神卫生立法较为落后，这不仅表现在没有专门的法律法规，而且从其他部门法保护来看，也未受到重视。
从我国民事法律法规的保护来看，一直存在着不承认或者不重视"精神赔偿"问题。1986年制定的《民法通则》未以条文明确规定精神损害赔偿，留下的漏洞越来越多，成为制约精神赔偿的重要原因。在诸多领域中，最漠视人的身心价值的法规莫过于《医疗事故处理办法》。据此规定，确定为医疗事故的 ，可根据事故等级、情节和病员的情况给予一次性经济补偿。经济补偿标准，由省、自治区、直辖市人民政府规定。多数地方规定的医疗事故致人死亡只赔偿1 000～3 000元，而铁路运输事故致人死亡、航空事故致人死亡、交通事故的死亡补偿等都比医疗事故致人死亡赔偿额高。而卫生界、法学界、司法界还在为医疗事故的处理是适用《民法通则》还是适用《医疗事故处理办法》争得面红耳赤。难道医院造成的损害只能以损害病人的身体、生命和精神为代价。我国的公办医院是带有福利性质的医院，应当有适当的倾斜政策措施和法律保护，但这是国家和整个社会的事情，靠病人的巨大痛苦为牺牲代价实在太不人道。新闻《广东省实施〈中华人民共和国消费者权益保护法〉办法》首次对精神赔偿作出具体规定，首开精神赔偿底价5万。但从整个国家立法来看仍然落后。可见国人对精神权益保护落后到何种地步。
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再从专门性立法来看。与世界其他国家比，我国较为落后。目前世界上有40多个国家进行了精神卫生立法。美国1946年公布了《国民精神卫生法》，1963年通过了《社区精神卫生法》，1984年实施《刑法精神健康标准》。法国于1938年制定了《精神卫生法》。前苏联颁布过《实行司法精神病学鉴定的指示》和《关于强制医疗及其他医疗性办法》。日本1900年制定了《精神病人监护法》，1950年制定了《精神卫生法》，1987年修改为《精神保健法》，1960年制定了《精神发育不全福利法》。我国台湾于1990年12月制定了《精神卫生法》。1991年世界卫生组织制定了《精神卫生保健法--十项基本原则》，其基本精神是：应全面提高本国的精神卫生水平和预防精神障碍的能力；保证每个人在需要时都能得到基本的精神卫生保健服务；在对患者提供精神卫生保健时应将对病人的约束降到最低，如应逐步去除隔离房间， 并且禁止制造新的隔离房间；在对患者进行治疗前必须征得患者同意，或者是征得能够从患者利益出发的代理人、监护人的同意等。反观我国，1982年制定的《宪法》第21条才规定了一条政策：国家发展医疗卫生事业保护人民健康，发展体育事业，增强人民体质。该规定暗含了精神健康内容，但至今没有相关的法律进行具体落实。 在公民的基本权利中也没有将健康权(包括精神健康卫生权)作为公民的基本权利来规定。我国1997年10月签署的《经济、社会和文化权利国际公约》对社会保障权的规定是：社会保险，保护家庭权，母亲、儿童的特别保护权，最低生活水准权，享有能达到的最高的体质和心理健康的标准的权利，受教育权，参加文化生活的权利。可见我国根本大法与我国参加的国际公约承诺的"享有能达到的最高的体质和心理健康的标准的权利"义务还有一定距离。从我国现有的其他卫生法律法规来看，也对精神卫生重视不够。国务院颁布的《学校卫生工作条例》第14条规定了"心理"卫生方面的要求，即"学校对残疾、体弱学生，应当加强医学照顾和心理卫生工作。"但其适用范围有限，而且实际上未能得到有效实行。在《母婴保健法》及其实施办法中虽然也有规定精神病方面的内容，但非常有限和狭窄。从我国所面临的严峻形势来说，制定一部专门的《精神卫生法》或者《精神保健法》很有必要。1985年由卫生部等单位组成《精神卫生法》起草小组，目前已完成第10稿。1987年国务院审核同意卫生部、公安部、司法部、卫生部联合颁发了《精神疾病司法鉴定暂行规定》；1992年卫生部、民政部、公安部、全国残联发布《精神卫生工作"八五"计划要点》；1993年，中国残联、卫生部、民政部、公安部联合召开全国精神病防治康复工作会议。可见立法工作已经提出来有十多年了，十年尚未能"磨成一剑"。令人高兴的是卫生部正在加紧立法调研起草工作。但愿不要再来十多年的"精神卫生遗憾"。上海市也将《精神卫生条例》列入1999年市人大常委会教科文卫委员会的立法调研项目，市卫生局正在紧锣密鼓地展开起草工作。总之，我国的精神卫生发展、保护尚未走上法制轨道。好在国人终于醒悟了。不要再轻视自己了，要把失去的机会弥补上来。我们不能也没有理由再失去这个机会了。
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四、精神卫生立法几点建议
精神卫生立法内容涉及到诸多内容，如精神卫生资源的配置、卫生机构的管理、专业队伍的建设等。笔者认为以下几点需要特别加以强调。
1.借鉴国外和我国台湾立法经验教训，吸收其精华。我国立法虽然起步晚，但可以在高起点上运行，立法应当有一定的超前性和同步性，不能过于滞后形势发展的客观要求；但又要考虑我国的思想观念、经济发展水平等方面的制约因素。这就要求我们的工作保持一定的透明度，不能搞秘密主义。开门立法仍然有待加强，这样会使人民关心支持，便于克服立法困难。基于我国的特殊国情，立法过程中应当加大宣传的力度。思想观念认识上的"解冻"是今后精神卫生工作的一项重要内容和任务。国家、社会团体和个人的思想观念转变对精神卫生在法制的轨道上良性运作是十分关键的。在国家进行统一立法的同时，应当允许地方根据本地情况，加大保护力度。不做好多方面的准备配套工作，可能使立法工作处于尴尬的境地甚至停顿的状况或者立法后难以有效实施。
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2.拓宽立法保护范围。如前所述，多数国家限于狭义的精神卫生规范，即往往限于对精神病人的医疗保健等。这种保护具有操作性强的优点，但有其不足。侧重于事后补救往往造成更大的损害和代价，而且效果不好。所以在立法的时候，建议拓宽保护范围和流程，适当进行事前防范、预防。这就要求在立法指导思想和立法技术上进行合理的设计。笔者建议，这部分的工作可以通过加强卫生行政机关和卫生保健、医疗机构的指导达到目的，通过加大行政指导工作并设定相应的法律责任得到预防的目的。
3.在适当的时候，在修改宪法时，将公民的卫生健康权益作为公民的基本权利加以确认；将有关国际公约中的要求纳入宪法，以与国际接轨，从而使之有根本法保障，并加快制定相关的法律法规保护。
4.树立大卫生观念，使之成为全民事业。精神卫生立法需要有强有力的保障力度，也要社会各个方面的共同支持和努力。应当明确，精神卫生质量的提高、人口生活质量的提高绝非只是卫生行政部门的职责，它需要诸多方面配合，协调一致地进行工作。立法一方面应当明确相关部门组织的法律责任，另一方面要积极动员调动公民个人关心重视，使之成为全社会的事业。否则，仅仅靠卫生行政部门是无法做好这项工作。
收稿：2000-03-12, http://www.100md.com