采用调整卫生机构去优化卫生资源配置
作者：青岛市卫生局
单位：266001 青岛市卫生局
关键词：机构；卫生；调整；资源；卫生；优化；配置
中华医院管理杂志990403 摘要 我市卫生资源配置中存在：①旧模式造成重复建设；②布局与配置不合理；③利用效率不高，诸多弊端。为了适应市场经济体制需要，我们采用调整卫生机构的做法，优化卫生资源配置，具体抓：调整结构，功能互补；因需换址，扩大规模；跨行合并，资源共享；依需合并，发展中医；资产置换，加快改造；控制总量，提高效率几项工作，从而取得了突破性进展。要做好这项工作，一是对卫生事业发展思想认识的突破；二是实现筹资方式上的突破；三是管理和运营上的突破。并且要树立改革的思想，政府及各部门参与和合作，着眼盘活存量和有配套措施。
Optimizing health resources allocation by readjusting health institutions
, http://www.100md.com
Qingdao Health Bureau, Qingdao 266001
Abstract There are a number of drawbacks in our city's allocation of health resources,such as duplicate constructions caused by the old model, irrational distribution and allocation, and low utilization ratio.To meet the needs of the market-based economic system,we have tried to optimize health resources allocation by readjusting health institutions.The steps include structure readjustment for the complementation of functions,location change for the enlargement of scale,cross-disciplinary merging for the sharing of resources,merging for the development of traditional Chinese medicine,assets replacement for the speed of reform,and volume control for the improvement of efficiency. Breakthroughs have been achieved.What is essential to the work is 1)a breakthrough in the understanding of the health cause development;2)a breakthrough in the ways funds are raised;and 3)a breakthrough in management and operation.In addition, a reform mentality should be cultivated, the participation and cooperation of the government and its various departments should be secured, and stock invigoration and adoption of supporting measures should be emphasized.
, http://www.100md.com
Key Words Institution,Health,Readjustment Resource,Health,Optimize，Allocation
随着疾病谱的变化和人民群众对卫生服务的需求日益提高，计划经济体制下配置的卫生资源，已经不再适应社会主义市场经济体制下人民群众的卫生需求，诸多弊端已经严重地影响和制约着卫生事业的发展。
根据青岛市的实际情况，我们提出“控制总量，调整存量，优化增量，提高质量”发展卫生事业的整体思路，对卫生实行全行业管理，以资源为纽带，优化配置卫生资源，促进卫生事业的健康发展，使之与国民经济和社会发展相适应。
一、我市卫生资源配制与利用现状
(一)既往卫生资源配制模式的弊端：计划经济条件下条块分割的卫生管理体制形成了重数量、规模，轻质量、效益的卫生资源的配置模式。卫生资源的设置不是从区域、人群出发，而是依托于部门、地方的行政隶属关系，各自为政。另一方面，机构建设不注重内涵和特色，盲目追求“大而全”“小而全”，造成了区域中医疗卫生机构的重复建设，资源浪费严重。
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(二)卫生资源布局与配置不合理：一是布局问题，区域间卫生资源总量不平衡的状况较为严重，从医疗机构设置分布看，市内4区共有医院72所，占全市医院的71%，明显高于市郊5市3区。而市内4区分布也不均衡，主要集中在老市区，且职能交叉，占地狭小，难以实施改扩建；二是配制问题，从层次上看，卫生资源分布呈“倒三角”状态。城市高层次医院集中了高精尖技术、高学历人才和高水平医疗设施与装备，相比之下，城市基层和社区资源匮乏。随着老龄人口的增加，老年病、功能障碍性疾病等一些慢性病的社区预防、康复、护理和治疗的需求日益突出，而这种资源配置状态与居民的卫生服务需要、需求是不适应的。
(三)卫生资源利用效率不高：据我市调查，居民门诊就诊、住院在市内4区各级医疗机构的分布情况为：三级医院就诊占38.4%，二级医院就诊占48%，一级医院就诊占13.6%；三级医院住院占54.4%，二级医院住院占42%，一级医院住院占3.6%。大量本可以在基层解决的疾病涌向了高层次医院，出现了高层次医院超负荷运转，而基层医院资源闲置。
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(四)预防保健机构、资源相对不足：发展缓慢，医疗设备差。
二、优化卫生资源配置的做法
针对严重制约青岛市卫生事业发展的问题，我们进行了认真探索、研究，在区域卫生规划思想指导下，确定了“控制总量、调整存量、优化增量、提高质量”的卫生资源调整和配置思路，大胆实践，边制定、边实施。以合理配置卫生资源作为工作的重点和难点，把盘活存量作为切入点和着力点，分类指导，稳步推进。在结构、层次、布局的调整上，注意把长线变短，把短线拉长，优先加强预防保健、中医药、农村卫生建设，加强社区卫生服务网络建设。在基本建设上，优先考虑盘活现有房地产，优先考虑现有医疗设施的维护、保养和改造，因地制宜，量力而行，不盲目新建。通过存量调整仍难以解决的短缺问题，则积极采取适宜政策，集中人、财、物力加快发展。在存量调整和增量优化中不断探索，以最有效的投入实现卫生资源配置的最优化和效益的最大化，力求卫生事业的发展适应社会多层次的卫生服务需求。
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(一)调整结构，功能互补。即对一个区域内机构重叠、职能交叉或功能接近、布局不合理的医疗机构实行合并，调整服务功能，优化组合，实现优势互补，解决资源闲置和浪费的问题。如市防疫站和传染病院合并后，全市慢病防治的任务全部划归中心统一承担，理顺了全市急性传染病和慢病防治关系。同时，充分利用传染病院资源开展业务，现在年收入是合并前的2倍，床位使用率由30%提高到95%以上。
(二)因需换址，扩大规模。市皮肤病院建筑面积仅800m2，市口腔医院建筑面积为900m2，由于规模较小，难以满足社会需要，而扩建新院，又需大量投入。采取因需换址的办法，将市皮肤病院迁至建筑面积为11000m2中医院，市口腔医院迁至拥有建筑面积达3100m2原市防疫站实验大楼。这样，不仅使2所医院的规模得到应有的扩建，而且节约了大量的建设资金。
(三)跨行业合并，资源共享。我市区级妇幼保健所与计划生育技术服务站并存带来的重复投入、重复建设、职能交叉、资源浪费等问题，经市有关部门多方协调，实施了妇幼保健所与计划生育技术服务一体化管理。合并后实行一套班子、两个牌子，经费来源渠道不变，人力、设备共同使用。这样更有利于贯彻落实计划生育基本国策和《母婴保健法》。
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(四)依需合并，发展中医。我市中医院处于周边医疗机构比较密集的老市区，不宜也难以就地改扩建，若易址重建投资巨大。市第二人民医院是我市一所医疗水平较高、规模较大、医疗设备较先进的三级综合医院，所处位置医疗机构相对较少，且占地较大易于扩建。对此，我们决定将市中医院与第二人民医院合并，在二医原址改、扩建成约4万平方米的现代化中医院。
(五)资产置换，加快改造。对医疗卫生机构合并后调整出来的地产进行易地置换或出让迁建，通过地产运作，充分挖掘卫生资源潜力，发挥卫生资源的最大效益。如精神病院、第二人民医院、疾病控制中心等新建项目，若按常规新建、改建和扩建，约需政府投入1.5亿元，而通过资产置换、易地迁建的做法，市财政仅投入2500万元，就启动了以上机构的改扩建工程。
(六)控制总量，提高效率。一是增加专科医院综合服务功能，替代新建居民小区规划中的综合医院，充分发挥现有医疗机构人才、技术和设备的作用，为新建小区居民服务；二是随着城市规模扩大，人口东迁，东部需新建医院方便群众就医。东部医院建成后，由老市区医疗机构人力、物力调剂迁入，从总体上不增加医疗机构规模；三是减床增效，控制发展规模。从目前群众对卫生医疗服务利用情况看，床位偏多，使用率低，我们采取重新核定床位，仅1998年就减床800多张，并要求各医院降低出院病人平均住院日，增加医院的经济收益。
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我市优化卫生资源配置，初步探索出一条在社会主义市场经济条件下，加快卫生事业发展的新路子，实现了3个方面的突破。一是实现了对卫生事业发展思想认识的突破。长期以来，卫生部门主要依靠政府投入发展事业，“等、靠、要”的思想严重的阻碍了社会事业的发展。优化卫生资源配置的做法，在相当大的程度上冲击了旧有的保守思想，逐渐形成了一种共识：运用市场经济的方法，是加快卫生事业发展的一条有效途径。二是实现了卫生事业基础设施建设筹资方式上的突破。现在，卫生事业基础设施建设筹资方式实现了多样化的突破，调动社会各方面力量，多渠道筹措资金。三是实现了卫生事业管理和运营上的突破。过去，行业、企业办医院，使行业、企业背上沉重的包袱，且卫生资源管理分散化，效益无法充分发挥。市场经济条件下，分离行业、企业办医院的职能，促进卫生资源管理和运营的社会化是大势所趋。
三、优化卫生资源配制的体会
(一)实行资源的优化配置必须要树立改革思想和敢于大胆实践：在区域卫生规划思想和原则指导下，合理配置现有的卫生资源，是对传统办医模式、发展观念、管理方式的重大改革，涉及面广，关系到各种利益的调整，运作起来矛盾和困难很大，必须克服畏难发愁、等待观望和求稳怕乱的思想，不等不靠，敢于触及矛盾，真抓实干。坚持实践—理论—再实践的原则和实事求是的思想路线，突破先拿出一个完善的规划再实践运作的一般程序，将规划的制定、论证、实施和修改齐头并进，边制定、边实施。对看准了的问题，锲而不舍，大胆实践，成熟一个，实施一个。
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(二)实行资源的优化配置要由政府牵头和各有关部门通力合作：优化卫生资源配置，是政府行为，是一项复杂的社会系统工程，单靠卫生部门难以完成，必须由政府牵头，有关部门密切配合，才能共同做好这项工作。
(三)实行资源的优化配置要把着眼点放在盘活现有存量卫生资源上：在当前卫生事业投入不足、补偿机制尚未完全理顺的情况下，决不能盲目的新上和扩建项目。要立足于盘活现有存量卫生资源，少花钱、多办事，努力挖掘卫生资源的潜力，提高现有卫生资源的利用率和质量。对管理不善、发展困难、功能重复的机构，下决心合并、兼并，使资源优化组合后发挥更好的效益。
(四)实行资源的优化配置要有综合的配套改革措施作保证：改革是卫生事业发展的根本动力。这几年我市资源配置调整，之所以能顺利实施，也得益于有综合的配套改革措施。在卫生管理体制改革中，我们按区域卫生规划的总体要求，强化全行业管理，在“控制总量和优化增量”方面，打破按隶属关系形成的条块分割局面，统筹考虑全市卫生资源的合理配置；在干部人事制度改革中，逐步建立了干部能上能下，职工能进能出，优胜劣汰的运行机制。以“总量控制、结构调整”为龙头的医院管理运行机制的改革，初步改善了价格政策和卫生合理补偿机制，规范了医疗行为，遏制了医药费用过快增长，合理利用了卫生资源；以优质的服务，优良的技术和高质量的卫生总体服务保证了资源配置的顺利实施。
(收稿：1998-11-30), http://www.100md.com
单位：266001 青岛市卫生局
关键词：机构；卫生；调整；资源；卫生；优化；配置
中华医院管理杂志990403 摘要 我市卫生资源配置中存在：①旧模式造成重复建设；②布局与配置不合理；③利用效率不高，诸多弊端。为了适应市场经济体制需要，我们采用调整卫生机构的做法，优化卫生资源配置，具体抓：调整结构，功能互补；因需换址，扩大规模；跨行合并，资源共享；依需合并，发展中医；资产置换，加快改造；控制总量，提高效率几项工作，从而取得了突破性进展。要做好这项工作，一是对卫生事业发展思想认识的突破；二是实现筹资方式上的突破；三是管理和运营上的突破。并且要树立改革的思想，政府及各部门参与和合作，着眼盘活存量和有配套措施。
Optimizing health resources allocation by readjusting health institutions
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Qingdao Health Bureau, Qingdao 266001
Abstract There are a number of drawbacks in our city's allocation of health resources,such as duplicate constructions caused by the old model, irrational distribution and allocation, and low utilization ratio.To meet the needs of the market-based economic system,we have tried to optimize health resources allocation by readjusting health institutions.The steps include structure readjustment for the complementation of functions,location change for the enlargement of scale,cross-disciplinary merging for the sharing of resources,merging for the development of traditional Chinese medicine,assets replacement for the speed of reform,and volume control for the improvement of efficiency. Breakthroughs have been achieved.What is essential to the work is 1)a breakthrough in the understanding of the health cause development;2)a breakthrough in the ways funds are raised;and 3)a breakthrough in management and operation.In addition, a reform mentality should be cultivated, the participation and cooperation of the government and its various departments should be secured, and stock invigoration and adoption of supporting measures should be emphasized.
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随着疾病谱的变化和人民群众对卫生服务的需求日益提高，计划经济体制下配置的卫生资源，已经不再适应社会主义市场经济体制下人民群众的卫生需求，诸多弊端已经严重地影响和制约着卫生事业的发展。
根据青岛市的实际情况，我们提出“控制总量，调整存量，优化增量，提高质量”发展卫生事业的整体思路，对卫生实行全行业管理，以资源为纽带，优化配置卫生资源，促进卫生事业的健康发展，使之与国民经济和社会发展相适应。
一、我市卫生资源配制与利用现状
(一)既往卫生资源配制模式的弊端：计划经济条件下条块分割的卫生管理体制形成了重数量、规模，轻质量、效益的卫生资源的配置模式。卫生资源的设置不是从区域、人群出发，而是依托于部门、地方的行政隶属关系，各自为政。另一方面，机构建设不注重内涵和特色，盲目追求“大而全”“小而全”，造成了区域中医疗卫生机构的重复建设，资源浪费严重。
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(二)卫生资源布局与配置不合理：一是布局问题，区域间卫生资源总量不平衡的状况较为严重，从医疗机构设置分布看，市内4区共有医院72所，占全市医院的71%，明显高于市郊5市3区。而市内4区分布也不均衡，主要集中在老市区，且职能交叉，占地狭小，难以实施改扩建；二是配制问题，从层次上看，卫生资源分布呈“倒三角”状态。城市高层次医院集中了高精尖技术、高学历人才和高水平医疗设施与装备，相比之下，城市基层和社区资源匮乏。随着老龄人口的增加，老年病、功能障碍性疾病等一些慢性病的社区预防、康复、护理和治疗的需求日益突出，而这种资源配置状态与居民的卫生服务需要、需求是不适应的。
(三)卫生资源利用效率不高：据我市调查，居民门诊就诊、住院在市内4区各级医疗机构的分布情况为：三级医院就诊占38.4%，二级医院就诊占48%，一级医院就诊占13.6%；三级医院住院占54.4%，二级医院住院占42%，一级医院住院占3.6%。大量本可以在基层解决的疾病涌向了高层次医院，出现了高层次医院超负荷运转，而基层医院资源闲置。
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(四)预防保健机构、资源相对不足：发展缓慢，医疗设备差。
二、优化卫生资源配置的做法
针对严重制约青岛市卫生事业发展的问题，我们进行了认真探索、研究，在区域卫生规划思想指导下，确定了“控制总量、调整存量、优化增量、提高质量”的卫生资源调整和配置思路，大胆实践，边制定、边实施。以合理配置卫生资源作为工作的重点和难点，把盘活存量作为切入点和着力点，分类指导，稳步推进。在结构、层次、布局的调整上，注意把长线变短，把短线拉长，优先加强预防保健、中医药、农村卫生建设，加强社区卫生服务网络建设。在基本建设上，优先考虑盘活现有房地产，优先考虑现有医疗设施的维护、保养和改造，因地制宜，量力而行，不盲目新建。通过存量调整仍难以解决的短缺问题，则积极采取适宜政策，集中人、财、物力加快发展。在存量调整和增量优化中不断探索，以最有效的投入实现卫生资源配置的最优化和效益的最大化，力求卫生事业的发展适应社会多层次的卫生服务需求。
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(一)调整结构，功能互补。即对一个区域内机构重叠、职能交叉或功能接近、布局不合理的医疗机构实行合并，调整服务功能，优化组合，实现优势互补，解决资源闲置和浪费的问题。如市防疫站和传染病院合并后，全市慢病防治的任务全部划归中心统一承担，理顺了全市急性传染病和慢病防治关系。同时，充分利用传染病院资源开展业务，现在年收入是合并前的2倍，床位使用率由30%提高到95%以上。
(二)因需换址，扩大规模。市皮肤病院建筑面积仅800m2，市口腔医院建筑面积为900m2，由于规模较小，难以满足社会需要，而扩建新院，又需大量投入。采取因需换址的办法，将市皮肤病院迁至建筑面积为11000m2中医院，市口腔医院迁至拥有建筑面积达3100m2原市防疫站实验大楼。这样，不仅使2所医院的规模得到应有的扩建，而且节约了大量的建设资金。
(三)跨行业合并，资源共享。我市区级妇幼保健所与计划生育技术服务站并存带来的重复投入、重复建设、职能交叉、资源浪费等问题，经市有关部门多方协调，实施了妇幼保健所与计划生育技术服务一体化管理。合并后实行一套班子、两个牌子，经费来源渠道不变，人力、设备共同使用。这样更有利于贯彻落实计划生育基本国策和《母婴保健法》。
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(四)依需合并，发展中医。我市中医院处于周边医疗机构比较密集的老市区，不宜也难以就地改扩建，若易址重建投资巨大。市第二人民医院是我市一所医疗水平较高、规模较大、医疗设备较先进的三级综合医院，所处位置医疗机构相对较少，且占地较大易于扩建。对此，我们决定将市中医院与第二人民医院合并，在二医原址改、扩建成约4万平方米的现代化中医院。
(五)资产置换，加快改造。对医疗卫生机构合并后调整出来的地产进行易地置换或出让迁建，通过地产运作，充分挖掘卫生资源潜力，发挥卫生资源的最大效益。如精神病院、第二人民医院、疾病控制中心等新建项目，若按常规新建、改建和扩建，约需政府投入1.5亿元，而通过资产置换、易地迁建的做法，市财政仅投入2500万元，就启动了以上机构的改扩建工程。
(六)控制总量，提高效率。一是增加专科医院综合服务功能，替代新建居民小区规划中的综合医院，充分发挥现有医疗机构人才、技术和设备的作用，为新建小区居民服务；二是随着城市规模扩大，人口东迁，东部需新建医院方便群众就医。东部医院建成后，由老市区医疗机构人力、物力调剂迁入，从总体上不增加医疗机构规模；三是减床增效，控制发展规模。从目前群众对卫生医疗服务利用情况看，床位偏多，使用率低，我们采取重新核定床位，仅1998年就减床800多张，并要求各医院降低出院病人平均住院日，增加医院的经济收益。
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我市优化卫生资源配置，初步探索出一条在社会主义市场经济条件下，加快卫生事业发展的新路子，实现了3个方面的突破。一是实现了对卫生事业发展思想认识的突破。长期以来，卫生部门主要依靠政府投入发展事业，“等、靠、要”的思想严重的阻碍了社会事业的发展。优化卫生资源配置的做法，在相当大的程度上冲击了旧有的保守思想，逐渐形成了一种共识：运用市场经济的方法，是加快卫生事业发展的一条有效途径。二是实现了卫生事业基础设施建设筹资方式上的突破。现在，卫生事业基础设施建设筹资方式实现了多样化的突破，调动社会各方面力量，多渠道筹措资金。三是实现了卫生事业管理和运营上的突破。过去，行业、企业办医院，使行业、企业背上沉重的包袱，且卫生资源管理分散化，效益无法充分发挥。市场经济条件下，分离行业、企业办医院的职能，促进卫生资源管理和运营的社会化是大势所趋。
三、优化卫生资源配制的体会
(一)实行资源的优化配置必须要树立改革思想和敢于大胆实践：在区域卫生规划思想和原则指导下，合理配置现有的卫生资源，是对传统办医模式、发展观念、管理方式的重大改革，涉及面广，关系到各种利益的调整，运作起来矛盾和困难很大，必须克服畏难发愁、等待观望和求稳怕乱的思想，不等不靠，敢于触及矛盾，真抓实干。坚持实践—理论—再实践的原则和实事求是的思想路线，突破先拿出一个完善的规划再实践运作的一般程序，将规划的制定、论证、实施和修改齐头并进，边制定、边实施。对看准了的问题，锲而不舍，大胆实践，成熟一个，实施一个。
, 百拇医药
(二)实行资源的优化配置要由政府牵头和各有关部门通力合作：优化卫生资源配置，是政府行为，是一项复杂的社会系统工程，单靠卫生部门难以完成，必须由政府牵头，有关部门密切配合，才能共同做好这项工作。
(三)实行资源的优化配置要把着眼点放在盘活现有存量卫生资源上：在当前卫生事业投入不足、补偿机制尚未完全理顺的情况下，决不能盲目的新上和扩建项目。要立足于盘活现有存量卫生资源，少花钱、多办事，努力挖掘卫生资源的潜力，提高现有卫生资源的利用率和质量。对管理不善、发展困难、功能重复的机构，下决心合并、兼并，使资源优化组合后发挥更好的效益。
(四)实行资源的优化配置要有综合的配套改革措施作保证：改革是卫生事业发展的根本动力。这几年我市资源配置调整，之所以能顺利实施，也得益于有综合的配套改革措施。在卫生管理体制改革中，我们按区域卫生规划的总体要求，强化全行业管理，在“控制总量和优化增量”方面，打破按隶属关系形成的条块分割局面，统筹考虑全市卫生资源的合理配置；在干部人事制度改革中，逐步建立了干部能上能下，职工能进能出，优胜劣汰的运行机制。以“总量控制、结构调整”为龙头的医院管理运行机制的改革，初步改善了价格政策和卫生合理补偿机制，规范了医疗行为，遏制了医药费用过快增长，合理利用了卫生资源；以优质的服务，优良的技术和高质量的卫生总体服务保证了资源配置的顺利实施。
(收稿：1998-11-30), http://www.100md.com