社区卫生执法监督管理工作的难点和政策保障
作者：信亚东 李鹏翔 郝模 罗力 姜晓鹏 章滨云 吴延风 戈荣 周杏元 贺国平 沈涛
单位：200032 上海医科大学(信亚东、李鹏翔、郝模、罗力、姜晓鹏、章滨云、吴延风)；上海南市区卫生局(戈荣、周杏元、贺国平、沈涛)
关键词：
中华医院管理杂志990808 目前，一级医疗机构(街道医院、地段医院、乡镇卫生院)的工作在不同程度上对社区卫生执法监督管理功能有所覆盖，对其基本内涵已有明确认识。但基于体制、机制和法制等条件的欠缺，这些工作较适宜的社区卫生服务标准而言，远没有落实到位[1，2]。本文侧重从“社区卫生执法监督管理”功能角度来分析社区卫生执法监督管理工作的实施难点和条件。后面括号内数据是一级医院院长支持和认可的百分率。
一、社区卫生执法监督管理功能的界定
, 百拇医药
主要是指社区一级卫生部门依据法律授权对社区内企业事业单位、学校、工地、各种公共场所等日常卫生状况及其执行国家卫生法律、法令、标准、规章等情况进行检查督促和管理，开展预防性卫生监督业务，并对违反卫生法规危害人体健康进行处理的制度。具体包括社区企业劳卫检查、社区环卫检查、学校及托幼儿园卫生、工地卫生、食品卫生检查等(96.1%)。
二、社区卫生执法监督管理的服务现况、投入和产出
1.一级卫生执法监督管理运作状况：调查显示，仅20.1%的一级医院该功能运作良好，其中街道(地段)医院情况较乡镇卫生院稍好，这一比例分别为30.2%和15.9%；大多数一级医院处于尚能维持状态(42.5%)；而31.8%的一级医院则认为该项工作困难很大，难以为继。
2.开展社区卫生执法监督管理工作内容：目前基本开展的社区卫生执法监督管理工作有社区企业劳卫和职业病防护、社区公共场所卫生检查、学校卫生、中小学生保健、饮食摊点及托幼儿园食品卫生检查等等。其中开展的比较成功的是有证单位食品卫生检查、学校卫生、中小学生保健等。对于其中的大部分项目，被调查者认为存在补偿不足现象见附表。
, 百拇医药
附表 一级医院各项卫生执法监督管理工作开展与评价(%) 项 目
常规工作
开展比较成功
补偿不足
市区
乡镇
市区
乡镇
市区
乡镇
社区企业劳卫和职业病防护
58.9
, http://www.100md.com
85.3
26.8
35.7
44.6
68.2
社区公共场所卫生检查
85.7
94.6
58.9
51.9
53.6
69.0
学校卫生、中小学生保健
, 百拇医药
60.7
88.4
41.1
71.3
35.7
66.7
无证饮食摊点食品卫生检查
60.7
90.7
19.6
38.0
39.3
67.4
, 百拇医药
有证单位食品卫生检查
92.9
95.3
83.9
82.9
55.4
55.8
托幼儿园食品卫生检查
64.3
88.4
39.3
51.9
35.7
, http://www.100md.com
54.3
三、实施社区卫生执法监督管理功能存在的难点
1.监督工作补偿不足：社区一级单位卫生监督功能实施的常规经费来源不足，难以保证日常工作的正常开展(87.8%)。
2.专业人员素质较薄弱：现有人力配备呈总体不足，试图通过将卫生行政部门或医疗机构分流的人员充实入卫生执法监督队伍，则往往是前述部门的较低素质群体，导致执法队伍专业素质参差不齐。(87.7%)
3.一级执法缺少权威：一级医院非卫生行政部门。目前隶属于医院的执法队伍，其行政执法权威性不够，执法缺乏力度。(91.6%)
4.执法缺乏的监控机制：一级医院卫生执法监督管理在建立的同时，即缺乏完善的监控、制约机制。以往的工作中，卫生监督机构、卫生监督员在一定程度上存在从事有偿服务等有碍公正执法的活动，管理存在一定随意性(55.3%)。
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5.关键问题：监督执法属行政行为，其经费应由国家进行全额保证。而当前上级卫生防疫部门给医院的监督经费拨款却不能与其工作量相匹配。以致医院不得不从其它途径寻求补偿。当可视为人力配备不足，专业素质参差不齐，一级医院行政执法权威性不够等是社区卫生监督中最关键的问题。
四、社区卫生执法监督管理功能完善展开需要的配套政策
1.健全法制，明确各方职责：健全社区卫生执法监督管理相应的法规内容，合理界定不同管理部门的权责，街道、公安、工商等有关职能部门相互协调，规范执法(96.1%)。
2.加大、规范卫生监督投入：社区卫生执法监督管理工作其功能展开有赖于政府和社会的投入，在此基础上完善运行机制。因此，在社区卫生执法部门实行收支两条线管理的状况下，必须明确政府对社区卫生监督专项投入的额度(91.5%)。
3.建设卫生执法专业队伍：加强社区卫生执法监督管理的专业队伍建设，按照功能对相应执法人员进行系统知识培训，提高素质，提高监督执法水平(97.8%)。
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4.普法宣传，增强卫生观念：通过传媒宣传相应法律法规，增强社区人群、组织的卫生观念(97.8%)。
5.关键条件：通过执法监督收入部分返还等形式，一级医院目前已基本能够维持社区卫生监督的补偿。而短期内，国家投入受经济水平和既定政策的影响，不可能大幅度提高对社区卫生监督的投入。因而加大政府投入虽是关键问题，却非一级医院所急需。与其它社区卫生服务不同，一级医院在卫生执法监督体系中的地位十分特殊。它是医院，却要执法；执法内容多是上级防疫部门难以兼顾而指派或委托的任务。鉴于此种情况，健全法制，明确各方职责也就成为一级医院的迫切要求。
参考文献
1 陈敏章.总结经验 深化改革 积极发展社区卫生服务—在全国社区卫生服务现场研讨会上的讲话.中国农村卫生事业管理，1998，1：7-11.
2 彭佩云.彭佩云同志在全国社区卫生服务工作现场研讨会上的讲话.中国农村卫生事业管理，1998，1：3-6.
收稿：1999-02-26, http://www.100md.com
单位：200032 上海医科大学(信亚东、李鹏翔、郝模、罗力、姜晓鹏、章滨云、吴延风)；上海南市区卫生局(戈荣、周杏元、贺国平、沈涛)
关键词：
中华医院管理杂志990808 目前，一级医疗机构(街道医院、地段医院、乡镇卫生院)的工作在不同程度上对社区卫生执法监督管理功能有所覆盖，对其基本内涵已有明确认识。但基于体制、机制和法制等条件的欠缺，这些工作较适宜的社区卫生服务标准而言，远没有落实到位[1，2]。本文侧重从“社区卫生执法监督管理”功能角度来分析社区卫生执法监督管理工作的实施难点和条件。后面括号内数据是一级医院院长支持和认可的百分率。
一、社区卫生执法监督管理功能的界定
, 百拇医药
主要是指社区一级卫生部门依据法律授权对社区内企业事业单位、学校、工地、各种公共场所等日常卫生状况及其执行国家卫生法律、法令、标准、规章等情况进行检查督促和管理，开展预防性卫生监督业务，并对违反卫生法规危害人体健康进行处理的制度。具体包括社区企业劳卫检查、社区环卫检查、学校及托幼儿园卫生、工地卫生、食品卫生检查等(96.1%)。
二、社区卫生执法监督管理的服务现况、投入和产出
1.一级卫生执法监督管理运作状况：调查显示，仅20.1%的一级医院该功能运作良好，其中街道(地段)医院情况较乡镇卫生院稍好，这一比例分别为30.2%和15.9%；大多数一级医院处于尚能维持状态(42.5%)；而31.8%的一级医院则认为该项工作困难很大，难以为继。
2.开展社区卫生执法监督管理工作内容：目前基本开展的社区卫生执法监督管理工作有社区企业劳卫和职业病防护、社区公共场所卫生检查、学校卫生、中小学生保健、饮食摊点及托幼儿园食品卫生检查等等。其中开展的比较成功的是有证单位食品卫生检查、学校卫生、中小学生保健等。对于其中的大部分项目，被调查者认为存在补偿不足现象见附表。
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附表 一级医院各项卫生执法监督管理工作开展与评价(%) 项 目
常规工作
开展比较成功
补偿不足
市区
乡镇
市区
乡镇
市区
乡镇
社区企业劳卫和职业病防护
58.9
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85.3
26.8
35.7
44.6
68.2
社区公共场所卫生检查
85.7
94.6
58.9
51.9
53.6
69.0
学校卫生、中小学生保健
, 百拇医药
60.7
88.4
41.1
71.3
35.7
66.7
无证饮食摊点食品卫生检查
60.7
90.7
19.6
38.0
39.3
67.4
, 百拇医药
有证单位食品卫生检查
92.9
95.3
83.9
82.9
55.4
55.8
托幼儿园食品卫生检查
64.3
88.4
39.3
51.9
35.7
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54.3
三、实施社区卫生执法监督管理功能存在的难点
1.监督工作补偿不足：社区一级单位卫生监督功能实施的常规经费来源不足，难以保证日常工作的正常开展(87.8%)。
2.专业人员素质较薄弱：现有人力配备呈总体不足，试图通过将卫生行政部门或医疗机构分流的人员充实入卫生执法监督队伍，则往往是前述部门的较低素质群体，导致执法队伍专业素质参差不齐。(87.7%)
3.一级执法缺少权威：一级医院非卫生行政部门。目前隶属于医院的执法队伍，其行政执法权威性不够，执法缺乏力度。(91.6%)
4.执法缺乏的监控机制：一级医院卫生执法监督管理在建立的同时，即缺乏完善的监控、制约机制。以往的工作中，卫生监督机构、卫生监督员在一定程度上存在从事有偿服务等有碍公正执法的活动，管理存在一定随意性(55.3%)。
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5.关键问题：监督执法属行政行为，其经费应由国家进行全额保证。而当前上级卫生防疫部门给医院的监督经费拨款却不能与其工作量相匹配。以致医院不得不从其它途径寻求补偿。当可视为人力配备不足，专业素质参差不齐，一级医院行政执法权威性不够等是社区卫生监督中最关键的问题。
四、社区卫生执法监督管理功能完善展开需要的配套政策
1.健全法制，明确各方职责：健全社区卫生执法监督管理相应的法规内容，合理界定不同管理部门的权责，街道、公安、工商等有关职能部门相互协调，规范执法(96.1%)。
2.加大、规范卫生监督投入：社区卫生执法监督管理工作其功能展开有赖于政府和社会的投入，在此基础上完善运行机制。因此，在社区卫生执法部门实行收支两条线管理的状况下，必须明确政府对社区卫生监督专项投入的额度(91.5%)。
3.建设卫生执法专业队伍：加强社区卫生执法监督管理的专业队伍建设，按照功能对相应执法人员进行系统知识培训，提高素质，提高监督执法水平(97.8%)。
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4.普法宣传，增强卫生观念：通过传媒宣传相应法律法规，增强社区人群、组织的卫生观念(97.8%)。
5.关键条件：通过执法监督收入部分返还等形式，一级医院目前已基本能够维持社区卫生监督的补偿。而短期内，国家投入受经济水平和既定政策的影响，不可能大幅度提高对社区卫生监督的投入。因而加大政府投入虽是关键问题，却非一级医院所急需。与其它社区卫生服务不同，一级医院在卫生执法监督体系中的地位十分特殊。它是医院，却要执法；执法内容多是上级防疫部门难以兼顾而指派或委托的任务。鉴于此种情况，健全法制，明确各方职责也就成为一级医院的迫切要求。
参考文献
1 陈敏章.总结经验 深化改革 积极发展社区卫生服务—在全国社区卫生服务现场研讨会上的讲话.中国农村卫生事业管理，1998，1：7-11.
2 彭佩云.彭佩云同志在全国社区卫生服务工作现场研讨会上的讲话.中国农村卫生事业管理，1998，1：3-6.
收稿：1999-02-26, http://www.100md.com